企业职工养老保险地方立法需要处理好的几个问题 —— 以广东省为例

，高 杨

(华南师范大学法学院，广东广州 510006)

规范和加强广东省内企业职工基本养老保险工作，保障企业职工退休后的基本生活是我国构建多层次全覆盖养老保险体系的必然要求，国务院《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出，要健全完善社会保障体系、完善养老保险制度，到2020年，要构建完善的多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的社会保障体系，使城镇职工和城乡居民基本养老保险参保率达到90%①参见：国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》[EB/OL]. [2019-10-01]. http://www. gov.cn/xinwen/2017-03/06/content_5174100.htm。。

当前广东省虽然已有一部《广东省社会养老保险条例》（以下简称《条例》），考虑到此条例颁布的时间为1998年，尽管经过2014年的个别条文修订，但是该条例规范已不适用、不足以应对当前社会出现的新问题，一些新事物已经突破了旧条例②《广东省社会养老保险条例》第二条中规定适用须以劳动合同作为基础，无法保障以互联网平台为依托的新业态从业人员，在下文中将详细论述。参见：广东省社会保险条例[EB/OL]. [2019-10-01]. http://www.gd.gov. cn/zwgk/wjk/zcfgk/content/post_2532311。下文与此相同来源的内容不再另注。。《广东省企业职工基本养老保险条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）旨在通过地方立法，进一步扩大职工基本养老保险的适用范围，完善职工基本养老基金征缴、积累及余缺的管理和调剂机制、企业和职工缴费费率及浮动机制、跨省转移、接续的职工基本养老保险问题、补缴机制、争议解决机制等问题。

一、企业职工养老保险立法与人口老龄化应对

改革开放40年以来，在人口红利的贡献下，我国社会经济得到高速增长，然而早在2000年，中国社会就已经进入了传统意义上的“老龄化社会”。我国人口出生率长期维持在12‰左右，自2010年以来，15―64岁的适龄劳动人口比重逐年降低，65岁以上的老年人口比重却逐年增加，老年人口抚养比持续提高①数据来源于《中国统计年鉴2018》，文中的人口抚养比指总体人口中非劳动年龄人口数与劳动年龄人口数之比。参见：国家统计局. 中国统计年鉴2018[EB/OL]. [2019-10-01]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/indexch.htm。。我国老年人口的增长速度高于世界平均水平。一般而言，人口老龄化是一个缓慢发展的过程，国家有着充足的时间发展经济、合理应对，由于我国人口基数大，显然老龄化速度要走在经济发展速度前面，这将使我国不得不面临“未富先老”的境地，冲击社会保障体系。

人口老龄化使得养老保险基金成为社会保障制度中支出最庞大的一项[1]，加剧了职工的养老负担，我国企业职工与离退休人员的比值总体呈下降趋势，1989年二者比值大约为5.39∶1，1999年下降为3.18∶1，2009年下降为3.06∶1，2017年下降至2.65∶1，也就是说每2.65个职工就要抚养一个退休人员。这也给企业职工养老保险基金造成了沉重的负担。破解人口老龄化对养老金带来的影响，是当前一个亟待解决的难题。

从法律层面来看，养老保险立法对破解人口老龄化难题有着重要意义，企业职工养老保险制度是我国社会养老保险制度中最重要的组成部分，认清我国当前在企业职工养老保险立法中存在的问题，改革和完善相关立法，使得老龄化应对有法可依。

二、企业职工养老保险立法中的国家立法与地方立法

我国各地区经济发展水平不同，导致企业职工养老保险地方性立法差异大。《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）确立了我国社会保险立法的精神与导向，作出了基本规定，但在实践操作层面，仍需要大量的行政法规、部门规章及地方性法规辅助，高位阶法律法规数量少，立法分散，难以形成体系化的养老保险立法[2]。我国有许多与企业职工养老保险相关的措施、办法，这些政策变动频率高，甚至出现前后相矛盾的情况，也给社保基金的调剂统筹带来压力。

以企业职工养老保险缴费比例为例，在过去的很长一段时间，各地执行缴费比例的依据都是《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号），该决定对基本养老保险费的具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定，但一般不得超过企业工资总额的20%。当时还执行将用人单位缴费中的17%划入统筹账户、3%划入个人账户，后因上一代退休人员需求增长等原因，为扩大统筹账户、调节基本养老供求，取消了划入个人账户的机制。各地在执行基本养老缴纳费用方面也出现地区差异，在个人缴费比例均为8%的基础上，单位缴费比例在广东、浙江为14%，山东、福建为18%，上海、河北、内蒙古等地为20%，还有些省为18%。

为促进公平、缩小地区差异，国务院规定从2019年5月1日起，全国职工基本养老保险缴费率单位缴费比例高于16%的省份可降至16%；低于16%的要研究提出过渡办法②参见：国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知（国办发〔2019〕13号）。；同时调整降低了增值税。这是考虑我国实体经济运行的总体境况、我国企业境况、我国用人单位社保费用总体负担等因素，所作的正确决定，但无疑对我国职工基本养老保险在内的积累会造成影响，需要国家提供其他筹资途径充实基本养老保险基金。这也彰显了国家在基本养老保险方面的国家担当，通过社会保险制度的结构性改革，达到降费不减制度收入、降费不减职工待遇目的[3]。从我国二十几年的国家财税增长远超过国民收入增长的现实看，国家利用国有资本划转和国资分红，进一步充实社保基金[4]，通过严格财税纪律、厉行节约，把国有企业、国有股权所获得的利润，依法有序地按照我国社会保障基本需要部分逐步转入全国社会保障基金，是可以解决我国历史上因社会保障顶层制度设计运行缺陷导致的基金困境的。

三、“企业”与“用人单位”的辨析界定

目前广东省正在适用的《条例》中的一方主体名称为“单位”，《社会保险法》①参见：中华人民共和国社会保险法[EB/OL]. [2019-10-01]. http://www.gov.cn/jrzg/2010-10/28/content_1732870. htm。下文与此相同来源的内容不再另注。用的也是“用人单位”这个名称，还包括其他一些省市也有用“用人单位”这一名称②《厦门经济特区职工基本养老保险条例》（2010年修正）第二条规定：本市行政区域内的下列用人单位和个人应当依法参加职工基本养老保险，缴纳基本养老保险费。参见：厦门经济特区职工基本养老保险条例（2010年修正）[EB/OL]. [2019-10-01]. http://sf.xm.gov.cn/fzxm/fzdt/rdfl/2010/201804/t20180424_1873682.htm。《郑州市企业职工基本养老保险条例》第二条第二款规定：本条例所称用人单位，包括城镇各类企业、民办非企业单位、实行企业化管理的事业单位及其他依法应当参加基本养老保险的用人单位。参见：郑州市企业职工基本养老保险条例[EB/OL]. [2019-10-01]. https://law.lawtime.cn/d700666705760.html。。对“用人单位”的概念争论历来已久，劳动法上的用人单位概念复杂、多变[5]。目前广东省正在草拟的《条例（草案）》，仅从名称上看，条例规范的主体似乎不包括机关事业单位工作人员和城乡居民这两类人员，但在实质内容上，又包括、规范了部分机关事业单位中不适用机关事业单位工作人员基本养老保险的劳动合同制职工和不适用城乡居民基本养老保险的灵活就业人员。我国目前的基本养老保险体系是企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险、机关事业单位工作人员基本养老保险三条轨道并行，为更好地实现养老保险并轨，消除差异，在多次调研中，不少专家学者建议《条例（草案）》将名称改为《广东省用人单位职工基本养老保险条例》，使得规范的主体更加多，也更清晰明确。但是，三条轨道并行的现状在现有体制下将继续存在。

四、企业职工养老保险的适用对象

我国养老保险制度依据身份和职业特征，针对企业职工、政府公职人员、城乡居民分别建立了企业职工基本养老保险制度、机关事业单位养老保险制度和城乡居民社会养老保险制度[6]。由于我国就业形势复杂、就业群体多样，因此需严格划分《条例（草案）》适用的参保对象。现行的《条例》适用范围较小，《条例（草案）》的适用对象除涵盖企业职工以外，还应纳入机关事业单位中按有关规定不纳入机关事业单位工作人员养老保险中的劳动合同制职工及灵活就业人员。

互联网经济创造了新型的就业方式，劳动关系日趋多样化、复杂化、灵活化，利用互联网平台从业的人数越来越多，传统的“八小时工作制”劳动模式也发生变化，工作与休息的界限变得模糊。互联网用工给就业者带来更多的灵活和便利，同时也给劳动关系的认定带来难题，“我国对就业的定义根植于工业化时代的工作场所范围，缺乏对弹性就业的关注，包括‘工作时间弹性的就业’‘收入灵活的就业’及‘工作方式弹性的就业’”[7]。这就导致新业态从业人员很难以企业职工身份参加养老保险。2014年修正的《条例》中，明确以劳动关系的建立作为职工参保的基础，这就导致没有被作为传统劳动关系的大量新业态从业人员被排除在企业职工养老保险的适用范围之外，而且这种状况会造成大量用人单位采取逃逸劳动法规制的做法。而在这次草拟的条例中则拟将新业态、新模式、新领域从业人员纳入职工基本养老保险参保对象。在调研过程中，广东省总工会通过调研发现以货车司机、快递员、网约车司机、送餐人员等为主的新业态从业人员的社会保险参保率偏低，主要原因就是职工基本养老保险将新业态劳动者排除在外。

以网约车从业者为例，网约车车主由网络信息平台公司统一管理，而网络信息平台公司（用人单位）又与传统的用人单位不同，“标准劳动关系，是以用人单位与劳动者之间的一重劳动关系、八小时全日制劳动、遵守一个雇主的指挥等为特征”[8]。平台公司与新业态从业人员之间不存在标准的、传统的劳动关系，网络信息平台公司同样否认自己的用人单位身份以及与专车司机们之间的劳动关系，理由是：“专车司机的劳动合同是与派遣公司签订的，自己与专车司机签订的只是合作协议。因此，专车司机的用人单位当然是劳务派遣公司，自己只是合作方。”[9]现实的情况是：一方面，大量专车司机没有与任何单位签订劳动合同或者合作派遣合同，平台往往以承包、租赁、信息合作、联营等合同约定方式避开劳动关系，从目前的法律看平台公司没有为网约车车主参加职工养老保险等社会保险的法定义务；另一方面，非广东省户籍的灵活就业人员，按社保政策，没有达到在最后参保地缴纳社会保险一定年限的又不能在工作当地参加职工养老保险。《广东省人力资源和社会保障厅 广东省财政厅 广东省地方税务局关于完善灵活就业人员参加企业职工基本养老保险有关规定的通知》（粤人社规〔2016〕4号，以下简称《广东养老保险有关规定》）中对本省户籍灵活就业人员在省内跨市流动就业在工作地参加企业职工基本养老保险和对外省户籍灵活就业人员在广东省工作地参加基本养老保险设置了严格的参保条件。这些严苛条件限制了流动性较大的新业态从业人员和其他灵活行业的就业人员参加和享受广东省企业职工基本养老待遇，这也与国家层面、其他省市自治区社保制度相关联，因为国家层面、其他省市自治区均是采取类似的规则，需要国家层面对此统一部署调整、放宽在工作地参保的条件等。

游姣、胡艳丽[10]谈到《乌鲁木齐市城镇灵活就业人员参加基本医疗保险实施细则》（乌政办〔2006〕167号）中规定进城务工人员参加基本医疗保险须在城镇稳定就业且有固定住所。实际上大部分的外地务工人员不能满足这一条件，这一规定会导致将很多外地务工人员阻挡在医保门外。杨佳琪[11]在调研中发现，有部分收入不低且对社保政策有一定了解的灵活就业人员参加养老保险的意愿也不高，原因在于当工作地点发生跨省跨市变动时，养老保险关系的转移接续存在一定的困难或者办理手续程序带来的麻烦令人生畏。

有人建议将劳动关系不确定的新业态、新模式、新领域从业人员纳入职工基本养老保险参保对象，认为应保障该群体的劳动和经济权益。也有人持保留意见，认为可以对本省户籍灵活流动就业人员在已经实现省级养老统筹的情况下实行本省内异地跨市参保，但企业职工基本养老保险适用对象的范围不宜短期内扩大过泛，不宜将外省户籍的灵活就业人员也取消限制条件纳入适用范围，在其他省市自治区采取与广东省同样的社保政策、国家层面没有明确改变现在社保规则的情况下，从对等均衡角度考虑也宜坚持目前的做法，否则会造成参保中故意制造连接点选择有利的参保地，导致广东省内的养老金支出负担过重，特别是广东还存在一些落后地区的情况下，可能会导致收支和地区失衡加重。根据一项广东社会保障统计数据显示，广东省东西翼及山区三区域累计结余比重还不足全省的10%，东翼的支付能力也仅剩9个月，地区发展不平衡现象明显①参见：近十年广东社会保障事业发展情况分析[EB/OL]. [2019-04-20]. http://www.gdstats.gov.cn/tjzl/tjfx/201602/ t20160229_324607.html。。

以新业态代表行业之一的专车司机为例，这类司机中有专职为谋生手段的，有兼职为业余收入的，多数专车司机没有参加基本养老保险。在司法实践中，专车司机要求确认劳动关系的诉求很难得到法院支持，法院的理由通常是“专车司机和专车软件运营商们没有人身依附关系，专车司机们没有固定的工作场所，工作时间自己掌握，非按月获得劳动报酬等”[12]。由此可见新业态从业人员在劳动关系和社会保障上所面临的困境。不过，东莞市已经对灵活就业人员、退休人员再就业实行工伤保险、医疗保险的参保强制性要求，很多单位已经对这些人员就业购买用人单位损失保险以弥补用人单位可能承担的就业人员意外伤害赔偿，这方面的地方政策也是值得我们研究关注的。

在调研中我们还了解到，对于灵活就业人员在何地领取养老金的问题，存在观点差异。有人认为《条例（草案）》的适用对象不宜过泛，因此对省外户籍灵活就业人员宜执行目前规定的年限规定和参保地、待遇地规定，限制灵活就业人员过于频繁的流动和维持现有参保条件，对省内户籍灵活就业人员则可以考虑加以调整政策。还有人则认为应放宽户籍限制和年限限制等，将外省的灵活就业人员一并纳入在工作地参加和领取养老保险待遇范围。

因广东省内已经实现了全省统筹，《条例（草案）》可在现行《广东养老保险有关规定》的基础规定上，折中地放宽本省户籍灵活就业人员的年限限制，允许他们在省内跨市流动就业，不再要求实际缴纳企业职工基本养老保险费累计满5年，允许省内灵活就业人员自由流动。针对外省户籍的灵活就业人员，暂不宜全部纳入本省工作地参加养老保险范围，维持要求其“在广东省实际缴纳企业职工基本养老保险费累计满10年，且在最后参保地实际缴纳企业职工基本养老保险费累计满5年”的参保条件或者缩短这两个时间期限要求。同时将新业态、新模式、新领域从业人员纳入适用的范围，将其认定为灵活就业人员，允许适用相关参保规定，扩大适用对象范围。有些人反驳说，灵活就业人员（包括互联网用工的人员）可以自己参缴职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险，在政策上并没有障碍。但实际情形是，互联网平台用工的劳动者自己参加包括职工基本养老保险在内的社会保险不多，大量处于这类用工形态的劳动者处于没有受到职工基本养老保险覆盖的境况；还有可自己缴纳企业职工基本养老保险的灵活就业人员，受到户籍限制，不能在工作地参缴职工基本养老保险。这两个问题，并没有在国家层面加以协调解决，需要地方立法先行先试作出回应。

五、基本养老保险的统筹问题

《广东省人民政府关于印发广东省完善企业职工基本养老保险省级统筹实施方案的通知》（粤府〔2017〕71号，以下简称《实施方案》）要求要建立全省规范统一的企业职工基本养老保险省级统筹制度，实现全省企业职工基本养老保险基金统收、统支、统管的协调联动，适当体现地区差异性，激励地方施政积极性。《条例（草案）》旨在协调省内养老保险财务失衡的局面，广东省养老保险基金总量规模虽然占全国前列，但省内各市失衡，仅珠三角的部分市情况较好。养老保险财务失衡地区的“外在化”结果就越需要外部的财政补贴，需要省级调剂；相反，统筹层次越高，养老保险制度失衡地区的“内在化”结果就无需财政补贴。企业职工基本养老金统筹层次低，存在着“阻碍劳动力资源的自由流动、财政管理效率低、管理成本大”[13]等问题。省级统筹有利于弥补本省区域差距，解决区域间收不抵支的问题。

“社会养老保险的统筹层次是养老保险制度社会化水平的标志，也直接决定着社会养老保险制度的可持续发展。”[14]按照我国社会保险法律制度，这些基金的盈余，任何组织和个人均不得调拨于其他用途、不得挪用、不得侵占，这是广东省内企业和职工积极响应国家社会保险制度而缴纳、积累的基本养老保障，应当用于提高参加广东省企业职工基本养老保险的职工的待遇水平。

国家对职工基本养老保险的统筹层次另有规定的，按照国家规定执行。这是从国家将来实行国家统筹、国家社会保障一体化的情况下考虑的，地方条例的拟定也要符合这种历史大局和潮流。例如，2018年开始，全国设立由各省份养老保险基金上解的资金构成的中央调剂基金，在全国范围内对企业职工基本养老保险收支进行调剂。

六、基本养老保险的征缴

《社会保险法》和《条例》都没有明确规定职工基本养老保险应该由社保经办机构统一征收还是税务机关征收。关于社会保险费征缴机构的选择，学界也多有争论。受我国国情的影响，我国社保覆盖面小，统筹层次低，引发了社保基金风险大、阻碍劳动力流动、异地转移接续难、回报率低、替代率下降等诸多问题。而要实现到2020年建立基本覆盖城乡的社保体系这一目标，首先要考虑到社保供款征缴与支付的统筹、城乡统筹与近期改革和2020年目标之间的统筹，加强征缴行为与支付行为的联系。因此“由社保部门作为征缴主体最有可能实现上述三个统筹，进而实现2020年全覆盖目标”[15]。刘军强通过搜集社会保险征缴体制变迁数据库、访谈十余位政府官员、建立统计模型分析，得出“地方税务机构征收社会保险费更有助于保险覆盖面的扩展和基金收入的增长”[16]结论。在调研中了解到，目前广东省社保工作同样存在主管部门职责划分不明确的情况，因此在确定税务部门征收社会保险费的前提下，仍然需要在《条例（草案）》中进一步明确人力资源社会保障部门及税务部门的主管及职权范围，有利于厘清权责，更好地落实责任制。

由于职工基本养老保险制度涉及征缴、统筹、争议解决等各个方面，对管理每个环节等条件均有要求，所以对其管理需要多部门各司其责和共同参与。要明确各部门职能与责任，划分职责范围，调动部门的积极性，按职责范围确实履行工作。在政府的领导机制下，各部门联合开展工作，切实履行职工基本养老保险的管理机制，推进养老保险制度政府财政责任模式的“显性化”，避免职能划分界限模糊、收支两条线不明确等问题。

《条例（草案）》根据《实施方案》的规定，明确由省人力资源社会保障部门主管省内职工基本养老保险工作，负责职工基本养老保险基金省级政策制度、经办管理、服务与监督工作；市县级人力资源社会保障部门负责本辖区内用人单位职工基本养老保险审核预算决算、督查等工作；市县级职工基本养老保险经办机构负责办理职工基本养老保险事务；税务部门负责职工基本养老保险费的征收工作，对未按时足额缴纳养老保险费的依法进行查处；各级财政部门负责基本养老保险基金财政专户的管理、划拨、结算和财务管理等工作，组织编制职工养老保险基金预算、决算草案，按时拨付养老保险基金待遇用款；发展改革、审计、统计等部门应当按照各自职责，共同做好职工基本养老保险工作。

2018年11月13日，人力资源和社会保障部发布了《人力资源社会保障部关于〈社会保险经办管理服务条例（征求意见稿）〉公开征求意见的通知》①参见： 人力资源社会保障部关于《社会保险经办管理服务条例（征求意见稿）》公开征求意见的通知[EB/OL]. [2019-10-01]. http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zcfg/SYzhengqiuyijian/zq_fgs/201811/t20181113_304675.html。，意见稿再次强化了人力资源社会保障部门及其所属的社会保险经办机构统一对企业职工基本养老保险、机关事业单位工作人员养老保险、城乡居民基本养老保险、工伤保险、失业保险的经办管理和服务，对与其他部门之间的信息共享也作了规定。据此，参考《社会保险经办管理服务条例（征求意见稿）》①，在《条例（草案）》中对广东省人力资源社会保障部门、税务部门和其他相关部门的责权利作了相应划分、拟制。

七、延缴、补缴条件和未参保责任

《社会保险法》规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金。《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》也作了对应的延长缴费至满十五年的规定②参见：实施《中华人民共和国社会保险法》若干规定[EB/OL]. [2019-10-01]. http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyh shbzb/zcfg/flfg/gz/201601/t20160112_231558.html。。《社会保险法》实施前参保、延长缴费五年后仍不足十五年的，可以一次性缴费至满十五年。“在很多规模较小的企业中，逃避参加基本养老保险的现象比较常见”[17]。立法的本意是强制要求企业和职工参保，严格限制一次性补缴条件的，若职工达到法定退休年龄累计缴费年限不足十五年，只允许继续按月缴至满十五年，只有在《社会保险法》实施前参保，即2010年前参保且延长缴费五年后仍不足十五年的，可以一次性缴费至满十五年。

广东省同样规定了男性年满65周岁、女性年满60周岁但缴费年限未达到15年的时间，可选择向继续缴费地社会保险经办机构申请一次性趸缴养老保险费。尽管超龄未缴满年限的职工仍允许一次性补缴，但《广东省人力资源和社会保障厅 广东省民族宗教委 广东省财政厅 国家税务总局广东省税务局关于进一步规范企业职工基本养老保险参保缴费政策的通知》（粤人社规〔2018〕9号）将一次性补缴的适用对象又进一步限缩，要求其中超过法定退休年龄等不符合条件人员不得再纳入职工基本养老保险参保范围；城镇个体工商户、城乡灵活就业人员参保后按规定缴纳养老保险费，不得以事后追补首次参保前从事个体工商户、灵活就业期间缴费的方式增加缴费年限，除客观原因，参保后中断的缴费，不得补缴。企业按国家和省规定为职工补缴养老保险费的，应按《社会保险法》等规定缴纳滞纳金。

在实践操作中，针对已达退休年龄但未缴满15年年限的职工可以选择优先适用《社会保险法》或《广东养老保险有关规定》中更为有利的补缴条件。但对于一次性补缴行为仍应当明确企业和职工个人未参保的责任。一味放宽政策、允许补缴相当于许可部分企业和职工不按时参保的行为，长此以往会造成社保基金的断层、不按时参保行为更加普遍，补缴的条件和标准要严格，要让补缴的企业和职工付出应有的成本。有学者认为，社会养老保险补缴源于养老保险制度改革发展中的全国性历史遗留问题，“无论从债权债务关系，还是从建设公共财政的角度来看，通过财政补偿来解决转轨时期的养老保险隐性债务的合理性是毋庸置疑的”[18]。依法补缴是《社会保险法》的规定，人社部、广东省人社厅的规定与鼓励补缴、参缴的宗旨有不和谐的地方。退休制度与职工基本养老保险制度密切结合，致力于解决劳动者老年生活保障问题，其社会法性质导致劳动合同的终止条件有其特殊性[19]。从鼓励参保和充实基金角度看，应当鼓励补缴，对退休人员再就业的，如果没有享受养老保险待遇，应当要求用人单位以缴纳社会保险费为继续建立劳动关系的条件，仲裁、司法机关可以考虑以劳动者有无享受社会保险待遇为区分劳动关系还是劳务关系的判断标准。这样就回归到《劳动合同法》①参见：中华人民共和国劳动合同法[EB/OL]. [2019-10-01]. http://www.npc.gov.cn/npc/c198/200706/d0fdd4a090ce 46e3b3a8b26f45222039.shtml。判断劳动关系（享受退休金与否）的标准，而不是按《劳动合同法实施条例》②参见：中华人民共和国劳动合同法实施条例[EB/OL]. [2019-10-01]. http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/fztd/ 2008-09/19/content_1450498.htm。判断劳动关系的标准，当然这样的规则塑造将需要对我国劳动关系判断法律规则进行改造、重塑。如果能够对已经达到退休年龄，但尚未享受社会保险待遇的仍然就业人员，在我国统一的延迟退休年龄制度和相应延长缴纳社会保险制度未出台前，接纳他们参加社会保险，可扩大社会保险参保人员范围和增大基金积累，并可有效保障其社会保险权益。

在法律责任中，应明确职能部门、企业和职工各方主体的责任，对于拒绝为企业和职工办理职工养老保险手续的人力资源社会保障部门（含社会保险经办机构）、税务机关、财政部门等，应责令其限期改正并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；对于未按时足额缴纳职工基本养老保险费的企业（用人单位），应责令限期补足，逾期的（本条例拟制了6个月的宽限期）要按日加收滞纳金，逾期仍不缴纳的，有关部门可以对其进行罚款。由于职工的应缴费用由用人单位从工资中代扣，因此无需另外规定职工个人责任。

加强基本养老保险基金征缴与监管，严格执行社会保险登记和缴费申报制度，提高企业参缴率，凡是参加企业职工基本养老保险的单位和个人，须按时足额缴纳职工基本养老保险费。对拒缴、瞒报、少缴职工基本养老保险费的，要依法处理；对欠缴职工基本养老保险费的，要采取各种措施，加大追缴力度，确保职工基本养老保险基金应收尽收。

八、退休年龄及其调整

我国企业职工基本养老保险退休类型包括正常退休、提前退休和延迟退休三种类型，提前退休包括特殊工种提前退休、因病或非因工致残提前退休、政策性提前退休。另外，根据《广东省工伤保险条例》的规定，职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残，本人要求退出工作岗位、终止劳动关系的，办理伤残退休手续享有相应的伤残待遇①参见：广东省工伤保险条例[EB/OL]. [2019-10-01]. http://www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/zcfgk/content/post_2523998. Html。。

我国正常退休要求男性年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人（从事生产操作岗位）年满50周岁。而提前退休是因为特殊工种提前退休、因病或非因工致残提前退休的特殊情况；延迟退休则是为了鼓励劳动者继续劳动、促进有技术技能的劳动者为社会多做贡献、充实养老保险基金等考虑而设置的机制。域外各国同样高度重视法定退休年龄制度建设，目前在全球范围内共有167个国家和地区规定了法定退休年龄。日益加剧的老龄化推动法定退休年龄制度改革，各国的改革着力点都放在延迟劳动者退休年龄上。1997年，英国开始推行延迟退休政策。2005年，德国政府在《67岁退休方案》中确定至2029年，逐步将领取养老金的最低年龄由65岁提高到67岁[20]。韩国、日本、法国等也都陆续出台延迟法定退休年龄制度。除此之外，弹性退休制度是很多国家的选择。英国规定满足一定条件的退休者可以自主选择领取基本养老金年龄，最迟可以70岁领取。德国不强制公民按照统一年龄退休。意大利、法国、瑞典等都给出了一定的年龄范畴供退休者自主选择是否延迟退休。为鼓励退休者能够根据自身实际情况延迟退休，各国实施了包括增加养老金、给予补偿、提高最低缴费年限等在内的多项措施。降低基本养老保障水平，建立多层次的养老保障体系是一个有效举措，有利于实现养老保险的全覆盖与多层次并举。

虽然各界对迟延退休问题意见尚未统一，但是我国已经开始进行退休年龄改革，有的地方也开始了延后法定退休年龄、建立弹性退休制度改革，以应对老龄化加快趋势。“为了应对人口老龄化带来的养老保险基金支付压力及劳动力短缺之困，西方主要发达国家纷纷采取延迟退休年龄政策。”[21]提高退休年龄对完善养老社会保险制度有多方面的积极意义，有学者通过死亡概率与最优退休年龄的动态模型研究，得出“随着人口预期寿命的延长，最优退休年龄也相应跟随提高了，那么法定的退休年龄也必须相应提高”[22]这一结论。还有学者通过72种假设模拟延迟退休方案研究，发现在大部分条件下，虽然延迟退休不能从根本上解决养老保险资金缺口问题，但延迟退休一方面可以与人口老龄化的状况相适应，另一方面“延迟退休可以推迟养老保险资金缺口来临的时间窗口，并缓解养老保险资金缺口规模。延迟退休年龄实施越早、延迟时间间隔越短，对养老保险资金缺口的缓解作用越明显”[23]。广东省的相关规定可以适度参照上海的规定走在全国前列，以适应近年来人均寿命提升、身体健康状况改进以及不断增加的社保基金支出压力，同时以应对人口老龄化之问题。同时，不再设置性别差距，以消除性别之间的权益差距。《上海市人力资源社会保障局关于本市企业各类人才柔性延迟办理申领基本养老金手续的试行意见》（沪人社养发〔2010〕47号）规定对具有专业技术资格的人员，实行柔性延迟退休政策。

还有学者提出，可以适当区分不同的职业与人群，适用不同的退休年龄制度[24]。我国劳动者群体巨大，不同类型的劳动者对退休制度也有着不一样的需求，体力性为主的企业职工期盼早点退休，技术性的职工却是“越老越吃香”，希望能在经验日益成熟之后继续发挥余热，因此在退休制度设计上，也需要考虑到不同行业岗位的特征，充分听取民意。

这些推迟退休的国家政策、地方方案、用人单位做法、学者研究等，无疑对推进我国迟延退休实践和制度构建的努力是有助益的。对于职工基本养老保险产生的争议，目前采取分流、分类处置的机制，以后国家在社会保险争议处理上究竟是统一由仲裁司法机关受理、裁判，还是维持现有分流行政处理和部分可诉机制，是值得思考的议题。根据《社会保险法》有关规定，社会保险争议是由权利主张者选择采取行政争议处理还是仲裁、民事诉讼处理的，没有明确；虽然司法解释作出规定，但救济不足。探索司法救济是助力我国社会保险制度全面落地的必要途径。

九、结 语

广东省在企业职工基本养老保险制度的建立与管理中面临着诸如保险覆盖群体、基本养老保险基金管理、养老保险关系跨省转移接续、行政机关职能划分等问题。法律、行政法规和地方性法规缺乏对相关问题的规范。制定《条例（草案）》，目的在于为规范企业职工基本养老保险制度管理提供法规依据，明确政府、企业、职工各项规范和法律责任，加强引导、管理和监督，保障企业职工基本养老资金充足和可持续，实现老有所养。但是，在国家基本养老保险制度顶层设计方面还没有完全明朗，广东省制定地方性法规涉及的退休年龄、延缴补缴、异地参保及转移接续等方面还需要考虑国家规定、其他省市自治区的规定，避免制度上的差异导致的冲突或者不和谐。

编按：本文是周贤日教授在主持起草《广东省企业职工基本养老保险条例》（学者建议稿）过程中经过调研形成的思考性文章。在本刊用稿过程中，周贤日教授于2020年6月1日不幸逝世。编者对周贤日教授英年早逝深感痛惜，仅以此文对他表示哀悼和纪念。该文在周贤日教授亲自进行第一轮修改后，温州大学法学院周湖勇教授作了进一步完善。