城市外交的实践、困境及对策——以福州市为例

郑煜坤 徐粤超 徐贺阳

（1.福建师范大学社会历史学院，福建福州 350007；2.福建师范大学公共管理学院，福建福州 350007）

一、问题的提出

近年来，以城市和地方为代表的次国家外交行为成了社会各界讨论的焦点，越来越多的外交学者开始聚焦对于城市外交问题的研究，探索其在全球化时代下蕴含更多的外交可能性，并且越来越多的城市和地方政府对城市外交日益重视，强调其对外关系发展及交流合作平台的重要作用。正如2014年5月15日，习近平主席在中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动的讲话中指出：要将城市外交与民间外交、公共外交并举，提出“大力开展国际友好城市工作，促进中外地方交流”“重视公共外交，广泛参加国际非政府组织的活动”等论述。习近平总书记对城市外交问题的提出，既是当前地方政府对外活动的理论提升，也是为新时代中国外交实践的开展指明基本的方向与目标。

城市外交是近年兴起的学术概念，目前学界普遍接受荷兰学者范·普洛姆（Rogier Van der Pluijm）和简·梅丽森（Jan Melissen）的解释。他们认为城市外交是城市或地方政府为了代表自身及城市的利益，通过活动在国际政治领域的城市外交家，使城市参与外交活动的过程或体制［2］。中国学者基本认同以上概念，但强调城市外交是国家总体外交的组成部分［3］［4］［5］。因此，城市外交具有非主权性和地方性的特点。城市外交作为一种新型外交形式，对推广地方城市的形象、提高城市知名度、推动地方城市的经济发展具有重要作用。目前学界对于城市外交的研究主要集中在对北京、广州等一线城市外交的实践经验的总结，并在此基础上进行理论性的讨论［6］［7］［8］，缺乏对该现象产生原因的剖析、城市外交所面临的困境及解决措施的提出，且以中小城市为对象的研究稍显薄弱。

因此，文章以福州为研究对象，通过梳理福州市如何开展城市外交实践，分析福州城市外交存在的问题并提出对策建议，以期为福州乃至中国中小城市的城市外交研究做出一些探索。

二、福州城市外交的实践

1978年后，福州一直处于国家对外开放政策的前沿地带：1984年，福州成为我国首批14个沿海开放城市之一；2014年后，中央政府和省政府关于开发福州的一系列政策的出台，使得福州迎来所谓“六区叠加”（“六区”包括：福州新区、21世纪海上丝绸之路核心区、自由贸易试验区、生态文明试验区、自主创新示范区、海洋经济发展示范区［9］）的巨大发展机遇。在国家开放政策的刺激下，福州经济有了巨大的发展，2019年福州市的GDP（国民生产总值）为9392.30亿元，排名全国第21位［10］。伴随着经济的发展，福州与国际地区的经济合作不断增多，文化交流日益频繁，福州开展城市外交的条件日益成熟。

城市外交可分为双边和多边两种主要形式。双边城市外交主要指城市间缔结正式协议，建立友好城市关系；多边城市外交是指城市参加区域性和全球性城市国际组织［11］。福州在双边和多边外交两个方面均有着丰富的实践。

（一）广结国际友好城市

友好城市是指两个城市或者独特的地区之间，通过法律或社会协议促进文化和商业关系的一种形式，缔结国际友好城市是城市外交活动最常见的一种形式。福州市与国际友好城市的交往已经有40年的历史（如表1），自1980年福州市与日本长崎市建立第一对国际友好城市关系以来，到2020年福州市总计建立了17对国际友好城市关系。

表1 福州市国际友好城市建立情况［12］

40年来，福州与国际友好城市建立了积极的互动关系，从以下多方面展开了合作并取得良好的成效。经济方面，几乎所有对接的友好城市都与福州展开了经贸方面的合作。2007年波兰科沙林市在经济特区设立中国工业中心，旨在吸引中国企业来波兰投资［13］；福建鸿博光电科技有限公司参与鄂木斯克市2016年建市300周年庆的市政建设，鄂木斯克市政府则决定购买部分鸿博集团LED产品，装饰一条街试用［14］。在特色产业方面，福州临海，海岸线曲折，水产行业发达，福州利用自身优势，先后与日本长崎市、阿根廷里奥加耶戈斯市、澳大利亚霍巴特市、肯尼亚蒙巴萨郡等地建立了渔业合作关系。1981年福州向日本长崎市派出交流团，随后近20年先后派出了14名研修生赴长崎学习水产养殖方面的知识［15］，为福州渔业发展培养了专业人员。另外，福州还与肯尼亚的蒙巴萨郡签署了渔业领域的交流合作备忘录，两市展开了多项渔业和水产业领域的合作。［16］在文化方面，文化交流是城市外交的重要内容，福州具有悠久的历史和丰富的人文资源，与友城进行文化交流是福州实施走出去战略的重要一环。其中福州与塔科马的文化交流最为频繁：1994年，在时任福州市委书记习近平同志亲自倡导和推动下，福州市与塔科马市缔结友好城市关系。2011年“福州亭”在塔科马市落成［17］；2016年6月塔科马龙舟队来福州参加中华龙舟比赛［18］；特别是2015年，习近平主席第二次访问塔科马，将两市的友好关系提升到一个新的高度［19］；等等。在教育方面的交流有利于消除了地域的界限和文化的差异，也有利于培养人才。福州市与友好城市的学校之间有较多合作，如2007年闽江学院与科沙林理工大学签署了合作备忘录，推动了双方的教学合作和人才交流［20］；又如2015年12月，福州三中金山校区与圭亚那乔治敦玛利亚学校缔结友好学校关系。［21］

福州市将与友城之间的交往务实化，极大地提高了对外开放的水平，也在一定程度上超越意识形态上的差异，增加了两地的共同理解。福州缔结友好城市具有两个特点：第一，福州市与大部分友好城市之间具有相近地理区位。福州市是东南沿海的港口城市，而大部分友好城市如阿根廷里奥加耶戈斯市、俄罗斯鄂木斯克市和美国塔科马市等都是港口城市，相近的区位条件和经济类型为双方的合作提供了良好的基础。第二，部分友好城市与福州具有相近的文化基础。如三宝垄市与中国有着深厚的历史渊源，600年前，郑和下西洋曾六次到印度尼西亚爪哇岛，而三宝垄是首次登陆地，后来人们感念这位传递和平和友谊的航海家，便将郑和的本名（马三宝）作为该地地名［22］。日本那霸市与福州有600多年的交往历史，在福州保留有明朝时期的琉球馆和琉球人墓群；那霸市内也留下了“闽人36姓”移居那霸市时所居住的“久米村”［23］。

（二）参与国际多边城市合作组织

国际多边城市组织是城市外交的新舞台，也是福州市开展城市外交的重要形式。目前，福州市参加了世界城市和地方政府联合组织、世界大都市协会等，并当选了UCLG世界执行局成员。除了参加国际组织，福州还成功召开了许多国际会议，如2009年11月举办“生物入侵国际大会”，旨在加强国际合作以应对全球变化下的生物入侵；2015年11月举办国际应用能源会议，探讨可再生能源开发利用、城市节能与能源管理等问题。2019年6月26日，经住房和城乡建设部办公厅发布宣布，福州获得2020年世界城市日中国主场活动承办权。

世界城市和地方政府联合组织是世界上最大的国际性城市间合作组织，以UCLG为例，讨论福州参与国际多边城市组织的情况。UCLG于2004年5月在法国巴黎成立，在城市和地方政府中具有很大的影响力，该组织的使命是关注城市和地方政府发展的未来。福州市于2012年5月正式加入UCLG，同时成为世界大都市协会的会员城市，并先后当选UCLG世界理事会成员和亚太区理事会成员。2016年11月，在第五届UCLG世界大会上，福州当选UCLG世界执行局成员之一，并连任UCLG世界理事会成员。在2016年UCLG执行局会议上，福州市获得2017年亚太区执行局和理事会会议的主办权。福州加入UCLG后的一系列实践具有重要意义：从福州自身角度看，UCLG是福州开展城市外交的重要平台，加强了福州与世界城市的多边交往，促进了对外的交流合作。从国家总体外交的角度看，城市外交是国家总体外交的重要组成部分，福州利用UCLG的舞台，可以加强中国城市与世界城市的联系，塑造中国积极参与国际事务的良好形象。

三、福州城市外交面临的问题及原因分析

改革开放来，福州的城市外交取得了一定的成绩，对福州的发展有不小的推动作用。但是，福州在开展城市外交实践中依然存在着许多问题，与国内一线城市相比还有一定的差距。

（一）福州城市外交面临的问题

第一，福州与国际友好城市的交往存在深度和广度的不足。福州的友好城市实践已经有40年的历史，如前所述，福州与17个国外城市结成友好城市，在经济、渔业、文化、教育等领域都进行合作。但仔细探究发现，福州友好城市的交往在深度和广度上存在不足。从深度上看，一方面，福州与部分友好城市之间缺乏长期往来，如福州与坎皮纳斯市、乔治敦市等友好城市之间往来次数屈指可数，明显缺乏实质性的交往，影响友好城市作用的发挥。另一方面，友城交往的领域主要集中于文化、教育等领域，而在经贸方面，大多只停留于海交会上的交流，缺乏长期的经济合作，严重制约福州与友城关系的深入发展；从广度上看，福州的国际友城数量明显偏少。作为对比，2020年国内主要城市的国际友城数量是：北京65个、上海90个、广州84个、杭州30个、天津27个［24］。可见，福州的友城数量与国内一线城市相比有较大的差距。这直接制约着福州对外交流的范围，影响导致福州“走出去”战略的实施。

第二，外语和外事专业人才不足。福州作为福建省的省会城市，毗邻台湾，距离东南亚近，近年来，福州的官方交流和民间往来日益繁多，举办多次国际会议与论坛，这除了要求工作人员需具备扎实的外语能力，还要求要具有特定领域的专业知识。福建共有37所本科高校，其中福州占了18所，但在高素质人才的培育上，福州与国内一线城市存在明显的差距。首先，福州的高校基本都设有外语专业，但是能熟练外语的学生人数与预期相差甚远。其次，即使是能够掌握外语的人员，也不能匹配福州外事工作的需求。因为外交活动中需要具备较高政治素质的专业人才，不仅需要有高水平的外语能力，还需要良好的心理素质，在任何场合中都能情绪稳定，发挥自如。随着福州对外开放程度的深入，城市对外活动也会日益增多，福州对外语和外事专业人才的需求越来越迫切。

第三，民间交往力度不足。城市外交的形式不仅仅限于地方政府之间的往来，国际间的民众交往也属于城市外交的一种形式。综观福州的城市外交实践，基本上都是以政府为主导，民间的交往力度明显不足。福州与国际友城之间的活动主要是政府之间的交流，一系列会议都是由政府与各部门主办，参加多边城市合作组织和举办国际性论坛更离不开政府的支持。民间因素对城市外交的参与程度明显不够。福州是著名的侨乡，祖籍福州的海外华侨、华人有400多万，分布于世界160多个国家和地区［25］。众多的侨民数量本是福州可以开展对外活动的重要阵地，而目前还缺少可充分利用的。宣传福州的特色文化，增进外国人对福州和中国的认知，提升福州的国际知名度，这些都属于福州城市外交的目标，而要实现这个目标仅靠政府的力量是不够的，还需要民间交往的深入开展。

（二）福州城市外交存在问题的原因探究

首先，福州的城市外交受经济发展水平的制约。城市进行对外交往活动的目的是促进地区利益的增长，反过来，一个城市的经济水平和社会发展程度也会影响城市对外交往的进程。GDP是一个城市经济水平的直接反映，福州市的GDP与国内发达城市相比还存在明显差距。以国家统计局的数据作参考，2019年北京的GDP为35371.30亿元，上海为38155.32亿元，广州为23628.60亿元，而福州则为9392.30亿元［26］。当然，评价一座城市不能单纯考虑GDP总量，还应该参考多种指标。城市竞争力作为城市评价指标的一种，它能直接反映一个城市的经济、社会、科技等综合因素影响下的发展前景。根据中国社会科学院的调查，2018年福州城市竞争力的排名是：综合经济竞争力第36名，宜居竞争力第28名，可持续竞争力第34名。近年来福州市的城市竞争力（城市竞争力报告）有所提升，但与北京、上海、广州等一线城市差距较远，退而与武汉、南京、苏州等二线城市相比也有一定差距（见表2）。这意味着福州在与国内其他城市竞争时缺少优势，在引进外资和与国外城市合作方面缺乏吸引力。因此，福州的经济和社会发展水平制约着对外交流的发展，从而制约着福州城市外交实践的进一步推进。

表2 2018年城市综合竞争力前10名城市与福州排名［27］

其次，福州的国际化程度不够影响城市外交实践的开展。影响城市对外交往和参与国际活动的一个重要因素就是城市的国际化程度。近年来，福州的国际化水平有了较大的提升，自贸区的建立、国际化航空港的修建等等因素推动着福州国际化进程。但与国内一线城市或东部沿海城市相比，福州依然存在着不小的差距。国际化水平不够制约着福州对外交往的发展，这一点从结交的友城数量和质量可以体现出来。与国际化程度高的城市如北京、上海、广州相比，它们不仅结交友城数量多，其中还包括许多国际上的大城市，而与福州结对的城市中鲜有大城市。根据联合国提出城市国际化指标体系，福州市的经济发展水平和基础设施水平指数能达到初级以上，但在对外交流上离初级指标有一定差距（见表3）。国际化程度低意味着缺乏承办国际论坛和国际会议的基础条件，不利于引进外资和经贸合作，严重限制了福州城市外交实践的开展。虽然福州近年来采取积极的对外开放政策，但提高城市国际化水平依然任重道远。

表3 福州市城市国际化指标体系［28］

再次，福州市对城市外交活动的重视程度不够导致城市外交发展受限。近年来，福州的城市外交实践在各领域上都有了很大的改进，但对城市外交的重视程度还需要加强。第一，存在一些部门不理解和重视城市外交的意义，在对外交往中积极性不够，开展活动的资金和人力投入有限。在友城交往的过程中，相关部门对民众的宣传力度还不足，限制了民间交往的发展。第二，政府外事办对人才的培育还不够重视，不论是自身对工作人员的培训还是与高校合作对未来人才的培养力度都不够，这导致福州对专业人才需求的缺口逐渐增大。第三，政府在民间往来对城市外交的促进作用方面估计不足，这使得政府忽略了对民间交往的支持和引导。这些因素综合导致了社会整体对城市外交重视程度的不足，使得政府、社会、民众之间未形成合力，在实践中各自为战。

四、对福州发展城市外交的对策建议

（一）提升城市综合竞争力

一个城市的经济发展水平和综合竞争力的高低影响着城市对外的吸引力，进而影响着城市外交的进程。如前所述，福州的经济水平和综合竞争力排名都不高，所以福州仍需很多工作要做。

第一，福州要抓住“六区叠加”的发展机遇，提高对外开放的水平。首先，要进一步完善产业结构的调整，淘汰传统落后的产业，发展高附加值、低耗能的新兴产业。其次，要完善基础设施建设，推动港口建设，提高对外运输的能力，建立立体的交通运输网络，这是发展对外经济、提升开放水平的基础。

第二，加强城市品牌宣传，提升福州的文化软实力。城市品牌就是一个城市对外展示的名片，宣传城市品牌有利于城市的向外推介。福州是临海城市，开放历史久，还具有独特的海洋资源优势，因此福州需要注重打造独特品牌。结合福州的发展特点和人文资源，“海洋品牌”“著名侨乡”等都是可供选择的良好名片。此外，福州具有独特的地域特色和丰富的历史资源，作为中国最早的五个通商口岸之一和众多近代名人先哲的故乡，福州需要开发好文化载体，对内对外传播福州文化，以此提升福州的文化软实力。

第三，加强城市建设，提高城市管理水平。其一，福州是全国空气质量最好的城市之一，2019年全市森林覆盖率为58.1%，城区环境空气达标率为98.6%［28］。但福州的公共绿地面积还偏少，公共休闲场所和基础设施并不完备，要提升福州的综合竞争力，应该加强基础设施建设。其二，福州市的城市管理水平还有待提高，存在着管理的技术化程度不够和管理的方式过于粗放的弊端，因此，福州政府应该学习先进经验，提升自身城市管理的能力和水平。

（二）利用侨乡优势，提升民间的交往力度

福州是中国著名的侨乡，侨民基础雄厚，但之前福州市缺乏利用侨乡优势开展城市外交活动。为增加民间的往来次数，促进福州与国际社会的民间交流，福州城市外交活动应该立足实际，加强民间外交活动的开展和专业组织的建立。

以浙江省青田县为例，青田县也是有名的侨乡，有25万海外华侨，在海外有200多个青田侨团［29］。

与青田县相比，福州市拥有人数更多的侨民，经济水平也比青田县发达，福州政府及各界人士更有能力整合华人华侨资源，推动福州与国际社会民间交往的专业化和制度化发展。目前福州市成立有福州市人民对外友好协会和福州市海外交流协会，前者成立于1985年，后者成立于1993年。虽然两个协会成立时间都很久，但在民间资源的整合力度上依然不够。协会应该采取新策略，建立常态化的联络与组织机制，使得目前享有的华侨资源可以最大限度地支持协会的相关活动。另外，还可以推举具有责任意识的华侨领袖从而提升协会对侨民的凝聚力作用，发挥侨民自下而上的力量，调动广大侨胞的积极性，借助他们自觉或不自觉的行动，推动福州城市外交事业的发展。

（三）加强外语和外事专业人才的培养

随着对外开放的不断升级，福州的城市外交活动也随之增多，国际间的交流与合作越来越多元化。但目前具备至少掌握一门外语和具有外事专业背景的人员数量少，福州对此类人才有迫切需求。在开展外交活动时，需要的不仅仅是懂得外语的翻译人员，还应该是掌握外交的基本知识和具备相应的政治素养的综合性应用型翻译人才，福州市政府应该加大对这方面人才的培养力度。

第一，利用外事翻译中心对外事翻译人才进行培养。福州设有外事翻译中心，职能是为福州重要国际交往活动提供翻译。作为福州市政府外事侨务办公室下属的事业单位，外事翻译中心可以开展外事翻译培训课程，为福州城市外交储备优秀人才。

第二，福州外事部门可以与高校合作，联合培养外事翻译的学生。福州的一些高校与国外的学校有合作项目，政府可以利用这个契机与高校合作培养学生，这不仅节省了政府的培养成本，也能培养出更高水平的人才。例如，福州墨尔本理工职业学院（原闽江学院爱恩国际学院）的中澳专科国际课程教育项目中，学生在国内学习三年，之后可以前往国外大学继续深造1或2年。政府在培养翻译人才上也可以采取这种模式，这样学生能够掌握更专业的外语，培养出的人才也更能适应外交需要。这样的项目虽然耗时耗力，但人才培养是一项长期的工程，也是事业成败的关键，政府要做好培养规划，提升人才储备，以适应将来福州城市外交活动的需要。