流域横向生态保护补偿协议分析

冯觉平

（荆门市生态环境监测站，湖北 荆门 448000）

2001年起，我国部分地区开始尝试建立不同形式的生态保护补偿补助。2011年，陕西省与甘肃省建立了我国最早的省际间渭河流域横向生态保护补偿机制，找到了流域环境共治、生态效益共享的市场化生态保护建设新思路。2016年，国务院、相关部委陆续出台了多部生态保护补偿机制文件，同时明确了中央资金予以优先支持。2021年，国家 4个部门联合出台了《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》，确定了长江流域建立横向生态保护补偿机制时间表：2022年长江干流初步建立流域横向生态保护补偿机制，2024年主要一级支流初步建立流域横向生态保护补偿机制，2025年长江全流域建立流域横向生态保护补偿机制体系。顶层框架设计基调已定，中央机构强力推进，政策措施不断完善，今后流域横向生态保护补偿机制必将全面实施。

1 流域横向生态保护补偿机制的要素

建立流域横向生态保护补偿机制，实际上就是流域上下游利益双方政府在相互自主协商、最终达成一致意见的情况下形成一种契约文书，约束签订双方在规定的时间内共同遵守生态保护协议。从近年实践中遇到的问题来看，在签订流域横向生态保护补偿协议时，应充分考虑以下4个要素。

1.1 协议主体

建立流域横向生态保护补偿机制的主体是各级政府，省际间是省政府，市际间是相同层级的市政府，县（市）际间是同级别的县（市）政府。建立机制的双方是非隶属关系，这种横向的关系对双方权益、责任是对等的，虽然不具有法律强制效力，但纠纷仲裁可以申请共同的行政上级介入调解。比较常见的是省内流域相关联的市级、县级人民政府作为协议主体。有隶属关系的省、市、县级政府是一种纵向关系，不能建立横向生态保护补偿协议机制[1]。

1.2 协议保护对象

协议保护对象一般是具有保护、利用价值的河流，共同的上级生态环境保护、水利机关已经开始和正在开始对其水环境或水资源情况进行考核。协议双方拥有共同的河流，在地理空间上处于上下游关系，有比较清晰的河流分界断面或共同认可的分界断面。无法确定或双方存在分歧的河流断面，不宜作为协议保护对象。

1.3 协议保护目标

协议双方可以就河流的水质、水量或两者同时进行目标考核约定。一般在下游对用水量要求不高的情况下，大多数只对河流的地表水环境质量设定考核目标。按照国家水污染治理原则要求，水环境质量只能变好、不能变差，河流水质必须以保持、持续改善、持续提升为总体目标。降低地表水环境质量的协议，既不符合生态保护总体目标要求，也会损害下游利用水资源的权利。

1.4 协议补偿资金

上游提供良好的水资源，付出了水环境保护、治理成本；下游享受上游提供的良好水资源产品，理应支付等价补偿。但是，目前对优质的水资源准确赋值还存在较大的困难，补偿金并不能真实反映保护治理付出和使用收益的准确价值。因此，补偿资金额度需共同协商，最后在双方都可接受的范围内，相互约定一定数额的补偿资金，政府财政预算每年筹措约定数额的资金备用，协议年度内不能转为他用。

2 签订流域横向生态保护补偿协议思路

流域横向生态保护补偿协议是政府间的一种约定，是双向补偿，双方权责相依、关系平等，实质是市场化的供给关系体现。原则上，水质变差、水量减少，上游地区水环境、水资源保护不力，利用过度，剥夺了下游利用水资源的权利，有责任对下游进行补偿；水质变好、水量增加，上游付出了保护的代价，下游在享用优质水的同时，有义务对上游的付出予以必要的补偿。因此，双方应对流域水环境和水资源的保护及利用行为进行规范，签署横向生态保护协议。签订协议前，应充分了解断面设置、目标基准、补偿资金、水质考核、协议履行等方面，深入沟通、多次协商，最终达成一致意见，完成协议签订。

2.1 断面设置

协议中设置的断面最好是市、省、国家发布的水质考核断面，这些断面基本上都有清晰的河流跨界，由于长期考核县、市、省地表水环境质量，具备较为连续完整的监测数据，即使一方未完全掌握监测数据，也可以通过共同上级环境监测机关获悉断面水质状况。涉及跨省的县、市，也可以通过省级生态环境机构沟通协调。确定好考核断面后，双方还有必要委托各自相关部门进行现场踏勘调查，熟悉周边的地形地貌，深入了解河道水文异常状况出现频次，全面考虑各种特殊因素的影响。只有双方都熟悉了解该断面的功能性状、水质状况，才能平等协商。对无历史监测数据的断面，双方均不要主张设置，否则会出现一方获利、一方受损的不公平局面，造成纠纷。

2.2 水质目标基准设定

水质目标是流域横向生态保护补偿协议最核心的内容，水质目标基准设置过高，水质保护成本增加，对上游不利，下游获利；水质目标基准设置过低，水质保护成本下降，用水成本增加，对下游不利，上游获利。因此，双方都希望水质目标对自己有利，并会极力争取、采用对己方有利的水质目标基准。双方应将国家、省、市设定的水质考核目标作为补偿的基准，并允许水质目标基准在一定范围内波动。当然，以上级确定水质考核目标为基准，会出现3种状况：（1）水质好于目标基准一定程度或类别，下游补偿上游；（2）水质优于一定程度或类别，上游补偿下游；（3）水质介于前两者之间基准时，互不补偿。上游要充分考虑水质提升的成本，下游要考虑用水需求及成本，双方协商后往往会采用第三种互不补偿的方式，最终签订协议。

2.2.1 水质考核监测因子选择

河流地表水环境质量监测因子较多，双方应选用国家常规考核指标因子，还要考虑河流的特殊功能用途及特征因子。大多数情况下，优先选择高锰酸盐指数、氨氮、总磷作为基础指标因子，有特别需求或特殊类型的流域还可以增加或替换1～2个特征指标因子。核算数据时，选择平均浓度最差指标因子（最小降低率、最大超标率），实行单因子考核。

2.2.2 水质目标基准确定

以河流地表水Ⅲ类水质目标为例。

第一种情况，水质变好，下游补偿上游。下游必定主张以河流水质好于Ⅲ类为补偿基准，以保证己方利益的最大化，好到什么程度是协商的重点。一般情况下，河流是Ⅲ类的，提升到Ⅱ类或以上的难度非常大，上游的治理成本难以估算，下游也没有等量的资金补偿，除非下游对水质有特别需求或作为饮用水水源地，可以不计成本，需要水质改善到Ⅱ类或以上。推荐两种基准选择：（1）稳定保持Ⅲ类水质且年度有改善提升，但是水质难以达到Ⅱ类或以上的，双方可以约定以其中最小下降率超过30%的，下游补偿上游。 （2）稳定保持Ⅲ类水质且年度有改善提升的，以下降率最小指标因子浓度值小于Ⅲ类标准值70%以上的，下游补偿上游。双方可以各自对上年水质和当年趋势进行研判，选择对自己有利的基准。

第二种情况，水质变差，上游补偿下游。上游必定主张以河流水质变差到历史最低类别为基准，以确保己方不补偿下游。差到什么程度，须双方共同认可。推荐3种基准选择：（1）上游非常有把握确保协议年度水质稳定，不超过 Ⅲ类的，以水质下降到Ⅳ类为基准，上游补偿下游。（2）以河流前3～5年平均值作为基准，以其中最大降幅超过30%的，上游补偿下游。（3）上游通过预测分析，考虑协议年存在干涸、突发洪水等不可控因素导致某月或几个月中个别考核因子发生突变，进而可能影响全年，导致平均水质变差，但不会过度影响下游水资源利用，不给下游造成损害的，可以与下游进行沟通协商，将补偿最低基准设定为Ⅴ类，水质变差到劣Ⅴ类的，上游补偿下游。

第三种情况，上下游互不补偿，是介于第一种和第二种之间的基准。水质基准低，有利于上游；水质基准高，有利于下游，上下游对考核基准的认定都倾向于对己方有利的方式，可能为此反复协商直到双方妥协、达到互不补偿。

以上相互补偿的目标基准，不能违背流域的水功能总体要求，双方均应综合考虑实际情况再确定。

2.3 补偿资金

一般情况下，应根据河流生态环境现状、上游保护治理成本投入、下游水质改善的收益、双方支付能力等因素，确定补偿标准，补偿资金数额不宜太高、也不宜太低。补偿资金数额太高，双方的财政压力、支付违约风险过大；补偿资金数额太低，激励约束力不够。应结合本地区的实际情况，县、市际间补偿资金确定在300～1 000万元为宜，双方均可接受。

2.4 水质考核

协议年结束后，河流断面水质考核应以国家、省、市发布的年度监测地表水考核数据、水质类别为准，也可以以双方共同认可的水质自动监测站年均值数据、水质类别为准，经双方生态环境主管部门共同确定认可，并对补偿结果予以明确，对数据及结果有争议的可以向共同上级主管部门申请，出具考核结果报告。

2.5 协议履行

在签订流域横向生态保护补偿协议时，一般都约定协议期为一年，到期后可以根据实施情况，进一步完善后签订下一年度协议，也有协议期为一年以上的。协议中要约定清楚到期后的结算时间、方式等，同时要约定不履行的补救方式，请共同的上级财政主管部门进行体制结算划转[2]。

3 结语

建立流域横向生态保护补偿机制是生态保护领域市场化的体现。签订横向生态保护补偿协议，可以对流域上下游进行有效约束，规范了上下游责任和义务，能有效促进流域生态产品的合理利用和保护，同时实现利用及保护者的利益最大化。