基于新型城镇化发展的农村土地制度改革研究

文/王诗陶於忠祥（.安徽农业大学经济技术学院 .安徽农业大学经济管理学院）

中国要全面实现现代化，必须把农业现代化置于突出地位。农业现代化必须以城镇化引擎，拉动农村转移人口进城就业，成为市民。因此，城镇化必须坚持以人为核心，实现农村户籍人口城镇化。目前，我国城镇化率采用的是国际标准，以常住城市6 个月的人口计算，城镇化水平存在虚高现象。截至2019 年底，我国大陆总人口140005 万人，其中城镇常住人口84843 万人，即城镇化率为60.60%，户籍人口城镇化仅为44.38%，发达国家却接近80%。即我国在60.60%的城镇人口中，有16.22%是农村户籍，其中有99%的人在城市居无定所，不能充分享受城镇的公共服务和社会保障。调查表明，进城务工的农民及其家属，在城市建筑工地的工棚和工厂集体宿舍居住的约占50%，租住城郊结合部房屋的约占49%，自己拥有住房的仅占1%左右。导致此状况的原因包括进城农民文化低，素质不高，很多岗位不能适应；城镇现代化水平提高，很多岗位裁员，务工农民做临工、跑外卖和快递等业务，流动性大；社会保障等不能与城镇居民同等享受等。但根本原因是计划经济时代沿袭下来的户籍制度和土地制度。要实现城乡融合发展，必须同步推进城镇户籍制度改革和深化土地制度改革。

一、夯实土地产权制度改革的基础，理顺农村土地权属关系

1.加快推进以确权为核心的农村土地登记发证工作

农村土地产权模糊是导致“三农”利益被侵害的根源。因此，推进新型城镇化，必须要同步推进农村土地产权制度改革。改革的目的是厘清土地产权，通过合理配置土地物权，让农民应享尽享土地用益物权带来的收益。因此，理顺农村土地权属关系是当务之急，改革计划经济体制形成的“队为基础，三级所有”的集体土地所有制体制，明确村民委员会农村集体所有权的法人，并做好登记和发证工作；要全面开展农地和宅基地的地籍调查与测量工作，加速农村承包地“三权分置”和农村宅基地“三权分置”改革的进程。

2.强化集体监管职能

一是尝试推行“地长制”，负责对耕地经营状况，包括土地用途和经营水平等进行监管。二是尝试“金股制”，即集体用土地所有权入股，弱化其对农村承包地占有的经济股，强化其发包权、监督权、收回权等，发现流转土地的利用违反规划用途，或利用效益低下等问题，村集体经济组织可动用“金股制”赋予的权利，采取惩罚措施，包括警告、整改、罚款和收回土地承包经营权等，确保农地用途不改变，农地利用集约高效，确保国家的耕地保护政策和粮食安全政策落实到位。

二、建立城乡统一的土地市场，杜绝走低成本的城镇化道路

1.城乡统一的土地市场是消除城乡之间各种要素流动障碍的必要条件之一

改革开放至今，我国基本上走的是“土地依赖路径”的城镇化之路，不仅导致房屋价格持续上涨，用地规模不断扩大，而且依靠行政措施低价征收土地，导致征地拆迁成本低，失地农民回报少，既无法融入城市生活，又回归不了自己的家园。因此，这种低成本的城镇化，是不可持续的城镇化。

必须充分利用农村闲置住房和宅基地，加快编制村庄规划，完善国土空间规划体系，“整村推进”的土地整治模式必须符合空间规划，切忌盲目推进。在做好规划的同时，要同步深化农村宅基地制度改革，为构建城乡统一的土地市场奠定基础。构建城乡统一的土地市场就是要实现国有土地与集体土地的权利平等，消除城市偏向，打破城乡要素流动障碍。使农村和城镇一样，用自己的土地经营自己的家园，推动美丽乡村建设，推动城乡均衡发展。

2.城乡统一的土地市场的运作

建立农村宅基地储备制度。在现有法律框架下，赋予村集体建立农村宅基地储备制度的职责，自主管理本村内部的闲置宅基地和村庄用地，负责本集体宅基地的收回、整治、出让、出租、分配等，所获收益主要由集体通过民主决策，合理合法支配，用于美丽乡村建设和基础设施建设等。

城镇经营性建设用地取得必须通过市场。截至2019 年底，我国城镇化率为60.60%，正是建设用地需求高峰期。仅从城镇内部挖潜难以解决建设用地供给，但也不可能通过征收大量耕地来解决。因此，最大的潜力在于农村集体建设用地依法上市，尤其是采用“增减挂”的方式，将宅基地整治上市。建议改革现行的“增减挂”制度，农村宅基地整治节余的建设用地指标必须进入市场，由宅基地储备中心通过“招拍挂”统一供给，不仅可以杜绝走低成本的城镇化之路，推动城镇走集约化发展之路，而且可以保障宅基地出让金大部分回归农村，用于新农村建设。

尝试城乡互动的购房制度。要实现城乡融合发展，必须建立城镇化与城乡一体化互动机制，包括逐步放开城镇居民购买储备的农村宅基地等，在村庄规划区内建房，或者直接购买农民的房屋资格权，吸引工商资本下乡投资农业，推进现代农业发展，带动农村劳动力就业。

三、显化和实现农村建设用地资产价值，破解建设用地指标瓶颈

1.划定城镇建设与耕地补充“缓冲区”

“缓冲区”是依据国土空间规划，划定城镇建设范围和建设时序以及耕地补充范围和补充时序，并严格规定补充耕地质量。在“缓冲区”内，只要按时序规定做到耕地占补的空间平衡即视为合法，即通过设定“缓冲期”规定时序，在“缓冲期”内按时序推进“缓冲区”耕地占补平衡的，均视合法合规。

2.创新土地配置政策，支撑新型城镇化发展

新型城镇化要同步推进产城融合和美丽乡村建设。因此，对于新型农业经营体系过程中所需建设用地的，需给予优惠的土地配置和扶持政策供给。包括出台鼓励工商资本下乡经营农业的有关政策。如允许采用“规模控制，内部调剂”的模式，鼓励涉农企业所需建设用地通过整治宅基地进行置换。所谓“规模控制”，即在推进农村建设用地整治置换过程中，其总规模只能减少不能增加；“内部调剂”即在坚持农村建设用地所有权性质不变的前提下，在土地利用总体规划的控制下，农村也可以采用“增减挂”的做法，进行新型社区和产业园区建设。各种新型农业经营主体可以通过租赁、入股等方式，把农村承包地流转集中起来，采用“规划—整治—经营—管理”的统一模式，发展现代农业。通过整治新增的耕地，经自然资源与规划部门组织专家鉴定，认定符合耕种条件且质量高的，纳入永久基本农田保护范围；多出补充的耕地部分，允许其折算成建设用地指标，归集体掌控，但须给土地整治者以补偿。新型农业经营主体建厂房占用的耕地，必须通过“缓冲区”的宅基地整治来完成占补任务，也可以通过市场获取建设用地指标。

山东省诸城市创新性地进行了农村土地使用制度改革，盘活了农村建设用地，有效推动了农用地流转，实现了农业转移人口就地城镇化，为探索符合中国国情的农村土地使用制度改革提供了方法和路径。诸城市以土地整治为平台，将全市1249 个村庄规划为208 个农村社区，在此基础上同步推进产业发展，即在新型农村社区建设过程中，坚持将加快社区产业发展与增加居民就业相结合，把集中建设农房节余的土地，首先留足农村发展用地，进一步壮大农村集体经济，切实解决好农民就业、社保等实际问题，在此基础上同步推进各类产业园区建设，农民居住在社区、就业在园区，就地圆了城镇化梦。

山东省德州市通过抓好龙头企业、合作组织、家庭农场、专业大户和农业专业服务公司的培育，加快农村各类产业园区的发展，全市开工建设农业、工业、商贸产业园区390 个，让30 万农民实现了就地就近就业，闯出了一条“城乡一体、两区同建、四化同步”的发展之路。

四、深化土地征收制度改革，维护群众合法权益

1.建立征收土地全程公告制

首先，要征前公告，让被征地主体知情，确实保障其知情权，让社会知情，体现公平，接受监督。其次，要征中公告，在征地方案实施过程中，采取多种方式公告征地办理的进展，尤其是被征地农民的补偿与安置情况等。最后，建立征后跟踪公告，要公告征后土地的使用状况，包括用途是否与征地方案一致，以及征地、供地、用地等是否配比，还要公告被征地农民的生活、工作和居住等是否真正有保障等。

2.要建立被征地农民全程参与机制

一是要推行征地补偿、安置方案听证与反馈制度，在征地补偿、安置方案确定后举行听证会，听取被征地农民的意见和建议，自然资源与规划部门要充分吸纳合理化建议，并对方案进行修改、完善，在向被征地农民反馈后上报审批。二是建立“参与式”的征前土地调查登记制，土地征收方案获批后，自然资源与规划部门要组织有被征地农民参与的地上附着物和青苗等实地调查登记工作,登记结果要有参与调查的人员与被征地农民共同签字。三是建立参与式补偿、安置督查制度，要成立有被征地农民参与的补偿、安置督查组，确保征地补偿、安置措施精准落地。

3.征地补偿要逐渐向“因市定补”转变

一是要用综合法替代现行的土地年产值倍数法或区片价确定征地补偿标准，应从多方面综合考虑对被征地农民的补偿，包括对失去土地产权和被征地农民发展权等方面的补偿，对地上附属物及青苗等造成的损失补偿，对被征地农民在改良土地过程中的投资利息的补偿，对其他方面包括有害或不良影响、干扰损失以及重新安置的困难等方面。随着城乡统一的土地市场的建立与完善，征地补偿标准要逐渐向“因市定补”过渡，即由经营性建设用地市场价格来确定。二是要依据征地项目的实施周期确定征地补偿标准调整周期。一个征地项目实施周期一般为2～3 年，因此，征地补偿标准仍定为2 年一调整为妥。需制定相应办法规定征地补偿标准与调整周期具有对应性，不具追溯性。

4.建立征地预存款制度

各级政府财政部门要根据征地预案，筹措足额资金作为征地预存款资金，并设立专户不得挪作他用，保证征地补偿费及时足额拨付到位，保障被征地农民的合法权益。

5.实行差别化的多元安置方式

一是留地安置。比较研究发现，留地安置在经济落后地区如安徽省界首市等地，因为缺乏前期开发资金和后期经营萧条等而导致土地闲置浪费，而在经济实力雄厚的地区，如安徽省合肥市，留地安置不仅解决被征地农民的长远生计，而且发展壮大了集体经济。因此，留地安置宜在经济发达地区或城乡结合部采用。二是保险安置，要采用“即征即保、应保尽保、分类施保”的原则，将被征地农民纳入城乡各类社会保障体系，实现被征地农民保障全覆盖。三是创（就）业安置，对于有创（就）业欲望和能力的被征地农民，除按规定足额将补助安置费直接发放外，还应给予配套的优惠政策，包括放宽信贷条件、简化办证手续、减免有关税（费）、纳入城镇下岗人员再就业的培训体系等。四是入股安置，对长期稳定收益的项目用地，如高速公路、高铁等，允许被征地农民将征地补偿费折股投资项目建设，被征地农民与用地单位通过合同约定以优先股的方式获取收益。留地安置方式也可以采取入股的方式推进。

五、制定差别化的土地供给政策，为区域平衡发展提供保障

1.实施差别化的城镇与农村建设供地政策

要解放思想，实事求是，针对农村实际，在确保“补充耕地数量质量按等级折算”精准落地的前提下，从顶层设计的高度，放开通过宅基地整治腾出的农村建设用地用于美丽乡村建设，且这部分建设用地不列入年度新增建设用地指标。要将土地征收改革成果应用于城镇新增建设用地供地，大幅度提高土地征收成本，并将新增建设用地出让金大部分用于耕地建设，将通过城镇低效用地再开发等内涵挖潜方式获得的出让金，主要用于城市建设。

2.实施差别化的开发区与农民创业园供地政策

建设农民创业园是农村产业结构升级，发展精品农业、智慧农业和精准农业，促进以国内大循环和国际、国内双循环发展格局的重大举措。国家应加强供地政策顶层设计，把农民创业园用地视作农村集体经营性建设用地，采用通过集体建设用地直供的方式加以解决。同时，要对农民创业园入园企业“验明正身”，防止“冒名顶替”。

3.针对区域特点制定利用非宜农地发展城镇和工业的激励政策

据调查，我国有400 万平方公里的土地适宜人的活动，其中有很多土地适宜发展工业和城镇，但不适宜发展农业生产。因此，应出台激励政策，倡导利用这些土地发展工业园区和小城镇，避免大城市摊大饼向外围发展，侵吞优质耕地。如国家应制定优惠政策，鼓励西北地区利用戈壁滩土地发展城镇和工业，即利用戈壁滩土地搞建设，不但不占用新增建设用地指标，还对投资开发戈壁滩的相关企业给予税收等方面优惠。据初步统计，新疆戈壁滩占自治区土地总面积的30%左右，甘肃戈壁滩占全省土地总面积的29%左右，在青海、内蒙古、西藏等省（区），这个比例是13%～15%。戈壁滩荒芜贫瘠，是绿洲与沙漠的“缓冲地带”，很多地方地下水资源十分丰富，适宜开辟为建设用地。利用戈壁滩发展城镇和工业，既不占耕地和其他农用地，充分利用土地资源，保证了农业优先和生态建设，又能针对西北地区的特点，在沙漠和绿洲之间的缓冲带建设生态工业园或城镇，防止沙漠外缘扩展和绿洲的缩减。

六、完善农村土地流转制度，稳妥推进农村承包地“三权分置”

同步推进城镇化与农业现代化，土地流转是推进农业现代化的助动器。目前存在有的企业假流转土地之名，行囤积土地之实，甚至为套取补贴资金而流转土地；有些不具备经营农业能力的企业，流转土地后大量亏本“跑路”；有些企业流转土地后，采用的是“非农化”“非粮化”的经营模式，改变了土地的用途，造成粮食安全隐患。因此，必须进一步深化农村土地制度改革，建立农村土地流转准入制度。

对新加盟的新型农业经营主体进行资格认证是准入制度的核心，包括企业资信条件、农业工作队伍、农业技术装备、农业经营能力和管理水平等。运用规划约束土地流入者的土地利用行为，保障土地用途不改变，不断提升效益，真正通过土地流转，培育大批农场主，为推进城镇化提供有力的保障。