2007年以来我国古籍保护法制建设进展*

李华伟

（天津师范大学古籍保护研究院 天津 300387）

进入新世纪尤其是2007年以来，国务院、文化部（现“文化和旅游部”）等相关部委、地方各级人民政府及有法规、政策制定权的人大或政府组成部门以及行业标准化组织，陆续出台了与古籍保护直接或间接相关的法律法规、行政规章、规范性文件及若干标准规范，通过制定实施这些古籍保护政策措施，我国建立并完善了一系列古籍保护相关的重要制度，包括古籍普查与登记制度、古籍分级保护制度、古籍重点保护单位制度、古籍修复制度以及古籍利用制度等。它们与仍未失效的之前制定的同类法规政策一起，共同构成了古籍保护法律政策的渊源，从而初步形成了我国目前相对比较全面的古籍保护政策法规体系。

1 我国古籍保护法规政策概述

1.1 我国古籍保护政策法规体系框架

我国目前的古籍保护政策法规体系主要由以下几个部分组成：

（1）相关法律法规

由全国人民代表大会或其常务委员会制定的法律文件称为法律，由国务院制定的法律文件称为行政法规，由有地方立法权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的法律文件称为地方性法规。目前，我国与古籍保护有关的立法文件既有一般法律，也有行政法规，之外也存在于一些地方法规之中。它们主要有文物保护法、文物保护法实施条例、公共文化服务保障法、公共图书馆法等。

（2）行政（部门或政府）规章

由国务院各部门（委员会）、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定的立法文件称为部门规章，由有地方立法权的地方人民政府制定的立法文件称为地方政府规章。这些部委规章或地方政府规章主要有中医古籍文献研究整理出版的管理办法（试行）、文物拍卖管理办法、镇江市古籍保护办法等。

（3）一般规范性文件

一般规范性文件是指除规章外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范文件的总称。在相当长的一段时期内，它也被俗称为“红头文件”。这部分文件虽不是正式的立法文件，但它们数量大，与老百姓日常生活密切相关，因而具有重要影响。主要有：

①《国务院办公厅关于进一步加强古籍保护工作的意见》（国办发[2007]6号）

②《文化部关于印发〈全国古籍普查工作方案〉等文件的通知》

③《国家民委 文化部关于进一步加强少数民族古籍保护工作的实施意见》

④《文化部关于进一步加强古籍保护工作的通知》

⑤《国务院关于开展第一次全国可移动文物普查的通知》（国发〔2012〕54号）

⑥中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》

⑦《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》

⑧《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》

⑨《“十三五”时期全国古籍保护工作规划》

1.2 我国古籍保护相关标准规范

严格来讲，标准规范不是法规政策的组成部分，即不属于古籍保护法律体系的渊源。是否具有强制执行力乃是其与法律法规、行政规章等法律渊源的一个显著区别。标准规范依据其影响与适用的范围不同，又主要分为国际标准、国家标准、行业标准与企业内部标准，下文论述的主要指前三类标准。鉴于古籍保护的相关标准对规范行业的持续长足发展颇为关键，本文将其作为我国古籍保护法规政策的延伸部分，一并纳入。目前影响较大的古籍保护标准规范主要有《古籍定级标准》、《古籍修复技术规范与质量要求》、《中国少数民族文字古籍定级标准》等。

2 我国主要古籍保护法规政策述要

2.1 相关法律法规

2.1.1 《文物保护法》

《中华人民共和国文物保护法》，简称《文物保护法》，1982制定，2017 最新修订，共8章80条，其与古籍保护有关的条款见表1。

表1 《文物保护法》与古籍保护有关的条款[1]

2.1.2 《文物保护法实施条例》

《中华人民共和国文物保护法实施条例》，简称《文物保护法实施条例》，2003年5月制定，根据2017年10月7日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第四次修订，共8章64条，其与古籍保护有关的条款见表2。

表2 《文物保护法实施条例》与古籍保护有关的条款[2]

2.1.3 《公共文化服务保障法》

《中华人民共和国公共文化服务保障法》，简称《公共文化服务保障法》，2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，共6章65条，其与古籍保护有关的条款见表3。

表3 《公共文化服务保障法》与古籍保护有关的条款[3]

2.1.4 《公共图书馆法》与部分省市公共图书馆条例

2017年11月4日，《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）经十二届全国人大常委会全体会议表决通过，决定自2018年1月1日起施行。《公共图书馆法》共6章55条，其与古籍保护有关的条款见表4。

表4 《公共图书馆法》与古籍保护有关的条款[4]

2007年以来，我国部分省、自治区、直辖市和较大市在国家尚未制定法律或行政法规的情况下，根据本地方的具体情况和实际需要，已先行制定了关于公共图书馆的地方性法规。如：《四川省公共图书馆条例》（2013），《广州市公共图书馆条例》（2015），《贵州省公共图书馆条例》（2020）。《四川省公共图书馆条例》对于古籍保护相关内容，如保护、管理、利用的职责等，分别在第二章“设置与职能”、第三章“文献信息资源”均有涉及，详见表5。

表5 《四川省公共图书馆条例》与古籍保护有关的条款[5]

《贵州省公共图书馆条例》于2020年9月25日经贵州省第十三届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，自2021年1月1日起施行。该条例共六章五十三条，与古籍保护相关的条款主要集中在第二章第十三条、第四章第三十一条、第四章第三十七条，详见表6。

表6 《贵州省公共图书馆条例》与古籍保护有关的条款[6]

2.1.5 《非物质文化遗产法》

《中华人民共和国非物质文化遗产法》（简称《非物质文化遗产法》）,第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议2011年2月25日通过，共6章 45条，其与古籍保护有关的条款见表7。

表7 《非物质文化遗产法》与古籍保护有关的条款[7]

2.2 部门规章或地方政府规章

2.2.1 《文物拍卖管理办法》

2016年10月31日，国家文物局正式发布新印发《文物拍卖管理办法》（文物博发〔2016〕20号），2020年4月30日进行了最新修改（文物政发〔2020〕6号）。与古籍保护相关条款详见表8。

表8 《文物拍卖管理办法》与古籍保护有关的条款[8]

2.2.2 《文物复制拓印管理办法》

国家文物局2011年1月20日第1次局务会议审议通过《文物复制拓印管理办法》，共16条。与古籍保护有关的条款详见表9。

表9 《文物复制拓印管理办法》与古籍保护有关的条款[9]

2.2.3 部分省市公共图书馆管理办法

2007年以来，我国部分省、自治区、直辖市和较大市在国家尚未制定法律或行政法规的情况下，根据本地方的具体情况和实际需要，已先行制定了关于公共图书馆的地方性规章。如：《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》（2008）、《山东省公共图书馆管理办法》（2009）、《上海市公共图书馆管理办法》（2015年修正）、《东莞市公共图书馆管理办法》（2016）、《重庆市公共图书馆管理办法》（2017）。这些规章一般在文献资源建设或服务相关章节体现古籍保护的内容，举例如下：

《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》在第四章“文献信息资源建设”第三十四条中规定了“加强对馆藏古籍善本等珍贵文献的保护和管理”[10]；《山东省公共图书馆管理办法》第十三条中规定：“对珍贵文献信息资源，必须采取特殊保护措施，确保安全”[11]《；东莞市公共图书馆管理办法》在第三章“公共图书馆服务与用户权益”第四十三条第二款中规定：“对于古籍和其他珍贵、易损文献,应当按照法律、法规的规定采取保护措施,提供保护性使用。对于其他不宜外借的文献,用户可以在馆内阅览。”[12]《重庆市公共图书馆管理办法》在第三章“文献信息资源管理”第十七条中对古籍保护做了相对全面的规定“：公共图书馆应当加强古籍文献、其他珍贵文献的保护和管理，落实安全措施。建立古籍保护制度，开展古籍登记、定级、著录，改善古籍保管条件，推进古籍修复、整理、出版和研究利用”[13]，与《四川省公共图书馆条例》的立法架构与思路比较类似。

2.2.4 《镇江市古籍保护办法》

《镇江市古籍保护办法》于2017年4月28日经镇江市政府第3次常务会议讨论通过，自2017年7月1日起施行,是国内第一部关于古籍保护的政府规章。该《办法》强调古籍保护资源的优化配置、强调古籍的文化服务功能、强调对社会机构和私人的鼓励与支持、强调对镇江历史文化典籍的保护[14]。主要条款详见表10。

表10 《镇江市古籍保护办法》的主要条款[15]

2.3 规范性文件

2.3.1 《国务院办公厅关于进一步加强古籍保护工作的意见》

根据《文物保护法》和《国务院关于加强文化遗产保护的通知》（国发〔2005〕42号）、《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》（中办发〔2006〕24号），2007年1月19日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于进一步加强古籍保护工作的意见》（[2007]6号）。主要条款详见表11。

表11 《国务院办公厅关于进一步加强古籍保护工作的意见》的主要条款[16]

2.3.2 《文化部关于印发〈全国古籍普查工作方案〉等文件的通知》

该通知系文社图发〔2007〕31号文件，主要内容详见表12。

表12 《文化部关于印发〈全国古籍普查工作方案〉等文件的通知》的主要内容[17]

2.3.3 《国家民委 文化部关于进一步加强少数民族古籍保护工作的实施意见》

2008年1月17日，国家民委、文化部以民委发[2008]33号文件形式发布《国家民委 文化部关于进一步加强少数民族古籍保护工作的实施意见》，主要内容详见表13。

表13 《国家民委 文化部关于进一步加强少数民族古籍保护工作的实施意见》的主要条款[18]

2.3.4 《文化部关于进一步加强古籍保护工作的通知》

作为文化部文社文发〔2011〕12号文件，《文化部关于进一步加强古籍保护工作的通知》2011年3月8日发布，主要条款详见表14。

表14 《文化部关于进一步加强古籍保护工作的通知》的主要条款[19]

2.3.5 《关于支持新疆维吾尔自治区古籍保护工作的通知》

2011年1月13日，国家文化部、教育部、科学技术部、民族事务委员会、新闻出版总署、宗教事务局、文物局、中医药管理局等八部委联合发布《关于支持新疆维吾尔自治区古籍保护工作的通知》（文社文发[2011]3号）。在该通知的附件中，提出了具体的《新疆维吾尔自治区古籍保护工作方案》，详细阐释了指导思想和基本方针、工作目标、工作任务、组织机构与工作机制、以及保障措施。

2.3.6 《国务院关于开展第一次全国可移动文物普查的通知》（国发〔2012〕54号）

该通知于2012年10月1日由国务院发布，与古籍保护相关条款详见表15。

表15 《国务院关于开展第一次全国可移动文物普查的通知》与古籍保护相关条款[20]

根据2017年对普查结果的分析，按文物类别统计，钱币、古籍图书、档案文书、陶器、瓷器五个类别数量最大，占总量的70.78%。其中，古籍名列第二，仅次于钱币[21]。

2.3.7 教育部再次修订的《普通高等学校图书馆规程》

为适应高等学校图书馆事业发展需要，更好地指导和规范高等学校图书馆工作，教育部2015年对2002年发布的《普通高等学校图书馆规程（修订）》进行了修订，以《教育部关于印发〈普通高等学校图书馆规程〉的通知》的形式下发。但关于古籍保护的内容仍没有明确体现，相关内容仅见于第五章“文献信息资源建设”第二十三条与二十六条，如下：

“图书馆在文献信息资源建设中应统筹纸质资源、数字资源和其他载体资源；保持重要文献、特色资源的完整性与连续性；”

“图书馆应合理组织馆藏纸质资源，便于用户获取和利用；应加强文献保护与修复，保证文献资源的长期使用。”[22]

这也不难理解，因为高校图书馆的读者主要是本校师生，一般都不对社会开放,而很多高校并未设置古典文献或古籍保护相关专业，即使有，也是为数众多专业或方向中的普通一种。何况古籍文献资源建设尤其是实物类馆藏资源是需要至少长达数十年之积累的，并不是所有的高校都像北京大学、复旦大学、南京大学、中山大学那样具备相应的古籍等重要文献的建设条件。

2.3.8 中共中央办公厅 国务院办公厅《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》

《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》是中共中央办公厅、国务院办公厅为建设社会主义文化强国，增强国家文化软实力，实现中华民族伟大复兴的中国梦印发的文件。《意见》对如何实施中华优秀传统文化传承发展工程做出了具体要求，是指导性文件。文件于2017年1月25日发布并实施。与古籍保护相关条款详见表16。

表16 《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》与古籍保护有关的条款[23]

2.3.9 《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》

该规划由文化部于2017年2月23日印发，与古籍保护相关条款详见表17。

表17 《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》与古籍保护有关的条款[24]

2.3.10 《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》

该规划由文化部于2017年7月7日印发，与古籍保护相关条款详见表18。

表18 《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》与古籍保护有关的条款[25]

2.3.11 《“十三五”时期全国古籍保护工作规划》

《“十三五”时期全国古籍保护工作规划》由文化部2017年8月7日印发，系我国古籍保护工作方面的首个五年规划，主要条款详见表19-25。

表19 《“十三五”时期全国古籍保护工作规划》主要条款[26]

表20 “十三五”时期全国古籍保护工作主要指标[26]

类 别 指 标 单位 2016年 2020年资源利用完成古籍数字资源 万部 4.6 7发布数字化古籍资源 万部 2.7 7影印出版古籍数量 万部 1.34 1.5队伍建设 培训古籍收藏单位从业人员数量 人次 8 396 10 000标准规范 制定出台古籍定级、存藏、修复、数字化等专业技术标准数量部 5 15

表21 《十三五”时期全国古籍保护工作规划》专栏1[26]

表22 《十三五”时期全国古籍保护工作规划》专栏2[26]

表23 《十三五”时期全国古籍保护工作规划》专栏3[26]

表24 《十三五”时期全国古籍保护工作规划》专栏4[26]

表25 《十三五”时期全国古籍保护工作规划》专栏5[26]

2.4 标准规范

标准规范属于非政策性文件，它们大多为文化行业标准，也有国家标准或者国际标准。2006年8月，文化行业标准《古籍定级标准》（WH/T20-2006）颁布；2007年，文化部委托国家图书馆主持制订了五个相关行业国家标准，即《古籍定级标准》《图书馆古籍特藏书库基本要求》《古籍特藏破损定级标准》《古籍普查规范》《古籍修复技术规范与质量要求》等。

《古籍定级规范》2009年开始研制，该项目在文化行业标准《古籍定级标准》（WH20-2006）基础上重新制订，主要针对普通形制的古籍、简帛古籍、敦煌遗书、佛教古籍，及金石拓本、古地图等现存古籍形制在统一的原则之下分别加以制定，形成系列标准。其中，《汉文古籍特藏藏品定级》的第一部分已以国家标准古籍（GB/T 31076.1-2014）的形式发布，2015年7月1日实施；第二至第六部分分别为简帛古籍、敦煌遗书、佛教古籍、碑帖拓本、古地图，这些标准则处于制定过程中，尚未结项[27]。

《古籍修复技术规范与质量要求》（GB/T 21712-2008），2008年7月1日实施，属于推荐性国家标准。该标准是以2001年3月26日由文化部发布实施的中华人民共和国文化行业标准《古籍修复技术规范与质量标准》为基本内容编制的。

《古籍特藏破损定级标准》属于文化行业推荐标准，编号为WH/T 22-2006。

其他已发布实施的还有《古籍普查规范》（WH/T 21-2006），《图书馆古籍书库基本要求》（WH/T24-2006；GB/T 30227-2013），《古籍函套技术要求》（GB/T 35662-2017），《中国少数民族文字古籍定级标准》（GB/T30748-2018），《古籍元数据规范》（WH/T 66-2014），《图书冷冻杀虫技术规程》（GB/T 35661-2017），《中国古今地名数据描述规范》（WH/T 85-2019），《图书馆古籍文献虫霉防治指南》（WH/T 88-2020），《汉语文古籍文字认同描述规范》（WH/T 90-2020），《汉文古籍集外字描述规范》（WH/T 91-2020）等。《图书馆古籍书页耐久年限的测评方法》2019年开始制定，未结项。[27-28]

另有一些规范，近年来已经以项目的方式开始着手制定，但迄今尚未结项，仍在研制过程当中，或者刚刚结项尚未批准发布。例如《拓片修复技术规范与质量要求》（2014年起制定），《古籍保护修复档案记录规范》（2016年制订，未结项），《汉文古籍文本数据规范》（2017年起草）等[28]。

3 法规政策与古籍保护事业

3.1 法规政策调整的范围

简而言之，以上作为代表的法律法规、规章与规范性文件和标准规范，从适用范围与相关度方面，又可分为以下几类：

（1）直接以古籍保护关系为调整对象的政策文件

如《国务院办公厅关于进一步加强古籍保护工作的意见》《文化部关于进一步加强古籍保护工作的通知》《十三五”时期全国古籍保护工作规划》《镇江市古籍保护办法》等。

（2）与古籍保护相关的文化、教育、科技、出版、文物保护、公共设施建设等其他领域的政策文件

这方面的文件较多。例如《文物保护法》《公共图书馆法》《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》。

（3）部分对古籍保护事业发展有较大影响的非政策性文件

主要表现为各类图书馆行业组织制定的规范性和指导性文件，以及古籍保护工作相关的国家标准和行业标准等。

以上三大类，多为近年来发布，在一定程度上反映了对我国古籍保护事业发展的现实思考，共同构成了有我国特色的古籍保护法制建设体系。

3.2 现有法规政策的价值作用

笔者认为，作为指引性显著的文本文件，法规政策至少在以下四个方面发挥了重要作用：

（1）对推进古籍保护事业提供制度保障

古籍保护现有成果为制定法规政策奠定了很好的实践基础。在实践的基础上制定专门的法律法规与政策，是保障和促进事业发展普遍采用的手段，这将有助于保持与巩固古籍保护事业已经取得的重要成果，从而进一步推动古籍保护工作科学发展。通过制定实施这些古籍保护政策措施，我国建立并完善了一系列古籍保护相关的重要制度，为中华古籍保护事业提供了有力的制度保障。

（2）对规范古籍保护工作提供基本遵循

制定古籍保护法规政策，在法律政策层面上对当前已经在实践中证明行之有效的工作制度和标准规范进行确认和完善，将进一步健全与完善古籍保护制度体系，有效促进古籍保护工作的法制化、规范化建设，为在全国范围内规范古籍保护相关工作提供规范的指引。

（3）对古籍保护研究提供主题研究范畴

理论来源于实践，又反过来指导实践。如何搭建健全完善的古籍保护制度体系，从而解决古籍保护工作中存在的突出问题对于促进古籍保护事业科学、健康、可持续发展，具有重要意义。因此，客观上就需要古籍保护研究学者针对现实中的各类现象认真探索，尤其是对一些重要主题，如古籍普查与登记、古籍分级保护、古籍修复与古籍利用等进行针对性研究，提出一系列有操作性的研究成果。

（4）对古籍保护专门法律法规的出台奠定立法基础

毋庸讳言，目前我国的古籍保护制度体系仍然存在一些不足。首先，效力层次偏低，缺乏强制力。至今，我国还没有一部专门规范古籍保护工作的法律法规，绝大多数古籍保护政策都属于规范性文件,法律级次和效力都比较低，约束力非常有限；其次，规定较为分散。现行古籍保护规定散布于各个规范性文件中，给古籍管理部门、古籍收藏单位和古籍修复、利用等相关机构和社会各界的理解和执行带来了困难。但“罗马不是一天建成的”，我国的现有的古籍保护制度体系是党和国家带领人民在实践的基础上，根据当时的国情，徐徐图之，一步一步建立起来的，为继承与弘扬传统文化、发展古籍保护事业起到了相当程度的保驾护航作用。同时，它们也为未来《古籍保护法》或《古籍保护条例》等专门法律或行政法规的出台进行了前期的探索，奠定了较为坚实的立法基础。

4 立法展望

4.1 《古籍保护条例》前期立法准备进展

十余年来，作为我国古籍保护事业的国务院行政主管部门，文化和旅游部为出台《古籍保护条例》进行了顶端设计并积极推动立法实践的发展。

2009年1月，《古籍保护条例》调研组成立。

2011年3月8日，《文化部关于进一步加强古籍保护工作的通知》中规定：“文化部将研究制定《古籍保护条例》”。

2011年4月，受文化部委托，国家图书馆、国家古籍保护中心成立《古籍保护条例》起草小组，在前期调研的基础上起草完成了“征求意见稿”。

2011年8月2日举行了《古籍保护条例》暨古籍保护人才培养工作座谈会，此次会议研讨了该条例的讨论稿。

2017年2月23日，文化部公布的《“十三五”时期文化发展改革规划》，要求积极推进古籍保护条例等重点立法项目进程。

2017年9月7日，文化部公布的《“十三五”时期全国古籍保护工作规划》，要求积极推进国家古籍保护立法工作，做好与文物保护法等相关法律的区分和衔接，开展专题调研，起草法律文本，争取尽早纳入国家立法计划。鼓励和支持古籍资源较为丰富的地方探索制定古籍保护法律法规，从法律层面规范古籍管理、保护与利用等工作，解决古籍保护工作中存在的突出问题，使古籍保护有法可依。

2018年，“目前已经研究制定出了一个古籍保护条例的基本稿”，上报文化部[29]。

4.2 业界呼吁

除了国家行政立法部门的积极推进外，图书馆业界的不少有识之士，基于自身对古籍保护事业重要性的认识，怀着对古籍保护事业的满腔热忱，在不同场合，代表对古籍保护有实际需求的广大受众积极发声，吁请古籍保护专门法律法规的早日出台。

如贵州民族大学图书馆馆长卢云辉。作为第十二届全国人大代表，他认为：“保护好、传承好、利用好这些珍贵古籍，对于继承和发扬中华民族优秀传统文化，弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，保障国家文化安全，维护中华民族的团结、和谐与统一，具有十分重大而深远的意义。”在他看来，当下国家古籍保护工作存在认识不足、重视不够，法规不完善、机制不健全，专业人才匮乏、保护利用低效等问题，“因此，推动中华古籍保护立法显得尤为重要”。他认为，中华古籍保护立法主要涉及规定工作机构及法律职责，规范古籍普查登记工作、古籍分级保护工作、古籍重点保护单位制度、古籍的保管与修复、古籍的展示与合理利用等，以及古籍公藏单位的法律责任等相关责任。为此，他建议，加快推动《中华人民共和国古籍保护法》的立法工作，加快制定《中华人民共和国古籍保护条例》，尽快出台《全国人民代表大会常务委员会关于推进古籍工作的决定》，鼓励和支持地方出台古籍保护相关《条例》或《办法》[30]。

作为古籍保护事业的从业者与研究人员，我们有理由相信，作为我国古籍保护政策法规体系建设的关键节点与里程碑，古籍保护条例的出台或不久矣。