基于DSR框架下中国水权制度及政策指向分析

刘子豪，谭 刚，刘新平，邹 瑜

(新疆农业大学管理学院，乌鲁木齐 830052)

0 引 言

在城镇化建设快速推进的背景下，我国频发水利灾害，同时存在水资源产权不清、水资源配置不合理、水资源红线坚守不牢等问题。习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上表示：要坚持绿水青山就是金山银山的理念，保护生态环境既要谋划长远，又要干在当下。因此，推进水权制度建设与研究是我国经济社会健康发展和生态文明建设的重大任务之一。在经济建设方面，水权制度从机制上倒逼区域和取用水户通过交易水权来保证用水需求；在生态文明方面，明确生态水权为生态保护创造了可能[1,2]。

国内学者对水权制度建设的研究目前还处于初级探索阶段，水权制度是现代水资源管理的基本制度，包括水资源开发、利用、管理、配置、节约和保护等各个方面[3-9]。在水权制度建设方面有学者通过归纳总结我国各地区现阶段的水权制度实施情况，提出利用市场机制优化水资源配置、处理好政府与市场之间的关系、对水权行为进行规范等意见[10]。代表性的研究包括以下3个方面：一是水权分配制度研究，通过构建理论模型的方法建立水权分配指标体系，依据不同原则分配水权水量以提升水资源管理水平[11-13]。二是水权确权登记制度研究，提出必须通过对水资源等自然资源界定产权范围来制定相应的制度，以实现更高程度的市场化水资源配置[14,15]。三是取水权流转交易制度研究，在2000年水权交易兴起后，研究成果包括水价制度研究、水权交易模式研究和水权市场研究等[16-19]。

1 资料来源与研究框架

1.1 资料来源

本文所选取相关政策文献均来源于网络公开资料文本，由于水资源的政策文本数量较多，相关地区产业均有发布，因此选取在中国政府网、中国水利网、中国水网、水利部、北大法宝数据库等相关权威行业协会网站收集文本数据。并结合水权制度概念与研究所需内容，对“水权制度”、“水利设施”、“水权确权”、“水利发展”、“节水农业”、“生态改革”、“水权分配”、“水权交易”、“环境保护”、“农业水价”等关键主题词进行检索，为保证研究主题选取的准确性、代表性，达到预期的研究效果，政策文献均按照以下原则对政策文本进行初步整理和筛选：①选取与水权制度相关概念的水资源政策文件；②发文单位为中国中央政府以及国务院直属机构；③政策类型主要为法律法规、规划、意见、通知公告、规划等规范性且现行有效的政策文件。最终通过剔除重复政策文本梳理出有效政策样本46份。具体政策文本如表1。

表1 我国涉及水权制度政策文本构成表Tab.1 China's water rights related to the system of policy text constitute table

1.2 “政策驱动力-政策状态-政策响应”框架

DSR(Driving-State-Response)模型在评价生态环境方面有广泛的应用[20]，该模型在可持续发展体系中包含的经济、社会和环境三个关键要素的基础上[21-23]，对PSR(Pressure-State-Response)模型[24]进行完善，建立了驱动力-状态-响应体系框架，其中驱动力表示影响政策制定的因素[25]，即政策提出的环境背景；状态指政策目标在驱动力背景下政策演变的过程；响应为实现政策目标所提出的政策措施。政策措施循环改变了水权制度的政策演变状态，从不断变化的政策状态中约束水权政策制定方向，为不同驱动力机制提供政策实施路径，以实现通过不同的政策目标引导实施水权制度的组合政策[26-28]。本文根据三者作用关系对政策文本建立政策驱动力-政策状态-政策响应框架，再根据框架对所选取的政策文本进行逐句分析得出第一轮粗略编码所形成若干自由节点，依据框架中的主从关系以及政策文本中相关概念确定了25个二级编码，然后聚类相互关联具有共同属性的政策要素确定了11个三级编码，形成完整的政策分析框架。

2 实证分析

2.1 社会驱动力机制

通过对社会驱动机制参考点数值分析，发现社会驱动力体现在社会资本的参与下，随着国家基础战略发展，对相应的保障能力有着更高的要求。为满足社会驱动的需求，从制度层面不断深入对水资源的治理，在涉及水权制度内容的政策文本中，大量提到了充分发挥市场配置资源的决定性作用和政府服务监管的主导性作用。随着改革的深入，需建立政府与市场相结合的机制，通过深化制度改革和强化水资源制度管理，激发出全社会合理利用和保护水资源的内生动力。社会驱动机制参考点数量列式于表2。

表2 社会驱动机制参考点数值统计表Tab.2 Statistical table of reference points of social driving mechanism

2.2 环境驱动力机制

由于社会快速发展导致环境资源过度消耗，使生态建设变得越来越急迫，由此可以发现在政策制定中，对保护水资源环境的认识由被动节水利用转向主动保护利用转变。从环境驱动机制参考点数值中得出，水利发展滞后和生态脆弱多灾是导致制度变革根本原因，需要从生态环境角度不断提高重视。改善水利生态环境是环境驱动的基础路径，也是可持续发展的可行方案，通过加快水利基础设施建设，提高水利公共服务水平，加强水土流失以及区域水资源环境的治理与保护，以保促节让水资源可持续利用发展。按环境驱动机制参考点数量列式于表3。

表3 环境驱动机制参考点数值统计表Tab.3 Statistical table of reference points of environment driving mechanism

2.3 经济驱动力机制

经济驱动力在政策驱动力参考点中的覆盖率占比最小，由于我国水利基础设施相对薄弱，水利经济运行不畅，如何高效利用水资源就成为了经济驱动力的主要状态表现。考虑到我国水资源时空分布不均，水利基础设施建设开发水平不均，对水资源需求的定位也有所不同，因此需要对水资源利用布局进行合理规划，对水资源进行统一管理和分配，正确处理地区间的用水供需矛盾，通过用水类型转换把农业用水方式作为目标，将农业生产布局放在重要位置，发展是调整用水类型转换的主线。按经济驱动机制参考点数量列式于表4。

表4 经济驱动机制参考点数值统计表Tab.4 Statistical table of reference points of economic driving mechanism

2.4 政策响应措施

以政策响应节点下的文本内容为对象运用NVivo软件进行词频分析，从词频云图中可以看出以“管理”为中心是整个政策响应节点的高频词汇，在聚类图中“农业”、“机制”和“制度”等词在政策文本中分布较广，具有很强的相关性。对词频云图和聚合图进行分析，社会驱动机制中强调了运用制度的手段强化水资源治理；环境驱动机制中提出在水资源短缺态势下，对部分水权实施转让的方式，是现有水资源再配置的必然选择，而水权交易转让是再分配中重要选择途径；经济驱动机制需要对水资源实现最大化效益的分配，但还是由于水资源生态成本和用水环境成本没有得到有效的弥补，造成水资源配置不合理和低效利用。

图1 政策响应词频分析词语云Fig.1 Word frequency analysis of policy response word clouds

图2 政策响应节点分析聚类图Fig.2 Cluster diagram of policy response node analysis

政策响应中水权流转交易、健全法律法规和水权分配制度都占有较高的参考点比重，以此作为水权制度建设水平发展的3个阶段。从改革管理方面对生态环境保护持续发力，是实现水资源可持续利用的关键。通过在制度层面建设生态补偿机制，以保护水资源和生态环境为基础，维护水体生态功能。由于缺少健全的水价交易体系，使得农民用水权益得不到有效保障，在政策文本中相关概念比重不断提高，因此急需在初始分配的基础上建立一个统一、平衡和可持续的农业水权制度框架，完善农业水权分配制度，健全流域内农业水权市场制度。通过农业水权政策反映出中国水资源产权化的建设需要从深化改革、强化管理转向保障农民用水户的权益，进而建立完整的农业水权制度。坚持以水定地、以水定产，将农业水权与土地权属管理、农业种植结构调整等相结合，进而增强水权分配的科学性和导向性。水权制度发展如图3所示。

图3 水权制度发展示意图Fig.3 Schematic diagram of water rights system development

3 结论与启示

3.1 结 论

通过“政策驱动力-政策状态-政策响应”框架对中国水权制度阶段化政策文本进行分析，本文得出以下结论：

(1)政策驱动力在框架内表现为对水资源战略性开发的需求，从客观的环境认识到主观决策部署进而完善制度,通过有效推进水权制度建设，改革水资源产权制度，把握当前水资源深化改革进程为政策状态提供必要思路。水权制度的建设将是一个长期的、循序渐进的、从理论到实践和从实践到理论互动的过程，推进的过程需要逐步实施。

(2)从政策状态分析，政策指向主要以政府主导市场引导的方式为主，运用市场调节能力进行制度化治水，形成政府社会协同治水兴水，充分完善发挥市场机制对资源配置的决定性作用，破解制约水利发展的体制机制障碍，为水权交易流转等政策措施完善市场机制。在加快推进水资源产权制度的政策驱动下，政策目的最终倾斜在如何完善自然资源使用权产权体系的建立上，健全自然资源产权制度是我国生态文明制度建设的重要内容。

(3)从政策响应分析，政策制定环节对加强生态环境保护贯穿始终，在加强法规制度建设的同时，深化改革制定一系列管理措施，强化用水管水机制。在政策措施中不断有新的政策文本提出了加大农业水权制度的建设，积极推进农业水价的改革，将农业放在水权制度改革的首位。中国社会经济的迅速发展和城市化进程不断加快，农业用水转换范围将逐渐扩大，转换对象也呈现出多样化趋势，伴随着转换机制和更健全的制度，用水转换的相关法律法规会更加完善，中国水权制度体系也将更完整。

3.2 政策建议

(1)顶层政策设计需要创新。一是根据水资源总体情况从政策上加强统筹规划，按照各地水资源承载能力按水施策，实现可持续化的制度安排；二是强化相关政策实施的协调性，水权制度框架涉及庞大的政策体系，各政策之间相互协调关联的路径还未有效探寻，针对我国水资源国情建立过程化的水权制度管理路径，注重强调政策组合，进一步探索与其他制度的关联影响。

(2)加强落实水权制度管理措施。习近平总书记指出：“建设生态文明，首先要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为。”保护自然资源的思想应从生态环境补偿制度转变为让公众参与公共环境治理的过程，在相关政策的过渡中进行拓展和创新，将公众意见在公共政策制定和实施中被有效采纳。

(3)水权制度建设监管责任要到位。在水权制度建立过程中，必须保障国家能够对水资源利用进行有效监管，水资源外部性导致的市场失灵决定了政府监管不能缺位，必须通过编制规划、制定标准、强化监督检查等手段，切实把职责重点放在强化监管上面。

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