中国老年照料政策体系：嬗变、内在逻辑与路径取向

成志刚，卢 婷

(湘潭大学 公共管理学院, 湖南 湘潭 411105)

一、问题的提出

随着人口结构变化、人口流动加速、家庭结构转变、社会经济转型等的持续推进，因需求增加和有效供给不足所产生的老年照料危机已成为当下中国的一个共性社会问题，以家庭照料为主的老年照料模式遭遇严峻挑战。人口老龄化快速发展，老年人口数量迅猛增加，高龄化、失能(失智)化、“慢病化”、空巢化高发致使老年照料“刚性”需求激增，家庭照料压力持续增加；人口大规模流动、家庭规模小型化、家庭结构稳定性减弱、女性就业率上升、传统观念变迁等导致家庭照料功能显著弱化。[1]38-56脆弱家庭和特殊弱势老年人群最先受到冲击。首先，随着城镇化的推进和农村劳动力的大量转移，农村留守老人大规模出现，因代际支持不足面临生活照料缺失。[2]114-122其次，失能(失智)老人长期照料有效供给不足。据《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果》显示，我国失能半失能老年人口高达4063万(1)《三部门发布第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果》，全国老龄工作委员会办公室(http：//www.cncaprc.gov.cn/contents/2/177118.html，2016年10月9日)。。此外，老年人也是失智高发人群，相关数据显示，全球每3秒钟就新增1例老年痴呆患者，中国失智老年患者高达840万，占全球总数的四分之一(2)《每3秒发生1例老年痴呆 中国患者超840万占全球25%》，大公网。(http://www.takungpao.com/news/232108/2018/0922/220970.html，2018年9月22日)。。失能(失智)导致照料需求急剧增加和照料难度增大，随着失能(失智)时间的延长，将有越来越多的家庭难以满足老年人的照料需求。[3]93此外，随着第一代独生子女父母陆续步入老龄行列，独生子女家庭因照料资源稀缺面临严峻的照料“危机”。[4]83-87总而言之，在老年照料需求总量与结构加速增长和不断变化，而家庭照料功能持续式微的背景下，老年照料需求与家庭照料供给已严重失衡，并且对老年人、家庭以及社会产生了一定负面影响。

要缓解由人口老龄化和家庭照料资源短缺所引发的老年照料危机，不仅需要加大公共照料服务的生产和配置、扩大社会照料服务的供给和输送，还需要系统的政策干预，构建面向家庭的老年照料政策体系。随着社会不确定性和风险的增加，面向公共福利的社会政策不断突破其传统领域，[5]98老年照料政策应成为广域社会政策体系中的一个分支领域，并以“社会照料”范式(3)岳经纶、范昕通过反思当前照料问题引起的社会危机以及社会政策发展路径，提出我国的社会政策研究应引入“社会照料”范式。为基础，构建以家庭为切入点和着力点的老年照料政策体系。老年照料政策并非只是对家庭老年照料危机的简单回应，而是新社会风险时代实现社会政策转型、增强社会政策功能的重要体现。在快速人口老龄化趋势下，加大对老年照料的政策投入与支持，不仅可以缓解家庭的照料压力，而且还具有化解家庭成员“工作—家庭”两难困境、辅助恢复家庭功能、缓和家庭代际冲突、助力家庭转型与发展、促进社会公平等多重社会目标。

进入老龄型社会后，老年照料问题成为一个突出的现实问题，老年照料议题因此受到了前所未有的关注。2001年7月，《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》首次提出要加大老年照料服务建设，“初步形成以社区为依托的老年照料服务体系，提供全方位、多层次的服务”；2011年9月《中国老龄事业发展“十二五”规划》指出，“要加强老年家庭建设、完善家庭养老支持政策、重点发展居家养老服务、大力发展社区照料服务”；2013年9月，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》指出要进一步健全老年服务体系，生活照料、医疗护理、精神慰藉等养老服务覆盖全体居家老人；2017年6月，国务院办公厅发布《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》，对推进老年照料服务发展做了更精细的部署。这一系列老龄政策的出台既是对老年照料问题的有力回应，也是顺应时代发展要求的体现。

国内外的经验表明，照料必须嵌入到社会结构的一系列规范和社会关系中，被视为一种社会政策产品。因此，老年照料政策设计既要促进政府责任的回归，又要确保家庭照料的践行；既要保障老年人的基本权益和生活质量，也要为家庭的发展“增权赋能”。如何实现这种平衡需要社会政策顺应社会发展趋势做出精准回应。然而，我国具有“社会照料”范式的老年照料政策发展迟缓，尽管已有的相关老龄政策涉及了老年照料的内容，但缺乏独立、系统的政策体系，学界对该政策领域的思考也略显不足。基于这一认识，本文通过梳理新中国成立以来我国老年照料相关政策的基本进程和演进逻辑，进而提出我国老年照料政策的发展方向。

二、老年照料政策的嬗变历程

我国老年照料政策并不是一个独立存在的政策类别，但与此相关的政策长期内嵌于我国的社会保障、人口、医疗卫生、民政、养老服务等政策领域中。通过对这些政策的梳理可以更好地理解当前我国老年照料政策的现状及发展趋势，以及政策对家庭的老年照料安排和老年照料利益相关者的影响。新中国成立以来，老龄事业的发展经历了计划经济时期、改革开放前期、老龄化时代三个阶段，老年照料政策作为嵌套于老龄事业中的政策安排，其发展历程大致分为以下三个阶段，相关政策的具体演化情况如表1所示。

表1 我国老年照料政策发展变迁表

(一)计划经济时期：初步创立(1949-1978年)

新中国成立后，通过社会革命实现了生产资料私有制向公有制的转变，并逐步走上了计划经济体制轨道。与此同时，经过大量的实践探索，构建起了与计划经济体制相配套的“国家包办型”社会福利体系，老年福利事业因此获得了相应发展，内嵌于老年福利事业的老年照料政策初步显现，并形成集体化的照顾体制。

首先，单位职工福利和国家民政福利提供的公共老年照料服务是这一时期城镇老年照料政策体系的主要构成。1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》和1952年出台的《中华人民共和国工会法》为城镇职工建立了一整套福利制度，退休后的老年人能获得单位提供的相关照料支持；1959年，由民政部门集中建立和管理的社会福利服务机构(社会福利院和养老院)负责收养和照料无依无靠、无劳动能力、无正常生活来源的孤寡老人，[6]63该项事业后被称为“民政福利”。其次，集体负责的“五保”制度是此时期农村主要的老年照料政策安排。1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，“通过集体互助的方式对无依无靠的孤寡老人提供生活上的安排和照顾”，而其他老人的照料则主要依靠家庭，农村集体直接提供照料的作用相当有限。

此时期，在生产与生活相统一的城市单位体制和农村集体体制下，单位和集体在名义上承担了相应责任，但层次较低。这与当期的经济、人口、社会等各方面的发展状况密切相关。一方面，计划经济时期，我国的经济发展水平较低，公共养老服务事业处于起步阶段，服务内容和对象极其有限，以及老年人口占比和老年抚养比较低，社会养老服务需求较小；另一方面，受“统包统配”和户籍制度限制，人口流动性较低，客观上为家庭照料功能的发挥提供了较为稳定的人力资源支撑。

(二)改革开放前期：改革调整(1978-2000年)

1978年，我国进入改革开放时期，并逐步确立了社会主义市场经济体制。为促进社会主义市场经济的深入改革，计划经济体制下依托城市单位和农村集体的部分老年福利事业逐渐被取消。老年照料政策也随经济发展而变革，尤其随着联合国《老龄问题国际行动计划》(1982)、《老年人原则》(1991)和《老龄问题宣言》(1992)等文件的出台，我国开始正视人口老龄化问题并加大了对老龄事业的政策投入，社会养老服务开始有了新发展。

一是重视老年人照料权益保护。1982年的《宪法》规定：“成年子女有赡养照料扶助父母的义务”；1996年颁布的《老年人权益保障法》提出，国家、社会、家庭应积极采取措施，保障老年人合法权益，并规定“家庭成员应当关心和照料老年人，赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务”。这两部法律的出台强化了家庭的照料责任、保障了老年人合法的照料权益。二是加强养老照料服务规划。1994年民政部等八部委联合制定发布了我国第一个老龄规划《中国老龄工作七年发展纲要(1994-2000年)》，该规划基于我国人口正迅速老龄化这一基本事实，提出要“把老龄事业纳入国民经济和社会发展总体规划，有计划、有步骤推进老龄事业发展，建立起适应国情的国家、社区、家庭、个人相结合的社会养老保障体系”。并提出“家庭养老与社会养老相结合的原则”，在继续发挥家庭生活照料的同时，增加老年人公共福利设施建设、扩大社会照料服务范围，依托社区积极兴办托老院、敬老院、福利院等各种老年照料服务组织，并规定各地方政府要适当扶持高龄老人生活照顾。三是规范社会养老服务建设。《国家级福利院评定标准》(1993)、《农村敬老院管理暂行办法》(1997)、《社会福利机构管理暂行办法》(1999)、《老年人社会福利机构基本规范》(1999)等一系列规章的出台有利于规范养老服务机构的发展，促进社会养老服务质量的提升。

总体而言，此阶段出台的相关法规与政策把解决老年照料问题的视角逐渐由家庭拓展到家庭之外，与社会主义市场经济体制相适应的公共照料服务开始兴办。但这一时期的老年照料政策更多是强调家庭的责任，相关养老服务的初步发展尽管客观上起到缓解家庭养老照料负担的作用，但主观上是为了顺应国际发展趋势、迎接老龄化挑战。以及此时国家对养老问题的关注重心聚焦于经济供养，涵括照料等的社会养老服务尚处于起步阶段，照料责任被高度家庭化。

(三)21世纪老龄化时代：快速发展(2000年至今)

进入21世纪，我国正式步入老龄型社会。根据国家统计局的数据，截至2019年底，我国60岁及以上老龄人口比例上升至18.1%，老龄化进程不断加速。同时，高龄老人、失能(失智)老人、空巢老人日益增多。老龄化衍生出的一系列老年问题日渐引起社会各界的关注，面对“慢富快老”的现实状况，国家主动加大对老龄事业的投入。2012年修订的《老年人权益保障法》新增“社会服务”一章，对老年社会照料服务的建设与发展做了相应规定，作为养老核心内容之一的老年照料问题逐渐引起政府的重视。

首先，社会化照料服务获得初步发展。此阶段，政府定期发布老龄事业发展规划，积极部署公共照料服务配置。2001年国务院制定《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》，明确规定要加强老年照料服务建设，“大力发展社区老年照料服务，初步形成以社区为依托的老年照料服务体系”；2006年出台的《中国老龄事业发展“十一五”规划》强调既要“大力发展社区照料服务”，也要“重点发展居家养老服务，健全家庭照料服务扶持政策”；2017年国务院制定《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，再次强调“大力发展居家社区养老服务，支持家庭照料功能发挥”。与此同时，全面放开养老服务市场，大力支持社会力量兴办养老机构，积极引导老年照料服务产业发展，以及大力推广“互助养老”等新型养老模式，全方位促进老年公共照料服务体系建设。

其次，“三位一体”的老年照料服务网络初步形成。在市场层面，《关于加快发展养老服务业的意见》(2006)、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》(2008)、《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》(2011)、《关于加快发展养老服务业的若干意见》(2013)、《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(2016)、《关于推进养老服务发展的意见》(2019)等政策文件的出台促进了民办养老机构的快速发展，养老机构的老年照料服务能力大幅提升。在社区层面，大力加强以日间照料中心、托老所、互助式养老服务中心为主的社区照料设施建设，通过逐步落实“全体城市社区、90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建立具有照料功能的社区综合服务设施和站点”进一步强化了社区的照料服务生产能力。在家庭层面，《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》(2017)指出要“大力发展居家养老服务，并鼓励制定家庭养老支持政策”，进一步辅助、完善家庭照料功能。

最后，多元老年照料服务供给体系初步建立。鼓励引导市场及第三方力量参与是此时期的政策重心之一。一方面，国家因实施策，积极鼓励社会资本参与养老照料服务供给，促进供需均衡。2012年，《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》降低了民办养老机构的准入门槛，鼓励民间资本参与城乡居家和社区养老服务输送；2015年，民政部联合财政部等九部委再次发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，进一步详细阐述了民办养老机构以生活照料为主的服务内容。另一方面，通过创新养老服务模式整合各方资源，促进多元主体协作。《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》(2015)、《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》(2015)等政策文件的发布为各个主体发挥协同作用提供了政策指引，进一步完善了老年照料服务供给体系。随着市场及第三方力量的有效参与，由国家-家庭-社会-市场组成的多元供给体系基本形成。

依托于养老服务的发展，此时期社会化老年照料服务获得较快发展，并随老龄政策发展逐步转型为一种常态化的制度保障，社会化、多层次的老年照料服务获得延伸。社区等基层组织的发展为社区老年照料服务组织的兴起带来了机遇，居家养老服务和社区照料设施的发展及“医养结合”“智慧养老”等新型养老方式的兴起更是促进了老年社会照料服务的普惠化发展。但此时期，相关政策以强调“市场责任”和促进照料“商品化”为主，由国家直接提供的公共服务依旧不足。另外，老年照料政策虽开始以独立身份出现，但发育迟缓，尚处于起步阶段。

三、老年照料政策的演进逻辑

新中国成立以来，在实践探索中不断加大老年照料政策投入，政策内容发生了根本性变迁，呼应了不同时代背景下的社会发展要求。面对新形势、新任务，提炼老年照料政策演进规律，能够为完善新时代老年照料政策提供启示。政策规律的总结既要从各阶段的政策背景出发，基于横向、纵向两个层面概括政策设计的要素与特点；又要融合各阶段的具体政策，分析政策发展的内在逻辑理路。因此，本文重点以价值逻辑、责任逻辑、主体逻辑和实践逻辑为观察视角，对话老年照料政策设计与老年人照料权益保障的有效衔接。其中，价值逻辑作为老年照料政策的价值取向，是责任逻辑、主体逻辑和实践逻辑的操作指南；责任逻辑和实践逻辑是价值逻辑的具象；主体逻辑是价值逻辑和责任逻辑的实现载体。

(一)价值逻辑：从“局部有限”到“全面普惠”

价值逻辑展现了社会政策的价值理念如何有效引导社会政策的发展方向，从政策设计到政策实践都推动了价值理念的实现。社会政策作为国家为解决特定社会问题以实现社会公正、增进社会福祉的政策手段，能通过资源再分配推动社会进步与社会公平，故公平必然是社会政策的核心价值。[7]7在计划经济时期，集体化的照顾体制具有一定普惠性，但受经济水平制约，服务水平和服务对象极其有限；民政福利和农村“五保”福利仅面向小部分特殊困难人群，这显然只是一种低水平、局部的“公平普惠”。改革开放后，原先的“单位制”瓦解，福利的“体制壁垒”被打破，社会化照料服务开始出现，标志着老年照料政策价值取向的转变，但由于此时国家的工作重心在于经济发展，而社会政策长期处于弱势和被忽略地位，[5]99公共照料服务供给十分有限。进入新世纪以来，随着社会经济水平的提升和人们生活期待的提高，党和政府开始重视社会政策的投入。在“科学发展观”“和谐社会”“全面小康”等新价值理念和包容性与共享繁荣战略的指引下，国家不断加大对民生类社会政策的投入，促进社会政策公平价值的实现。老龄政策和社会化养老服务因此获得快速发展，尤其随着社会基本养老保险的普及和居家养老服务的推广，在服务获取能力和服务可及性上为全体老年人群获取外部照料资源提供了可能。总而言之，历经几十年的政策变迁与发展，旨在以追求社会公平和改善社会福祉的“普惠型”老年照料政策正在逐步构建。

(二)责任逻辑：从个人(家庭)责任到公共议题

实现价值逻辑的价值理念需要明确实践环节的责任主体，责任逻辑能将价值逻辑实现有效运作化。老年照料的公私责任属性之争，核心在于女性角色的变化和“国家—家庭”福利责任分配结构的转变。[8]493-517传统社会观念认为，“照料”是女性的“天然职责”，是家庭内部或女性的私人事务，[9]103被视为是私人领域的活动。但随着女性大规模进入劳动力市场，“男性养家—女性持家模式”被打破，“双职工家庭”大量涌现，公共政策开始不同程度地干预家庭的老年照料活动。[10]3[11]36我国老年照料的公私责任属性随政策体系的变迁发生了根本性变化。计划经济时期，在集体化照顾体制下，国家承担了一定责任，但受众群体和服务水平有限，家庭依然是主要的责任主体。而后期随着“国家—单位制”的解体，原本嵌于集体中的照料责任直接转嫁给家庭。改革开放前期，社会政策加大了对老龄问题的关注与投入，并且通过立法强调家庭的照料义务，确保老年人的合法权益。老年照料虽进入了国家政策议题，但实际以“家庭责任”取向为主，国家承担的责任有限。进入21世纪后，随着人口老龄化的快速发展和家庭变迁的加剧。一是与养老相关的社会政策进入密集发展期，尤其以鼓励和引导市场及第三方力量参与居家服务发展和社区照料设施建设的社会政策投入不仅直接缓解了家庭的照料压力，而且由此形成的“国家—家庭—社会—市场”多元供给体系促进了老年照料责任的合理配置；二是中央政府和地方各级政府通过社会基本养老保险和长期护理保险(试点)承担了相应的财政责任。因此，老年照料由“私域”逐渐走向“公域”，老年照料“社会共同责任”基本框架得以确立。

(三)主体逻辑：从家庭照料到混合照料

社会政策的设计与内容如何有效落实，主要依靠各个责任主体的实施。服务输送过程中“谁来做”的问题，是老年照料政策投入实践、实现产出的关键一环。在经济发展、社会变迁、人口转型等多重因素的作用下，我国老年照料政策经过长期的发展与演进，呈现出自身独特的主体逻辑。计划经济时期，城镇职工的老年照料福利由单位直接提供，城镇“三无”老人由国家民政集中供养，农村“五保”老人由农村集体负责。尽管城镇单位和农村集体承担了一定的服务供给责任，但社会化程度总体较低，家庭是老年照料等养老服务的主要输送者。改革开放后，一是单位和集体逐渐退出了服务输送体系；二是由国家和市场主导的社会化服务体系尚未建立，家庭事实上成为老年照料的主要责任主体，而且此时期的社会政策以强调家庭责任为主，具有明显的“家庭化”(4)21世纪初，格丽德.莱特纳提出了家庭主义政策体制的类型学观点，根据家庭化(增强家庭照护功能)和去家庭化(减轻家庭照护负担)的照料政策家构造了庭主义的四种类型：去家庭化、自主的家庭主义、隐形的家庭主义、显性的家庭主义。倾向。进入老龄型社会后，社会政策强调社会化照料服务体系的构建，在福利多元主义语境下，国家、家庭、市场、社会共同承担老年照料服务的输送责任，逐渐构建起以家庭照料为主、社区和机构照料为辅的“混合照料”体系(如图1所示)。但不难发现，家庭始终是最重要的服务供给主体，老年照料社会政策也始终以促进家庭照料实践为基本前提，这既符合老年人的基本偏好，也符合我国“家庭化”取向的老龄福利政策发展路径，[12]29-36即基于家庭责任构建老年福利体系，通过督促强化家庭的作用实现公民照料福利保障。

图1 老年照料服务输送体系

(四)实践逻辑：从侧重宏观规划到强调精准施策

社会政策的实践逻辑体现了社会政策的发展脉络，通过实践不断推动社会政策的价值升华。根据皮埃尔·布迪厄的实践理论，实践逻辑注重实践现时和反思，[13]143关注实践的过程以及实践行为与特定环境结构之间关系。[14]105-111因此，我国老龄社会政策的实践过程与布迪厄的实践理论达成了一定的耦合，既是对特定社会问题和社会风险的回应，也与其作用于的特定现时社会环境结构密切相关，并在政策实践过程中不断融入政策实践主体的反思。纵观我国老年照料政策的实践过程，特别是党的“十八大”以来，随着习近平新时代民生思想的提出，与养老相关的社会政策越来越精细、越来越注重对具体问题的回应。进入老龄型社会前，相关社会政策以对养老问题的通盘考虑为前提，重视宏观规划和整体设计；而进入老龄型社会后，公共政策越来越关注老年照料领域，诸如《关于全面推进居家养老服务工作的意见》《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》等均是针对老年照料议题做出的具体政策部署。这说明政策在实践过程中不断结合现时环境进行实践反思，以达到社会政策回应社会问题与社会风险、满足社会需求的目的。我国在应对老年照料问题上紧随时代发展与社会需求，逐步加强问题聚焦，不断提升政策设计精准性，并朝构造独立政策体系的方向迈进。

四、以“社会照料”为基础的老年照料政策发展路径

党的“十八大”以来，在习近平新时代民生思想的引领下，我国老龄事业发展站在了一个新的起点，养老服务体系和社会养老保险制度建设均取得了巨大进展。党的“十九大”报告提出，要“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”。可见，以经济供养、生活照料、精神慰藉为核心内涵的养老问题再次成为新时代民生发展的重点，老年照料政策因此进入变革发展的关键期。结合国际经验和国内实践，新时代我国老年照料政策发展应以“社会照料”为基础，完善老年照料政策规范和政策框架，巩固“居家照料为基础、社区照料为依托、机构照料为辅助”的社会照料模式，增强社会照料的规模效应，具体包括以下几方面。

(一)合理界定老年照料政策的属性与定位

社会政策作为化解社会风险、满足社会需求、增进社会福祉的政策手段和行动指南，其本质是一种与市场相对的保护主义运动。[15]214-222进入21世纪以来，基于对经济发展和社会政策之间的互动思考，摆脱“社会政策附庸于经济政策”的传统认知，构建具有社会投资属性、注重包容性与发展性的“发展型”社会政策(5)20世纪90年代,以社会投资(Social investment)为主流理论的发展型社会政策在福利国家兴起,成为主要福利国家社会政策设计的重要依据。体系成为中西方学界的共同主张。老年照料政策作为社会政策的一个分支领域，必须遵循社会政策的基本原则与范式。首先，老年照料政策应关注全体老年人的实际需求，以老年照料为核心，以满足不断升级的老年照料需求为根本目标，完善政策体系，确认公民的受照顾权利。其次，老年照料政策应立足于现有的经济、社会、制度环境，紧随社会政策范式转型的基本趋势，向“发展型”范式转变。再次，逐步改善老年照料政策嵌套于其他政策的现实状况，逐渐由“依附型”社会政策走向“独立型”社会政策，并与其他社会政策加强衔接与整合，形成政策合力。最后，应充分认识到老年照料政策在促进性别平等、缓解家庭代际冲突、增进家庭福祉、支持女性就业，以及推动我国经济、社会和人口协调发展中的积极作用。最终，逐步构建起公平、普惠、高效的老年照料社会制度。

(二)构建面向并助力家庭的老年照料政策体系

在人类社会发展的历史长河中，家庭始终是应对风险、提供保护的核心单元。在西方，面对工业化浪潮的冲击，面向家庭的社会政策不断趋于成熟，其中公共政策对家庭照料的干预是其重要体现。一方面，家庭照料活动开始出现“公共化”趋势，[16]267-269国家直接介入照料事务承担公共责任，确保公民享有适当的社会照料权利；[17]35-40另一方面，出台强化家庭照料功能的家庭政策，具体包括时间权力、直接或间接的照护津贴，以及其他附加的照护社会权力。[17]419-439在中国，家庭也在经济社会剧变的过程中遭遇各种风险与不利因素，但面向家庭的社会政策支持相对有限，家庭发展困境与政策缺失并存，导致家庭面临形态弱化、功能下降、发展乏力等多重困局，照料功能式微则是家庭功能下降和发展困难的显著特征。因此，构建并完善以家庭为政策重心的老年照料政策应成为重构我国家庭政策和助力家庭建设发展的重要组成部分。其一，老年照料政策建构应以家庭为政策客体并形成系统化的行动框架。通过周密详细的政策设计精准施策，实施修复、辅助、完善家庭老年照料功能的政策纲领与行动计划。其二，老年照料政策构建在福利面向上应坚持家庭整体与家庭成员个体并重。强调缓解家庭照料负担、助力家庭整体建设发展的同时，也要重视家庭个体成员尤其是家庭照料者的福利供给和照料工作价值认可，构建全面家庭照料支持体系(如图2)。其三，老年照料政策构建应以“家庭—工作平衡”为政策理念，确保家庭劳动力成员的基本就业权益。尤其要重点关注女性劳动者在家庭照料与劳动参与之间的两难困境，保护女性的基本权益，促进家庭照料的性别平等。

图2 家庭照料支持体系图

(三)加大政府注意力配置和政策工具创新

“注意力”代表政府及决策者对特定事物或问题的关注，政府的政策部署直接反映政府注意力的配置情况。政治学家布莱恩·琼斯基于“注意力”概念，提出了“注意力驱动的政策选择模型”，[18]23-58这意味着社会政策会随决策者注意力的转移而发生改变。进入老龄型社会后，我国政府对养老问题及老龄事业的注意力配置明显提高，并呈不断上升的趋势，但总体水平偏低，[19]70且在具体事务上存在配置不均，老年照料注意力明显不足。政策工具作为政府治理的手段，是实现政策目标的关键。因此，政策工具的选择直接关乎政策效果的实现。老年照料政策的健康持续发展必须以加大政府注意力配置和政策工具创新为基本前提。首先，政府应优化各项具体老龄事务的注意力配置，不断提高对老年照料问题的注意力配置水平，提升老年照料政策的精准性。其次，加强老年福利事业法制建设，确保政策注意力的持续性，防止政策中断。再次，优化政策工具结构，创新政策工具种类，逐步减少管制工具使用频率，开发新型政策工具，实现老龄治理体系和治理能力现代化。最后，完善以信息和预算为主的跨部门协同机制，促进政策资源有效配置。此外，我国老年照料政策的发展应根植于基本国情与社会发展趋势，注重与人口、家庭、医疗卫生、社会保障等其他政策的有效衔接，消除政策之间的“壁垒”与冲突，发挥政策合力，实现整体性治理。

(四)加强多元主体协作，推进老年照料服务供给侧改革

在福利多元主义的理论框架下，构建以“社会照料”为基础，由国家—家庭—社会—市场共同组成的多元供给体系是满足老年照料需求、化解老年照料危机的必然之举。国家作为主导者不仅要承担老年照料的公共责任，而且要保障全体老年公民享有被照料的基本权利；家庭作为关键力量依然要发挥其基本功能，且不可取代；市场和社会作为重要的补充力量应通过自身的优势增加高效优质的服务供给。面对目前我国老年照料资源供需失衡、矛盾突出的现实，单纯增加服务供给并不可行，而应基于老年照料政策体系构建的契机，借助政策工具和政策实践推进老年照料服务供给侧结构性改革。第一，继续增加并提高社会化老年照料服务的数量与质量，确保高质量稳增长；第二，精准匹配各地区老年人口与服务设施数量，促进服务需求与供给均衡；第三，完善社会资本参与老年照料服务的政策支持，规范照料行业定价机制；第四，加大农村公共照料服务设施建设，保证城乡老年照料服务均衡发展；第五，加快建立长期护理保险制度，继续完善“医养结合”“居家养老”等养老模式，大力发展“医护型”照料服务，逐步构建生活照料、医疗照料、精神照料“三位一体”的综合照料服务体系。

五、总结与讨论

中国老年照料政策的发展历程表明，养老三大核心内容之一的老年照料问题越来越受到重视，由“私人问题”转变为“公共问题”，上升为国家的公共政策议题。历经70多年的政策探索和实践过程，中国老年照料政策在数量与质量上均呈现上升式的发展，政策的设计理念与发展逻辑逐步合理化，走出了一条具有中国特色的政策发展之路。然而以促进社会公平、推动社会进步、改善社会福祉为宗旨的社会政策发展没有终点，只有连续不断满足人民需求和回应时代挑战的新起点。涉及关怀与亲密关系的照料需要更好的公共政策，以促进公正、普惠和增进生活质量的照料福利发展。

进入新时代，我国正处在人口、经济、社会等的全面转型之中，新旧风险交替并存，社会基本矛盾转变。作为社会政策的一个重要领域，老年照料政策的完善体现了我国社会福利制度由重经济型福利到经济型与服务型福利并重的转向，是呼应社会风险、满足人民美好生活需要的关键步骤。长期以来，我国社会服务以“民政福利”居多，以面向社会弱势人群为主，面向普通人群的社会服务匮乏。随着经济的深入发展和人民生活质量的不断提升，个人及家庭对社会服务的需求显著增加，老年照料服务则是其关键领域。因此，基于“社会照料”范式，构建以家庭为主要政策客体、多元主体参与、公平普惠的“发展型”老年照料政策体系既是对当前人口老龄化、家庭照料功能弱化、家庭代际冲突、家庭发展受阻等现实问题的积极应对；也是顺应社会矛盾转化、推进社会服务建设、完善社会保障制度的必然举措；再者，老年照料政策的转型发展也是推动社会政策范式转型、助力家庭建设发展的有效途径。展望未来我国老年照料政策的发展，不仅要形成独立的政策机制，也要注重政策的规范化和系统化发展，构建具有公平性价值理念、投资性政策方案、积极性运作机制、多元性服务内容的老年照料政策体系。