政策性农作物保险的扶贫效应评价——基于短期预期收入变化的视角

梁来存

(广西财经学院 广西(东盟)财经研究中心，广西 南宁 530003)

一、引言

从1982年我国恢复开办农业保险业务以来，按照是否存在政府保费补贴，我国农业保险的发展可以粗略地划分为两个阶段：第一阶段为2006年以前，政府倡导开办农业保险业务，在商业性保险制度框架下由商业保险公司试验、探索，到2006年，全国农业保险保费收入仅有8.48亿元；第二阶段为2007年以后，政府对农业保险采取了保费补贴的政策，根据中央的政策指导意见，财政部2007年第一次将“农业保险保费补贴”列入财政补贴预算科目，并制定了具体的、详细的补贴办法，对开办的农业保险业务实施保费补贴的试点，开始探索一条完全不同于商业性农业保险的我国政策性农业保险之路，我国农业保险也因此迅猛发展，保费收入从2007年的51.8亿元增加到2019年的680亿元。回顾我国农业保险的发展历程，可以明确发现，近13年多来农业保险的快速发展，无疑是政府保费补贴政策推动的结果。党和政府已经将农业保险作为支农惠农、反哺农业的一项重要举措。

在我国农村精准扶贫、乡村振兴的实践中，农业保险的扶贫效应怎样？它受到哪些因素的影响？哪些是可以人为控制调节的因素？如何进一步改进政策性农业保险的政策机制以更好地促进扶贫工作和乡村振兴?这是当前社会各界关注的重要议题。

关于农业保险扶贫效应方面的研究，主要集中在两个方面：一是农业保险对于扶贫工作的重要性。对于农作物来说，迄今为止最好的风险管理工具是事前保险而不是事后救助(Eeckhoudt et al.,2005)[1]151-163。自然灾害，尤其是巨灾，是农民不能承受之重，是导致农民贫困的重要原因之一，农业保险能有效分散自然风险，确保粮食安全，稳定农业生产，稳定农民的收入水平，对推进扶贫工作具有重要的意义(梁来存等，2018)[2]93-99。精准扶贫的手段很多，产业扶贫是重要手段之一，尤其是一些特色产业，能够让贫困户逐步实现脱贫致富，但特色产业易受自然灾害的影响，这时农业保险就有了用武之地，它能分散农业风险，确保农业持续、稳定地发展，实现产业扶贫效用最大化(林荣朋，2019)[3]。对于我国贫困地区，尤其是深度贫困人口集中区，要实现尽快脱贫，应灵活采用产业扶贫、生态扶贫、金融扶贫、政策性农业保险扶贫等政策(朱方明，2019)[4]50-56。采取倾斜性保险扶贫政策将对贫困户收入和支出等福利具有显著正向影响，提升保费补贴程度对帮助脱贫和防止返贫具有积极的影响(黄薇，2019)[5]135-150。张伟等(2020)通过理论分析和模拟测算认为，在没有自然灾害的情况下，虽然农业保险降低了投保农民的收入上限，但是，在严重灾害的情况下，农业保险可以提高投保农民的收入下限，所以，农业保险能较好地缓解因灾致贫和因灾返贫的情况发生。[6]21-35

二是采用不同的方法评价扶贫效应。徐斌等(2016)采用计量经济分析方法研究显示，现阶段农业保险对投保农户增收具有一定的促进作用，但不能很好地调动农民从事粮食生产的积极性。[7]97-110叶明华等(2017)选用回归分析法研究了安徽农业保险对粮食生产的效应，结果发现，农业保险是农业生产的稳定器，有助于提高粮食生产水平，是实现粮食安全战略的重要金融工具。[8]76-86周坚等(2018)基于投入产出理论分析认为，粮食主产区一些贫困省的农业保险的风险保障水平设置过低，减弱了农业保险的风险防范功能，影响了农业保险对粮食产出增长的激励效应，在现阶段农业保险对粮食安全的保障作用还难以得到有效发挥，应当改进保费补贴方案，提高保险保障水平。[9]69-75张伟等(2019)基于生产者行为理论分析认为，政策性农业保险或者通过提供较高保障的经营收入鼓励农民加大投入以提高产出水平，或者通过改变粮食作物、经济作物不同的补贴标准以改变农民种植粮食作物的规模。[10]32-44朱蕊等(2019)基于全国各省的面板数据，采用门限模型分析方法分析显示，农业保险的扶贫效果受制于经济发展水平，因而应该采取差异化的保费补贴政策。[11]51-62谭燕芝等(2020)采用倾向得分匹配法分析表明，农户创业能降低贫困的可能性，政策性农业保险有助于稳定产出水平。[12]67-73吴强等(2020)运用DEA模型，就四川省21个市州政府保费补贴效率进行了分析研究，结论认为，政府的保费补贴整体上效率不高，未来要充分利用农业保险推动金融扶贫工作，还需要加强保费补贴资金的监管，让补贴真正惠及贫困民众；要完善财政补贴政策，丰富补贴的品种范围；要适度控制补贴规模，建立差异化补贴体系。[13]29-35

以往学者就农业保险的扶贫效应评价进行了积极探索，积累了一定的经验。但是，政策性农业保险的扶贫效应，究竟是激励效应，还是降低效应，已有研究还没有形成共识；是哪些具体因素影响了政策性农业保险的扶贫效用，如何提高政策性农业保险的效用，这些都是需要研究的问题。本文就农作物保险进行研究，先从收入视角探讨政策性农作物保险的扶贫效应评价方法，包括灾损低于触发值时的扶贫效应评价和灾损达到或超过触发值时的扶贫效应评价；再将影响该扶贫效用的因素分为两类，即相对客观的因素和相对主观的因素，分析各主观因素对扶贫效用的影响方向；最后以国家级贫困县巴马县粮食作物为例进行了实证分析，并基于理论和实证研究的结果，提出了提高政策性农作物保险扶贫效应以实现乡村振兴战略的政策建议。

二、政策性农作物保险扶贫效应评价的理论探讨

农作物保险对于开展精准扶贫、实施乡村振兴战略的最大意义在于，它有助于农民稳定收入、增加收入，因此，这里从收入视角来评价政策性农作物保险的扶贫效应。

(一)农作物正常预期纯收入(I0)

在没有发生自然灾害的情况下，农作物预期理应达到的收入水平为正常预期收入水平。某贫困地区某种农作物的单产为Q0，该农作物的播种面积为S，农产品价格为P0，则该贫困地区该种农作物的预期总收入W0为：

W0=Q0SP0

为取得上述总收入W0，农民需要投入必要的成本，如果成本占总收入W0的比例为α，则该贫困地区该种农作物的正常预期纯收入I0为：

I0=Q0SP0(1-α)

(1)

(二)没有购买政策性保险时农作物预期纯收入(I1)

农业生产是野外生产，容易遭受自然灾害的影响。在发生自然灾害的情况下，该贫困地区该种农作物的单产就会下降，设其下降到了Q1的水平。农民事先并不知道是否将会发生自然灾害，故农作物的播种面积不会减少，仍然为S。灾害会导致该农产品供给减少，价格上升，农产品价格为P1。这样，该贫困地区该种农作物的预期总收入W1为：

W1=Q1SP1

由于自然灾害的无法预知性，农民为取得预期收入会一如既往地支付成本，成本占正常预期总收入W0的比例仍然为α，该贫困地区该种农作物的预期纯收入I1为：

I1=Q1SP1-αQ0SP0

其中，Q0、Q1分别为没有发生自然灾害、发生自然灾害情况下的农作物单产，Q0>Q1，因自然灾害导致的单产损失率L为：

则：

I1=(1-L)Q0SP1-αQ0SP0

(2)

(三)购买了政策性保险时农作物预期纯收入

设该农作物能够享受政策性农业保险提供的风险保障。如果农民购买了政策性农业保险，保险费率为R，风险保障水平为λ，政府的保费补贴比例(即政府保费补贴占保费的比重)为γ，则农民需要自身承担的保费B为总保费与政府保费补贴额之差，即：

B=λRQ0SP0(1-γ)

1.灾损低于触发值时预期纯收入

(3)

2.灾损达到或超过触发值时预期纯收入

(4)

(四)效用评价

1.灾损低于触发值时的效用评价

当灾损低于触发值时，购买了政策性保险的农作物预期纯收入按式(3)计算，与没有购买政策性保险的农作物预期纯收入即式(2)相比较：

(5)

费率R、没有发生灾害时的单产Q0、农作物投保面积S、没有发生灾害时的农产品价格P0、发生灾害后的农产品价格P1都是相对客观的量，而风险保障水平λ、政府保费补贴比例γ则是相对主观的量。所以，在单产损失率L一定时，能够主观影响政策性农作物保险效用的因素有两个：一是风险保障水平λ，风险保障水平越高，农作物预期纯收入的降低幅度就越大；二是政府支付的保费比例γ，政府支付的保费比例越大，农作物预期纯收入的降低幅度就越小。

2.灾损达到或超过触发值时的效用评价

当灾损达到或超过触发值时，购买了政策性保险的农作物预期纯收入按式(4)计算，与没有购买政策性保险的农作物预期纯收入即式(2)相比较：

(6)

同样，R、Q0、S、P0、P1都是相对客观的量，而λ、γ则是相对主观的量。所以，在单产损失率L一定时，能够主观影响政策性农作物保险效用的因素有两个：一是风险保障水平λ，风险保障水平越高，农作物预期纯收入的增加幅度就越大；二是政府支付的保费比例γ，政府支付的保费比例越大，农作物预期纯收入的增加幅度也越大。

三、政策性农作物保险扶贫效应评价的实证分析

(一)样本选择与数据来源

2012年3月，国家级贫困县调整名单出炉，国务院扶贫开发领导小组办公室在其官方网站公布了665个国家扶贫开发工作重点县名单，西部地区“连片特困”成为主战场，巴马县位列其中。到2020年5月9日，巴马县终于符合贫困县脱贫摘帽标准，成功退出国家级贫困县名单。这里选择巴马县作为样本进行实证分析，试图评价政策性农作物保险在国家级贫困县的扶贫效应。

巴马县隶属于广西河池市，位于广西西北部，是西部贫困地区的典型代表。2019年底全县户籍总人口29.83万人，2019年全县实现地区生产总值(GDP)756 642万元，其中，第一产业增加值130 013万元，对经济增长的贡献率为11.3%。全年粮食作物种植面积17 546公顷，全年粮食总产量60 249吨。

在农作物方面，选择粮食作物进行分析。巴马县历年粮食作物的单产、播种面积、总产量数据都来自相应年份的《广西统计年鉴》。

(二)变量的取值

将搜集的巴马县1989—2019年粮食作物的历年单产数据(公斤/公顷)，绘成单产随年份变化的散点图。以t表示年份，Yt表示历年单产，根据决定系数R2最大的原则，选择了二次多项式对数据进行了趋势拟合：

YCt=-0.178 9t2+750.02t-781 285

(7)

R2=0.685 1。计算该模型的预测精度指标——平均绝对百分误差MAPE=7.917 1<10，说明模型精度符合要求。按模型(7)计算的单产称为趋势单产，趋势单产是由农业生产力水平决定的，是在没有遭受自然灾害情况下理应达到的单产水平。

模型(7)可以用于预测。对于2020年，将t=2 020代入模型(7)，得YC，2020=3 771.84公斤/公顷。这是2020年的趋势单产，是在没有发生自然灾害情况下2020年理应达到的单产水平，即Q0=3 771.84公斤/公顷。粮食作物投保面积取2019年的播种面积，S=17 546公顷。粮食平均价格P0取140元/50公斤，保险费率R取7%，粮食作物的总成本占正常预期总收入的比例α取0.5。政府的保费补贴比例γ选取50%、55%、60%、65%、70%、75%、80%、85%、90%，风险保障水平λ选取60%、70%、80%、90%。

(三)政策性保险对预期纯收入的影响幅度

1.灾损低于触发值时的影响幅度

表1 灾损低于触发值时政策性保险对预期纯收入的影响幅度测算表

2.灾损达到或超过触发值时的影响幅度

表2 灾损达到或超过触发值时政策性保险对预期纯收入的影响幅度测算表

(四)实证结果分析

1.灾损低于触发值时，政策性保险对粮食作物预期纯收入具有降低效应

2.灾损达到或超过触发值时，政策性保险对粮食作物预期纯收入具有激励效应

没有购买政策性保险的粮食作物预期纯收入等于灾后实际收入减去成本支出。如果购买了保险，因灾损达到或超过触发值，农民能够从保险公司得到赔付，这时购买了政策性保险的粮食作物预期纯收入，应从灾后实际收入与保险赔付之和中，扣除成本支出和农民自身承担的保费支出。由于保险赔付超过农民自身承担的保费支出，所以，购买了政策性保险的粮食作物预期纯收入，会比没有购买政策性保险的粮食作物预期纯收入增加，增加的额度为保险赔付与农民自身承担的保费支出之差。当风险保障水平提高时，保险赔付与农民自身承担的保费支出都会增加，因为保险赔付大于农民自身承担的保费支出，所以，保险赔付的增加额度会超过农民自身承担的保费支出的增加额度，因而购买了保险的粮食作物预期纯收入提高的幅度随风险保障水平的提高而增大。

灾损超过触发值时，购买了政策性保险的粮食作物预期纯收入，应当从实际收入和保险赔付之和中，扣除成本支出和农民自身承担的保费支出。当风险保障水平一定时，保险公司收取的保费也随之确定，政府支付的保费比例越大，农民自身承担的保费比例就越小，预期纯收入的增加幅度就越大。

四、提高贫困地区农作物保险效应的政策建议

(一)尽可能提高风险保障水平

灾损低于触发值时，政策性农作物保险对农作物预期纯收入具有降低效应，这违背了政府开展政策性农作物保险的初衷。对农作物保险实施保费补贴的政策，是政府支农惠农、反哺农业的一项重要举措，如果购买了政策性农作物保险的农民遭受了灾害损失，当这种损失低于触发值时，农民就得不到赔付，预期纯收入降低，这将重重挫伤农民对于农作物保险的热情，不利于农作物保险的拓展和风险的分散。因此，应当尽可能提高风险保障水平，使低于触发值的灾损区间变小，购买了政策性农作物保险的农民发生预期纯收入降低的可能性变小。

(二)适当政策倾斜，提高中西部地区、贫困地区中央政府保费补贴比例

灾损低于触发值，风险保障水平一定时，政府支付的保费比例越大，农作物预期纯收入的降低幅度越小；灾损达到或超过触发值，风险保障水平一定时，政府支付的保费比例越大，农作物预期纯收入的增加幅度也越大。可见，无论灾损低于或高于触发值，增大政府保费补贴比例都有助于提高农作物的预期纯收入水平。但是，对于中西部地区，尤其是贫困地区，地方政府的财力相对有限，对拓展农作物保险的积极性不高，影响了政策性农作物保险的进一步拓展，因此，只能依靠中央财政给予中西部地区、贫困地区更倾斜的政策支持，给予比经济发达地区更高的中央政府保费补贴比例，减少或免除当地政府的保费补贴以及投保农民的自缴保费，这样，既有利于地方政府专注于政策性农作物保险的组织、宣传、协作和监督工作，减轻农民的缴费负担，扩大投保面，更好地分散自然风险，还能降低投保农民的成本支出，稳定、提高农民的收入水平。

(三)大力推广农作物保险，稳步提高农民的收入水平

与没有购买政策性保险的农作物预期纯收入水平相比较，当灾损低于触发值时，购买了政策性保险的农作物预期纯收入水平虽然降低了，但这种降低的幅度还是很有限的，况且这种有限幅度的降低也可以采取进一步的措施来削弱其负面效应，如通过增大风险保障水平以减小小于触发值的灾损区间，或者增加政府的保费补贴比例以减小预期纯收入的降低幅度；当灾损达到或超过触发值时，购买了政策性保险的农作物预期纯收入水平提高了，而且提高得相当明显，并且这种提高的程度随着风险保障水平的提高、政府保费补贴比例的增加而更加显著。可见，购买政策性农作物保险，能够有效地稳定、提高农民的收入水平。

大力推广农作物保险，可以采取以下措施：

一是明确基层干部职责，建立发展农业保险的组织体系。农业保险涉及千家万户，各农户居住分散，动员、组织工作量都较大，况且农业保险有较强的季节性，要在一定的时间内完成既定的承保任务和理赔工作，都需要乡镇、村组基层干部的密切配合，建议地方政府给予参与农业保险工作的基层干部适当补助，或由保险公司在农业保险的工作经费中给予支付，激发基层干部、群众参与农业保险的热情。

二是增加农业保险产品的供给。乡村振兴离不开金融支持，保险公司应当按照“扩面、增品、提标”的要求，在公司内部，成立专业的农业保险部门，从事农业保险产品的研发、推广、承保、理赔等工作；面向市场，包括粮食作物、经济作物、花卉作物、各地特色农作物以及家禽等动物在内，设计丰富多样的农业保险产品；立足现代农业，设计创新型的农业保险产品，如天气指数保险，“保险+期货”等，为乡村振兴提供风险保障。

三是扩大农业保险的需求。要提高农民的参保意识，保险公司、地方政府部门要加大农业保险的宣传力度，提高农民的风险意识和保险意识，使农民真正认识到政府救济与保险的真正区别，提升农户的保险需求；要努力提高农民的收入水平，在农业布局、农业生产、农产品加工、农产品销售等方面畅通信息渠道，加强科学引导，使农民劳有所获，不断提高收入水平，增强保险购买能力。