基于全生命周期绩效评价的PPP项目管理

原晓霞

2018年，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，该意见明确我国力争用3年-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。PPP项目全生命周期绩效管理主要包括前期绩效目标管理、建设期绩效管理、运营期绩效管理和移交期项目后评价，周期相联、滚动循环是PPP项目绩效管理体系的主要结构特征。PPP项目全生命周期绩效的实施是项目实施过程中风险和收益分配的核心。社会资本方作为PPP合同的履约方，必须对PPP项目全生命周期的绩效管理有全面、深入地认识，政府也要平衡资本方的利益和项目成果，规范PPP项目全生命周期绩效管理工作，明确参与主体、内容要求、工作程序等要素，统一实施机构、项目公司、社会资本各方绩效评价管理的指标体系和制度标准。同时，也要全面梳理绩效管理全过程各环节工作内容和程序，推动PPP项目的提质增效。本文基于全生命周期管理角度构建PPP项目绩效管理体系，并分析体系结构和内在逻辑关系，对PPP项目评价管理的各个阶段展开论述，并引入真实案例，以供相关人员参考。

PPP项目管理绩效评价体系是在对PPP项目进行评价时，从整体出发，专注绩效管理的角度，涵盖了PPP项目的全生命周期的系统性评价体系。在PPP项目实施过程中，贯穿了PPP项目全生命周期，并及时、准确、客观地反馈项目信息，确保绩效评价各环节顺利开展，为政府和社会资本双方参与PPP项目的合作达成保驾护航。PPP绩效评价体系的确立，对PPP项目全生命周期的政策风险、财务风险、操作风险或现金流风险进行全方位无盲点识别，体现制定风险防范措施来保障PPP项目安全推进的控制策略。

PPP项目管理绩效评价体系的界定

PPP项目管理绩效评价体系具有科学性、完整性、动态性、公平性和高效性的特征，是界定该体系的标志。

1.科学性。PPP项目的全生命周期一般来说包括五个阶段，分别是识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段、移交阶段。在前期识别阶段和准备阶段就要科学评估、科学立项，利用相关专业技术进行考察，这些都是必不可少的科学合理地考察可行性的过程。

2.完整性。评价的完整性有两层意思，第一是评价的方面要全面，既要符合社会和经济效益，又要顾全大局，照顾各方利益，还要审查对环境的友好度和是否有利于可持续发展；第二是PPP项目管理绩效评价要完整地评价全生命周期，实现项目实施各个阶段的全覆盖，对每个阶段进行及时、持续、客观地评价，同时，评价体系的完整性也使得最终评价结果更加科学。

3.动态性。PPP项目管理绩效评价的各个阶段并不是相互孤立地存在，而是一个连续的、动态的、整体的体系。其一是因为PPP项目相比传统项目来说涉及多方利益关系，所以它的绩效评价也与传统的评价体系不同；其二是因为PPP项目有较多不确定因素，在进程中随时都会有意外发生，这就需要动态评价的存在来及时地对各个阶段出现的状况做出反馈并提出建议或采取措施，从而完善PPP项目管理绩效评价细则，保障PPP项目的顺利进行。

4.公平性和高效性。由于PPP模式的优越性，在预算一定的前提下，可以达到更高的效率。高效率既体现在社会出资方在项目执行阶段的高效率，又体现在政府部门主导的绩效考察工作的高效性。但是，双方在PPP项目的实施中出于各自的利益有着不同的出发点。政府部门的侧重点是项目的社会效益如何，而社会出资方的侧重点是工期、成本等实际问题。在双方矛盾的立场中，PPP项目管理绩效评价体系的优点就是在保證双方都在高效运行的同时，就双方利益展开利益分配，调和矛盾，维护公平性，这样一来就兼顾了高效性和公平性。

PPP项目管理绩效评价体系结构

PPP项目绩效管理是一项庞大的系统工程，评价其基本结构从纵向可以分为四个步骤：绩效计划、绩效管理实施、绩效评估、绩效反馈和应用[3]。这四个步骤有条不紊地进行，一个阶段绩效管理结束，下一个阶段开始，四个步骤在每个阶段重复，周而复始，建立了完整的闭环体系，保证了PPP项目管理绩效评价体系的持续提升。

制定PPP项目管理绩效评价计划是PPP项目管理绩效评价体系结构的首要步骤。制定过程中，需要PPP项目利益相关的各方通过沟通讨论来确定评价目标以及工作流程，下文将要提到的PPP项目管理绩效评价指标的确立和评价路线的确立就是在这一步骤中确定下来。

绩效管理实施贯穿了PPP项目管理绩效评价的全过程，它直接关系到绩效计划的完成情况。绩效管理实施的工作核心是收集与录入PPP项目数据，并充当绩效沟通的桥梁。采取的方法有但不限于翻阅账目记录、实施现场综合评价、调查问卷等，来落实好绩效管理实施工作和各部门职责，保证收集到的数据的真实有效性以及保持沟通的高效率，保持绩效评价的客观性，对于一些不可避免带有主观色彩的判断，比如说满意度评价等，要加大样本数量和丰富样本覆盖，贯彻随机原则，从而科学地统计和处理主观数据，保持整体实施的客观性。

绩效评估是PPP项目绩效管理的中心环节，是绩效管理过程中最重要和具有一定难度的阶段，这是因为PPP项目绩效计划实施的有效性只能通过绩效评估与评价来表达。具体步骤包括绩效评价关键指标的制定、评价对象和方法的选择、评价活动的开展和评价数据的处理与利用。

PPP项目管理绩效评价是周期性的，衔接PPP项目管理绩效评价周期终点和下一个循环起点的就是绩效反馈与应用。在绩效周期结束时，由评价主体或委托外来专家根据预先设定的关键绩效指标，对PPP项目管理绩效目标的完成情况进行评价，这就是承上作用；对评价结果如实反馈，并根据评价结果进行相应的奖惩措施，回顾和反思以提高PPP项目下一阶段的绩效结果，这就是启下的作用。

PPP项目管理绩效评价指标

在PPP项目绩效评价实施中，指标体系的设计是绩效评价的核心和难点。一个完整的评价指标体系不仅包括指标框架，还包括指标权重和评价标准。由于不同的 PPP 项目具有不同的功能目标和反映目标要求的不同技术特征，项目绩效评价指标体系应能反映所提供的功能和服务目标，特别是项目目标绩效评价和对项目公司的工作绩效管理的评价。项目公司的工作绩效主要包括施工质量标准、工程进度、日常运维状况、公众满意度等的管理评价，如果出现不合规现象和未能如期交工等问题可以通过违约金机制进行处理。这样评价的结果才能更好地反映与项目实际完成情况和真实服务绩效相匹配的投资回报。PPP项目管理绩效评价目前在实践中存在差异，这是主观因素导致的。因此，需要政府相关部门针对不同行业出台PPP项目评估指南，逐步规范PPP项目管理绩效评价，促进PPP项目顺利实施。

目前，大部分PPP项目以工程建设项目为主，工程建设和社会资金实行采购双标合一的招标方式确定项目中标人，因此建设期业绩评价打分规则的着重点就是PPP项目的建设情况，此阶段的指标一般包括质量、工期、成本、安全、环保、人力管理、数据管理、社会影响等。

运营阶段侧重于项目运营属性，因此该阶段的绩效评价评分规则一般会根据运营指标（运营效率、盈利能力、财务指标等）、服务质量（维护状态、日常状态等）、安全运行和环境指标、公众满意度（投诉率）等方面的考虑。移交时，政府方面希望项目公司移交的资产是可以直接使用的良好状态。一般在移交过程中，会从资产状况、经营指标、财务指标等方面设置绩效评价规则。

PPP项目绩效评价体系中还应有创新成长性指标，包括了创新性评价和成长性评价。创新性评价主要表征了在PPP项目实施过程中的民营部门、公共部门的科研水平和开发投资水平，与PPP项目公司的融资创新能力也有一定关系。后者主要体现在PPP项目所有利益相关方继续合作的意愿，以及项目的社会效益，是否提高了公众生活质量，对环境的友好度、对经济的影响。创新成长性指标的主要是为了加强对项目公司创新发展能力的评价，挖掘专业优势，提高公共服务水平。因此，在设定指标时，可以根据职业发展计划、福利促进计划、工作效率、人员能否胜任、各利益相关方满意度、环境保护能力等几个方面进行。

PPP项目全生命周期管理的各个阶段和环节紧密关联，相互支撑，相互印证。PPP项目的五个阶段依次串联、合为一体，以明确的绩效成果作为每个阶段完成的标志。上一阶段的绩效评价结果影响和指导下个阶段的工作，下个阶段的工程的改善和实现确认了上一阶段的指导和成果。

全生命周期绩效评价的基本原理

绩效评价评估，是基于项目设定的绩效目标，从项目投资、实施、运行、过程控制、结果和影响等方面，采用科学合理的绩效评价指标和评价方法，评估项目的效益。

通常，PPP实施机构与主管部门一起，在规定时间对PPP项目的绩效进行评价，得出绩效评价结果，根据结果去进行项目收益在项目公司中的分配。

基于全生命周期绩效评价的PPP项目管理过程

PPP项目只有在运营时才能具备提供公共服务的条件，要实现PPP的目标必须通过项目的运营。定期的绩效评价很必要，大概三年一次，对项目整体情况进行评价，评价时要总结项目的运行情况，并根据评价结果对预算进行调整。评价指标分别与项目管理、项目产出、项目效果、可持续性、成果应用等相关，分别针对“政策”、“政府”、“项目自身”、“相关者”等进行量化性评估，并分析性质，找出平时难以发现的隐患，并提出针对性措施，通常会调整预算或者申请归档等，评价过程应包括：评价计划、数据收集整理、评价分析、评价报告、结果申请（含预算调整）、档案管理等。

基于全生命周期绩效评价的措施

PPP项目管理绩效的常态化主要评价项目公司的日常经营和管理效果。

项目公司根据签订好的PPP项目合同及其附件，履行相关承诺，保证目标能够达到合同和国家相关规定的标准；保持良好的外部关系，注重管理方式的改革，对于制度层面的内容要严格落实执行；接受公司各级管理部门的管理；接受公司管理部门、人事部门、评价部门的评价，积极应对领导班子的检查；根据投资责任合同及其附件、其他协议等履行法人职责和义务。

项目简介

该项目是某市新建高铁站专线改建PPP项目，高速公路总长约25.2千米，其中包括大桥1685米/5座，中型桥146米/2座，互通式立交桥3座，项目总投资约20亿元，项目合作共计17.5年（建设期2.5年，运营维护期15年）。PPP项目是由政府付费，费用分为可用性服务费和运维绩效服务费。

项目建设阶段管理

依据公路工程技术标准、公路桥涵施工技术规范、公路路基施工技术规范、公路钢筋混凝土及预应力混凝土桥设计规范等技术规范，配备PPP项目经理部，兼职全生命周期绩效评价工作，并下设职能部门，统筹安排项目工程。

社会资本方依据“绩效评价”目标，制定切实可行的项目建设计划，招聘足够的施工人员，配备好机械设备并购置施工材料。在PPP项目经理部的督导之下，并落实全生命周期的绩效评价工作，取得阶段性成果。

项目运营阶段及移交阶段的管理计划

在项目运营阶段，需要让社会公众也一同参与，进行满意度及使用体验的打分，在绩效考核指标体系应用过程中，由第三方独立机构进行客观评价，并定期将评价和衡量情况报告给项目实施机构及财政局。实施机构需要对预先设定的指标进行定期评估，并在指标的评价目标完成后，及时更新指标，或者从其他方面设计和完善新的指标。

在项目移交阶段，要求移交前对项目资产进行评估，以确定拟移交的资产状况，社会资本方要提前对道路进行彻底检查维修以确保能达到预定的移交标准。实施机构对项目实施过程中运营指标、财务指标等进行汇总，确保资产收回后能继续高效运营。

案例的实施与对策

该案例实施与管理的过程采用项目经理负责制。总公司责任方制定项目实施公司的部门情况、人员配备和岗位，制定好之后，由项目总经理牵头项目公司的设立。根据PPP项目管理体制的规定，项目公司的监督层级设有股东大会、董事会、监事会。在人员配置方面，综合考虑投资规模、创新性、工期长短、征地拆迁难度、施工难度、管理复杂性等因素，项目人数定为10人。

根据项目的类型和风险分担计划，政府通常支付基于项目的一个或多个要素，如可用性、使用时长等。无论可用性支付还是绩效支付，都是符合PPP项目回报机制的。在目前的“可用性支付+运营和维护绩效支付”的模式下，在工程竣工并验收合格，实用性评价指标都满足要求后，政府将参照建设期绩效评价结果按照协议规定确定项目建设成本，并在项目运营期平滑支付。反之，如果建设期绩效评价不合格的，将会造成建设期违约，并影响项目运营期可用性支付的金额的减少以及运营费用的增加，从全生命周期的角度来看，实际上不利于项目公司对PPP项目的管理，不能获得预期的回报利润。因此从项目整体的效益出发，项目公司应从项目全生命周期的角度考虑进行项目管理。

本文通过对PPP项目管理绩效评价体系进行研究，结合项目全生命周期的评价管理模式，使得社会出资方作为PPP合同的责任方，必须主动加深对PPP项目全生命周期的绩效管理的认识，并及时对PPP项目管理体系进行调整，优化完善PPP项目的管理。政府方也要履行自己的责任，重视社会资本方的利益，保证验收后应有的效益，起到考察、验收、监督、管理的作用。

（北京中金万瑞工程咨询有限公司）

参考文献：

[1]穆智琼，郑磊，程言美.PPP项目绩效考核体系研究[J].工程管理学报，2019，33（5）：57-61.

[2]楊宝昆，刘芳.PPP项目全生命周期绩效管理研究[J].工程经济，2018，28（03）：23-30.

[3]张丽君.PPP项目绩效考核体系的优化策略分析[J].中国物流与采购，2020（13）：43-44.