城镇化进程中失地农民的困惑与对策

黄小芳

辕门社区，位于漳浦县绥安镇中部，处县城北郊，有辕门、舟市、水涵、塔顶、考湖5个自然村，2002年11月整合后划为绥安工业开发区管辖，原村民委员会改为社区居民委员会，在城镇化进程中，辕门社区辖区内耕地面积全部被绥安工业区征用，并实现土地转型，转为工业用地，进行招商引资。自此，辕门社区成为漳浦县在城镇化进程中唯一一个全民失地的社区。截至2020年末，全村户籍户数442户，户籍人口2068人，耕地被全部征用涉及人口2068人，常住人口约5056人，外来务工人口居多。被征地前，辕门社区主要产业为农业种植，其中甘蔗和果蔬种植居多。耕地被全部征用后，村民失去土地，失去原本以农业为主的可持续关键生计要素，被迫不得不调整生计方式，转型适应城镇化发展，但在转型中却面临生活、就业、教育、养老带来的困惑。

农民可耕地面积全部被征，生活转型难

在城乡分割的二元政策下，土地是农民生活保障的基本载体，它可以为农民提供基本生活保障和就业机会，有财产增值的功效，农民可以从土地上获得最基本、最可靠的收入来源，农民依靠它维持生活、保证就业、应对未来养老和医疗意外等。当耕地全部被征收后，农民为维持生计，只能进行生活转型，被征收的土地实现“农转非”进行工业化发展，大多数农民可实现在就近企业务工，因所处环境处于城镇化转变发展，现在务工时期的家庭生活支出远远高于原本务农时期家庭的生活支出，但家庭收入并没有实现增收，甚至有些因为个人长期务农，没有务工技能，导致收入减少。城镇化进程中的失地农民，生活转型难，缺乏保障，后顾之忧大。

剩余劳动力增加，就业转型难

耕地被征收后，社区中的劳动力人口有极小一部分人自行经商，一部分人在开发区附近企业就业，因为文化程度较低，大部分是初中及以下文化，90%以上的人没有技术特长，难以适应激烈的市场经济竞争需要，而就近企业能提供的非技术性或技术性较差的岗位有限，就业市场供过于求，大部分人只能从事一些低薪水、重体力的工作，如装卸、建筑等重体力劳动，大部分女性失地农民只能在附近开发区企业当普工来维持家里的生活开支，失地农民从务农到务工的就业转型难。

子女教育费用大，教育转型难

在社区中，基本每户失地农民都有供养子女上学的任务，学费已经成为家庭的一大经济负担。在农转居之前，社区中孩子的教育与大部分乡村教育一样，单纯供养上学即可，没有辅导班可以上，没有托管可以寄托，务农的工作特性也能满足接送孩子上下学的时间安排，更多大一点的学生都能自行上下学。随着社区城镇化的快速发展，基于想给子女更好的教育，又有教育资源的情况下，家长无形中加大对子女教育的投资，截止2020年末，辕门社区有培训机构8家，主要针对小学、初中的教育辅导及课外兴趣培养，每学期平均收费1300元左右，一个孩子平均两个课外培训，加上暑假，一年三个学期，一年一个孩子的人均课外教育支出需7800元，因为就业上的转型，大部分家长已无法接送子女上下学，且城镇化快速推进发展下，社区外来人口多，交通变得复杂，家长也不放心让孩子自行上下学，一部分家长迫于无奈，只能让孩子寄午托或者全托，午托人均收费600元/月，全托人均收费900元/月。城镇化转型中，家庭全年用于孩子的教育支出大幅度增加，仅依靠从事一些非技术性或技术性较差的低收入工作已难以支撑家庭教育支出，实现教育转型难。

社会保障低，养老转型难

失地农民的身份也发生了巨大变化，不再属于农民，但也难以享受城市居民的社会保障待遇，他们当中的大部分人还是只能加入“新农合”，获得“新农保”，养老、医疗等社会保障得不到解决。现辕门社区60岁以上居民可享受失地养老保险300元，另外还有128元的农村养老保险，每月合计可享受政府保障养老金428元，养老保障远不能满足生存需要，城镇化下失去土地保障的老人养老转型难。

土地征用补偿费偏低

辕门社区在土地征用补偿上，仍然采取的是较为普遍的对农民永久性一次性补偿的传统方式。从1993年开始至2016年全部结束，土地赔偿金从原来的0.8萬元/每亩，到现在的4万元/每亩，大面积的土地征用在2008-2009年，土地赔偿金2.8万元/每亩，截止2016年末，户均取得赔偿金10万元左右，土地补偿费用偏低，仅能维持家庭一小段生活的支出。而土地征用后产生的巨大经济效益则与失地农民无关，利益分配不合理，很容易导致农民心理失衡。

户籍管理政策存在差异

“农转非”户口正失去魅力。随着改革开放的深入和经济社会的发展，现行政策逐步向“三农”倾斜。农村农民户口和城镇居民户口所享受的待遇差别逐步缩小，城镇化的“农转非”正逐渐失去魅力。农民“农转非”之后，享受医疗保险的变化、失去危房改造政策的享受以及失去对土地的惠农补贴等，加大了失地农民后顾之忧，对于失地农民身份认定和户籍管理政策方面也没有制定针对性的制度，无法有效解决当前存在的问题。

安置面临诸多难题

很多地区在进行征地之前，对于如何进行失地农民安置缺乏长远的规划和安排，很多时候都是本着先征地、再安置原则来进行，导致就业安置工作滞后，很多工作没有做预案。同时，就业安置部门对于失地农民的情况没有进行深入的调研，就业安置方案脱离农民自身实际，同时也与农民个人的心理预期存在较大的落差，导致失地农民在心理上也难以接受。再次，失地农民年龄偏大、文化素质和技能偏低，这在用工企业机构改革中，首批被列为精简对象，因而失地农民就业回流率很高。

不断强化失地农民的就业技能培训

当前随着企业技术转型、人才转型的影响，可提供给失地农民的就业岗位也逐渐减少，如果失地农民没有一技之长，缺乏自我就业的能力，则很难会收到长远的效果。一是从思想上消除失地农民等靠要的思想，激发他们进行创业活动、积极进行就业的心理热情，通过典型引领等方式，让失地农民树立就业信心。二是强化就业技能培训，在技能培训上不能一刀切，而要充分结合他们自身的实际特点和心理预期，比如青年可以进行复杂一些的技能培训，而对于妇女则可以更多进行一些手工加工类的技能培训等等，保证就业技能培训取得扎实效果。三是为失地农民提供一部分启动资金，特别是对于那些进行创业的群体来讲，可以尝试提供小额无息贷款。四是因地制宜，结合当地的产业特点，开拓农民就业岗位与就业方式的多样化，为失地农民提供更多的就业机会。

逐步建立失地农民社会保障体系

需要看到的是，在失地农民的群体中，除了一部分青壮年劳动力之外，还有相当一部分属于老年人，他们失去了劳动能力，或者是因病失去劳动能力的群体，这部分人员无法通过就业培训解决自身的生活困难，对此，必须通过社会就业保障进行兜底解决。首先，应以政府为主导建立失地农民养老保险专项基金，保障失地农民养老资金来源。第二，要完善养老保险配套制度，根据地区经济发展和失地农民养老需求，建立多形式的养老保险体系。第三，优化地区发展机构，大力发展服务也，增加就业机会，增加失地农民工资性收入。第四，加大政府养老保障的宣传，转变养老理念，让失地农民从思想上接受新型的养老保险制度，享受城镇化进程中经济发展的共同成果。

切实保障失地农民的正当权利

失地农民在身份上处于一种较为尴尬的境地，既不属于农民，也不属于城市居民，这对他们无论在物质上还是心理上都会带来加大的压力，特别是在融入城市过程中，很容易出现各种问题，需要相关部门持续关注失地农民，切实保障他们的权利。一方面，在规范征地行为，杜绝野蛮粗暴执法，切实通过法律途径解决征地过程中出现的利益纠纷问题，保障失地农民合法权益。另一方面，在失地农民融入城市的过程中，政府要适当提供一系列的保障措施，比如法律援助、就业援助、医疗援助等等，帮助失地农民度过自身转型的困难时期，更好地开始新的生活。

合理配置土地资源

随着我国法律体系的逐渐完备，对于农村土地征地补偿等相关问题已经比较明确，但是在实际执行过程中，特别是一些地区和城市为了自身经济发展方面的需求，在行政过程中还存在一定的违规行为，导致农民的合理权益无法得到有效保护。对此，一要强化对土地征地使用的审批，要本着保护农民合法权益和经济发展并重的原则来审慎实施，合理合规合法地实施土地征用，杜絕违规行为，更不能野蛮征地。二要切实制定安置保障规划，在实施征地工程之前，就要对失地农民的安置进行科学合理的研究和规划，从土地补偿、就业安置、社保安置、社会救助等多个层面综合实施，确保农民失地后能够融入社会，保持社会平稳。三要创新征用补偿形式，在一次性永久补偿基础上，要努力尝试引导农民利用土地入股等方式，让农民分享土地收益成果，保障农民利益。

（福建漳浦县统计局）

参考文献：

[1]魏培元.失地农民社会保障模式的构建与完善[J]. 保险研究，2016（12）：13，16.

[2] 陈信勇，蓝邓骏.失地农民社会保障的制度建构[J]. 中国软科学杂志，2004（3）：15，22.

[3] 巫文静. 新型城镇化背景下失地农民权益保障分析[J]. 山西青年，2020（2）.

[4] 李雷，张文斌.失地农民养老保障困境及对策研究[J].农业经济，2020（8）：76，78.