“气候外交”，拜登执政新战略

文／单卫国

拜登政府将利用外交政策促进气候目标实现、推动清洁能源发展，获取战略竞争优势和中国抗衡。

当地时间2020 年11 月24 日，美国当选总统拜登公布了由6 名高级官员组成的国家安全和外交团队名单。除了布林肯任国务卿和沙利文担任国家安全顾问之外，最为重量级的任命是，前国务卿约翰·克里将以总统气候特使的身份首次进入国家安全委员会。

克里的提名将向世界发出强烈信号：“气候问题是当务之急”。这表明拜登政府不只打算重新加入巴黎气候协议，还准备将气候变化作为外交政策的重中之重。此种政策转变将导致国际贸易、国际金融、防止核扩散和外交等领域一系列的变化。

拜登时代的“气候外交”

第一，将“气候变化”条款置于国际贸易规则，促进清洁能源产品和服务贸易。拜登政府承诺利用贸易政策扩大清洁能源产品贸易比重。为实现气候目标，能源转型势必加大加快，清洁能源技术和产品，如电池、太阳能电池板以及氢能等低碳燃料的全球运输量将大幅增加。恢复被特朗普政府削弱的贸易规范将是拜登的首要考虑。

第二，将“气候变化”条款置于金融贷款规则，促进低碳能源技术开发和基础设施建设。2018 年美国两党共同通过立法，创建了美国国际开发金融公司（DFC）。借助该机构，美国可以取得“一石多鸟”的功效。一是在与其他开发性金融机构的合作时更多展示美国的理念，对世界银行、国际货币基金组织等多边金融机构以及许多地区性开发银行施展重大影响。二是美国政府现在有更大的回旋余地进行股权投资和贷款，这使美国更容易与其他国家、多边开发银行和私人投资者合作。三是通过将气候变化问题提升为DFC 的头号任务，缓解私营部门的投资障碍，如项目时间过长和本币汇率波动，并帮助“解锁”启动全球清洁能源投资所需的数万亿美元的资金。四是把开发性金融拓展为美国重要的“软实力”，向新兴市场国家提供“更优”的投融资选择，抗衡中国的“一带一路”倡议。

第三，将“气候变化”条款置于对外援助规则，推行“债务换气候”方案。拜登政府保证，将会履行美国2014 年做出的向贫穷国家提供气候相关援助的承诺，其中有20 亿美元尚未兑现。美国财政部的其他气候金融手段还包括债务减免，以“债务换气候”方式开展债务重组谈判。这种模式，可以推动对低碳能源、能源效率或森林保护和其他碳汇的投资。

●“气候”先行：拜登时代新风向；再有不甘，特朗普时代已过去。 供图/人民视觉

第四，将“气候变化”条款纳入创新研发重点，增加联邦能源创新的资助。创新是实现气候目标的关键。国际能源署预计，若2050 年前达到净零排放，累计减排量的一半将依靠尚未商业化应用的技术。因此，创新的概念可望获得两党在可再生能源、新生代核能和碳捕获等一系列技术开发上的共同支持。拜登政府已承诺，大幅增加清洁能源创新研发资金并开展多边合作。通过气候外交，拜登政府可以与其他国家建立研发合作，并通过允许拥有不同技能的国家分摊成本和专业知识，加快新技术的开发。通过创新改变清洁能源的成本状况，可以加快其他国家的转型步伐，并为清洁能源公司打开新市场。

第五，通过“气候外交”，促压其他国家兑现承诺。在重新加入巴黎气候协议后，拜登政府可能不会止步于更高减排目标的谈判，并将重点放在兑现国家承诺的实施上。拜登政府认为，目标很重要；但问题是许多国家并没有兑现当初的承诺。拜登政府可以利用技术和对外援助，例如通过美国国际开发署和国家实验室，来缩小雄心与现实之间的差距。首要关键应该是开发新的金融工具、技术创新和经济多样化战略，以帮助中国、印度和其他排放量迅速上升的国家；不仅停止新建燃煤电厂，还要逐步减少现有电厂的排放。

拜登“气候外交”的影响

拜登的“气候外交”的初衷和着眼点，是为国内服务。一是创作就业机会。新冠肺炎疫情持续，使得美国失业率达到7%～8%。拜登的国内气候议程，就是想通过清洁能源公司发展让美国人重返工作岗位。这既能减少排放又能刺激就业增长的外交政策工具，将弥合两党的分裂，因此更具吸引力，还会促进创新投资。二是创造竞争优势和出口机会。利用出口信贷扶持储能技术等战略性清洁能源行业发展；明确美国国际开发金融公司（DFC）职责，为美国能源技术、建筑或基础设施领域的企业提供资金，支持其获得海外投资机会、提高竞争能力。

拜登的“气候外交”，可能主要剑指中国。两国的排放量占全球总排放量的近一半，因此继续发展奥巴马开启的双边气候外交至关重要。尽管中国最近承诺到2060 年实现碳中和，但拜登认为中国尚没有改变2030 年的碳强度目标。因此，拜登政府势必要推动中国取得更快进展。其回归世贸组织的贸易规范，还可能减少中美之间的贸易摩擦，增加能源和清洁能源产品的贸易。然而，民主党政府向来热衷网络安全、知识产权和人权等问题，这可能会破坏包括能源技术和产品在内的贸易合作。因此，用清洁能源创新政策获取战略竞争优势和中国抗衡，或将是拜登对华“气候外交”的核心，即拜登挑选的国家安全顾问杰克·沙利文所提出的对华“竞合”策略。

拜登的“气候外交”，对全球能源市场的影响显而易见。在利好清洁能源公司和技术发展的同时，也将冲击油气市场。第一，最重要的影响将来自伊核协议的回归。随着对伊制裁的逐步解除，大量的伊朗石油将返回本已供过于求的市场，从而进一步压低油价,尽管疫苗启用的消息正在提振大宗商品价格。第二，拜登当选总统，增加了对俄罗斯进一步制裁的可能性（主要针对俄能源公司）。同时，处于沙美关系恶化的担忧,可能促使沙特和俄罗斯在“欧佩克+”中加强合作。第三，拜登承诺禁止在联邦土地上租赁新的油气区块，将逐渐影响国内油气生产、造成国内油气供需趋紧。第四，拜登遏制美国天然气放空燃烧和甲烷泄漏的政策，会使美国的油气出口在环境标准较高的欧盟等市场更具竞争力。拜登为实现气候目标和促进深度脱碳所做的巨大努力，终将抑制对全球化石燃料的需求，其对油气行业的最大影响将随着时间的推移而逐步显现。

分析认为，拜登政府在海外推动气候行动的能力与其内政息息相关。其在国内取得的进展将提高在全球的信誉，并会影响如边境碳调整等手段的推进。与此同时，其国内政策即使受制于国会分裂，也可能通过拜登的权威在全球舞台上得到放大，从而利用外交政策工具帮助实现国内清洁能源增长和国内经济复苏。