中国共产党保证执法的实践逻辑①——以行政执法体制改革为视角

谢寄博，王思锋

(西北大学 法学院, 陕西 西安 710127)

一、引 言

中国共产党历来重视国家和社会的法治建设,把依法执政确定为党治国理政的基本方式。依法执政,既要求党依据宪法和法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。中国特色社会主义法律体系业已形成,徒法不足以自行,行政执法是党领导法治政府建设中极为重要的一环。党的领导贯穿于中国特色社会主义法治体系建设之中,党的十九届一中全会通过了《加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》,形成了党的基本领导方式和十二项具体工作制度,为党保证执法提供了政治方向和制度依据[1]。党的十九届四中全会要求健全党的领导制度,把党的领导贯彻于国家和社会治理的各个方面。我国的行政执法体制是在长期的制度研究和实践探索中形成的，虽然取得了相当的成效,但仍需进一步改革和完善。行政执法体制的运行深植于我国条块化的政治体制之中,是党领导法治建设的重要抓手。在行政执法改革过程中,中央与地方、不同职能部门之间执法权如何配置,组织、利益等相关因素如何协调是行政执法体制改革的重点内容,也是党领导行政执法体制改革的着力点。在党领导行政执法体制改革的过程中,既要明确行政执法体制改革的目标,也要明确全面深化改革、政府职能转变和事权清晰化相融合的改革思路。

二、中国共产党领导下的行政执法体制历史沿革

(一)行政执法的初现(新中国成立之初,1978—1995年)

行政执法的观念不是从来就有,尤其是新中国成立之初,并没有行政执法的概念。“既然有了规定,就应当按照规定办理,不能以个人的好恶各取所需,否则,规定便流于形式,各种秩序就会乱套。如果规定过时、不适用,就应该修改,但不能不执行。”[2]123“一切国家机关和工作人员必须严格遵守法律,人民的民主权利受到国家法律的保护,国家保护正常的社会生活和社会生产利益,对犯罪分子进行斗争,也必须严格遵守法律,运用法律的武器。即使公检法等执法部门,也没有特殊的权力,只能是分工负责,相互制约。”[3]450“依法办事,是我们进一步加强人民民主法制的中心环节。”[4]352从上述论断中可以看出,新中国成立之初并不存在行政执法的观念,也没有对执法和司法进行区分,可以统称为“管理”,这里所提及的“管理”概念不仅仅是“行政管理”,依法依规办事都属于“管理”的范畴。“管理”的目的不是行政执法,或者说不仅仅是行政执法,而是为了社会主义国家的人民政权和社会主义事业的建设。“管理”的依据是纪律、规章和制度,其目的不是限权和控权,而是维护基本的秩序。将公检法等国家机关都视为执法部门,没有进行执法和司法的区分,目标仍然是维护新生的人民政权,进行社会主义事业的建设和维系稳定的社会秩序。

党的十一届三中全会以后,党和国家的工作重心逐步转移到经济建设上来。同一时期,以党的十三大、十四大和邓小平南方谈话为基本依据,我国的法制建设工作也取得了全面恢复和迅速发展,在经济发展和社会管理方面制定了大量的法律法规和规章,为国家政治体制改革和经济体制转轨提供了制度性依据。除了制度性的规定,根据党的十三大报告和第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革方案》,为适应经济体制改革和政府职能转变的要求,党中央、国务院全面部署了政府机构改革的方案,并对行政机关进行了初步的调整和赋权。

(二)从相对集中行政处罚权到相对集中行政执法权(1996年—2002年9月)

20世纪90年代末期的政府机构改革为行政执法机构职能的专门化和行政执法权的行使奠定了组织基础。但是，轮廓初现的行政执法却出现了多头执法、重复执法、分散执法等问题，给经济发展和社会秩序的稳定带来一定的困扰。改革行政执法体制和规范行政执法权成为亟待解决的问题。1996年颁布实施的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第16条(1)新修订的《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”规定,国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，第一次以法律的形式明确了相对集中行政处罚权的行使。1996年国务院颁布了《关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知》,以国务院文件的形式,明确要求省级人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作,调整行政处罚权的意见要报国务院批准后施行。2000年《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》要求按照相对集中行政管理权和行政处罚权的要求理顺行政管理体制和执法体制。2002年8月国务院《关于进一步推行相对集中行政处罚权工作的决定》再次明确了相对集中行政处罚权的范围,并从加强宣传、建立工作程序、完善配套制度和加强队伍建设等方面提出了具体要求。1998年第九届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》,按照权责一致的原则划转了职能,对职能部门进行了分工调整,为行政处罚权的相对集中行使和以后行政执法权的相对集中行使奠定了组织上的基础。

国务院机构改革之后,相对集中的行政处罚开始在全国推广，相对集中行政处罚权制度已经突破了城市管理领域,在各个领域全面铺开。根据《关于进一步推行相对集中行政处罚权工作的决定》的指导意见,省级政府可以在市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等八个方面的全部领域或者部分领域依法集中行使行政处罚权,这些领域以外,省级政府也可以依照《行政处罚法》第16条的规定,在有条件的领域开展这项工作。行政处罚权的行使并不是孤立的,必然会涉及行政检查、行政强制等权力的行使,也就将相对集中行政处罚权扩大至行政执法权。这就意味着《关于进一步推行相对集中行政处罚权工作的决定》的出台，将相对集中的行政处罚权扩展到相对集中的行政执法权。

(三)从相对集中的行政执法权到综合行政执法权的改革(2002年10月—2012年)

2002年10月,国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》(国办发[2002]56号),决定在广东、重庆实行综合行政执法的试点,开展清理整顿行政执法队伍的工作。从该意见开始,“综合执法”被表述为“综合行政执法”。此后在《中华人民共和国行政许可法》和2004年的《政府工作报告》中,综合行政执法的方式逐步开始适用[5]。行政执法体制改革的重点开始从相对集中的行政执法权向综合行政执法权过渡。

《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》首次将决策、审批和监督处罚的职能分开,厘清了不同机构之间的职能、权限和职责关系。将行政执法的机构按照地域进行设置,省级政府部门不再设置执法机构,这也是第一次将行政执法机构全部下沉,实现执法重心的下移,减少了执法的层级，并将综合行政执法改革的试点拓展到了城市管理、文化市场、资源环境、农业管理、交通运输等各个领域,对综合执法机构进行了合并。从国务院办公厅转发的文件可以看出,综合行政执法改革的工作主要涉及两方面的内容：一项是应当如何配置执法权,以提高行政执法的效率;另一项是如何调整综合行政执法的机构，以适应从相对集中的行政执法权到综合行政执法权的改革。为了解决这两个问题,2003年中央编办和国务院法制办联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》(中央编办发[2003]4号),实现了相对集中行政处罚权和综合行政执法权改革的衔接。

《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》的制度依据是2003年3月10日第十届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》,该决定首次提出了完善综合行政执法工作。在此之前,中国共产党第十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》,表明要充分认识行政管理体制和机构改革的重要性和必要性,按照党的十六大提出的深化改革、进一步转变政府职能、改进管理方式、改进工作作风,提高行政效率等要求,努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这是党为综合行政执法体制改革提出的制度性指导意见，为从相对集中行政执法权向综合行政执法权的转变以及国家机构的改革提供了方向性和制度性的指导,扫清了体制性的障碍。

(四)综合行政执法权的全面推行(2013年至今)

党的十八大以来,综合行政执法体制改革成为我国法治国家、法治政府和法治社会建设的重要组成部分,是实现国家治理能力和治理体系现代化的关键环节,是党领导法治建设的主要着力点和表现形式。为了适应新时代社会发展的需要,2013年11月中共中央发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。2014年中共中央发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,从法治政府的角度要求推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法。从上述两份决定可以看出,综合行政执法已经完全突破了行政处罚的范围,扩展到社会的各个领域,而且其改革的着眼点主要放在减少执法层次和执法队伍、规范行政执法的程序、厘清行政执法的权力界限、逐步探索分领域的综合行政执法模式等方面。2015年12月中共中央、国务院印发了《法治政府建设纲要(2015—2020年)》,把行政执法体制的深化改革作为法治政府建设的重点,并为行政执法体制的改革进行了细致的谋篇布局,从执法程序、执法行为规范、执法督查、执法检查等多个方面进行了全面细致的建议,提出了切实可行、可以量化的意见。

为了贯彻党中央改革行政执法体制的要求,2015年中央编办印发了《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》(中央编办发〔2015〕15号),同年国务院出台了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,这两份文件将综合行政执法体制改革在全国范围内推广,分领域提出了综合行政执法体制改革的具体路径,也首次明确了由住建部负责指导全国城市管理工作,将管理和执法整合为综合性的城市管理机构职能,探索解决执法机构相关职能配套的问题。根据党中央的决定和上述两份文件,2017年商务部出台了《关于进一步深化商务综合行政执法体制改革的指导意见》,要求整合执法力量,进行综合执法和监管的改革。但是对于综合执法改革,也并不都是执法重心的下移,也出现了执法权上收的情况。比如,2016年中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,就把环境监察权上收到省级环保部门,而执法权向市县下移,将环境执法权和监察权分开行使。环境执法权和监察权的分离行使，形式上与综合行政执法体制改革方向不一致,但其实质是基于我国国情作出的与综合行政执法体制改革初衷相一致的决定。之所以作出这样的决定,是为了环境执法能真正落实,不至于使地方政府为了地方GDP的增长而以牺牲环境利益为代价。因此,环境执法权和监察权的分离,是党中央在充分考量我国行政执法实践的基础上作出的正确决策。

三、党领导行政执法体制改革的实践特征和现实问题

(一)党领导行政执法体制改革的实践特征

党的十一届三中全会以来,为了适应政府职能的转变,1978年工商行政管理总局正式成立,1980年《中华人民共和国治安管理处罚条例》重新公布并恢复实施,行政执法职能从行政管理中分离出来,这是行政管理理念的重大变化。尽管如此,实践中行政执法依然是多头执法、分散执法的模式,行政机关基本上还是将决策、执行和监督等职权集于一身[6]。《行政处罚法》(1996年)、《中华人民共和国行政监察法》(1997年)、《中华人民共和国行政复议法》(1999年)的出台实质上是对分散执法和缺乏程序的回应,也为相对集中行政处罚权提供了法律上的依据,行政执法逐步纳入法治化的轨道。

从党领导行政执法体制改革的实践经验来看,主要表现为两个特征：一是行政执法活动的逐步专业化。从与“行政管理”相分离，到“分散式”行政执法，再到“相对集中”的行政执法，最终到“综合性”行政执法，行政执法的概念逐步清晰，也揭示了我国行政执法活动发展的全过程。党的十八大以来，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》严格将行政执法和行政立法、行政决策、行政规划等活动进行区分，将行政立法、行政决策、行政规划的内容划入依法行政、科学决策的内容中。从《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》中也可以更加清晰地看出行政执法的专业化趋势。二是党领导行政执法的改革活动。主要体现是党领导行政执法体制改革,尤其是在经济体制转轨和政治体制改革过程中,党通过颁布一系列重要文件为行政执法体制的改革提供了很多背景性和机制性的条件。党的十八届三中全会以后,党领导行政执法的改革开始逐步着眼于具体的行政执法任务和具体的行为规范上。比如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》和《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》三个文件就是对行政执法的具体任务进行规定。即便如此,具体任务和行政规范的改革仍是以体制改革为基础,而并非单纯的行政执法活动的改革。

(二)党领导行政执法体制改革中的现实问题

1.行政执法体制中权力配置的问题 行政执法权力的设置和运行,存在着行政执法权限配置是否科学、合理、高效的问题。在行政执法体制中,权力的配置问题既涉及上下级之间的执法权配置、不同部门不同领域之间的权力配置,还涉及执法决策权、执法执行权、执法监督权和执法处罚权之间的分配。

从执法权在上下级之间的配置来看,如何确定行政执法权配置的合理层级，关键在于执法权应当下放到哪一层级最有利于实现执法效能的最大化。从对行政执法体制改革的历史梳理来看,多数领域执法权主要配置给区县一级的执法机构,只有环境执法权配置给设区的市一级,环境执法的监督权配置在省一级人民政府。从行政执法体制改革的实践来看,大部分设区的市仍然保留了两级执法队伍,有的设区的市只设了一级执法队伍。在保留两级执法队伍的地方,有的以区为主,有的以市为主[7]。基层执法任务繁巨,大部分执法工作都需要在基层完成,下放执法权不但是党保证执法的要求,还是现实的需要。执法权的下放一般有两种形式：一种是法律授权,另一种是通过政府决定的方式进行委托。实践表明,两种方式都不同程度的存在问题。法律授权的方式需要修改大量的法律、行政法规以及地方性法规,授权周期较长,且不能轻易变动,很难适应社会快速变革的需要,授权往往是“一揽子”授权,很难考虑全国和省区市之间的差异性。委托的方式具有极大的不稳定性,而且在行政执法过程中,受托组织容易出现越权的行为,一旦出现越权,行政相对人维权困难。此外，部分行政执法权也不宜以委托的方式进行下放,比如执法决策权,尤其是重大执法决策权。除了权力本身和法律上的限制,还有组织机构内部的问题,执法权的下放意味着执法机构的扩大和预算的增加,因此，如何实现执法效能的最大化就会集中反映在权力配置、预算和人员配置的比例上。

从执法权的跨部门、跨领域、跨区域配置来看,存在着不同部门、不同领域的执法权之间相互配合的问题。从行政执法体制改革开始,实践中尚未建立完全有效的跨部门、跨领域的执法协作机制,相对集中行政执法体制,虽然在一定程度上解决了某一领域的执法权协作的问题,但是综合行政执法体制将跨部门、跨领域的执法范围进一步扩大,甚至还出现了跨区域的执法现象,因此跨部门、跨领域甚至跨区域之间执法权合作的问题依然存在。如何配置不同部门、不同领域之间的执法权限是解决这一问题的关键,在联合执法过程中,是以牵头部门为主,还是平均分配权限比重,这不仅仅是部门机构之间的组织性问题,更是部门之间权限划分的问题,需要由权威部门协调决定。

从执法权的权能划分上来看,执法决策权、执法执行权和执法监督权之间如何配置,是行政执法体制改革中权力是否能够有效运行、是否能够相互制约的主要考量方面。综合执法改革的目的是为了从源头上解决执法权的问题,但是综合执法本身也存在决策权、执行权(包括强制执行权)、监督权(或者检查权)的分配问题。比如我国大多数领域的行政执法都是将行政执法权下放,同时将监督权和决策权也下放,但是在环境执法领域,却将环境执法权收归设区的市一级政府,同时将环境执法监督权收归省一级部门。这是根据不同领域的执法特征和实践现状确定的分配方式。实践中,除了环境执法以外,还有很多专业性较强的领域也可以考虑此种分配方法。但是,在改革过程中,大多数是按照“一刀切”的模式进行分配,当然也有很多因为实践经验不足的问题,导致权力的分配不能适应现实的需要。

2.行政执法体制中组织机构协调的问题 作为行政执法主体的政府及其职能部门,在体制中是一个纵横交错的组织系统,我国政府是通过层级制进行行政区域的划分,又通过建构不同的职能部门把层级制的政府进行条状分割[8]91。我国行政执法权和执法机构在配置过程中,正是以条块化的政治体制形式为基础。在行政执法体制改革初期,主要是层级之间的权限划分,并未特别注意职能的区别和专业化的问题,也没有注意到执法权权能制约的问题,这与改革初期行政管理理念的背景有很大关系。随着改革的逐步深化,执法职能也更加的细化和专业化。当社会的发展需要跨部门、跨领域甚至跨区域的协作执法时,执法部门自成系统,地方政府综合管理的条块化的体制背景就难以发挥有效的作用[9]。执法权和执法机构仅仅按照层级制进行分配已经明显不能满足社会需求,需要进行专业化纵深配置,相对集中行政执法体制就是适应这一社会现实而产生的。

在这一背景下,综合行政执法的机构设置如果仅是简单地叠加是难以解决上述问题的。不同部门、不同领域和不同区域之间信息共享与联通机制的不足,相关执法部门或者执法机构之间缺乏协作的动力,综合管理机构缺乏与职能部门之间的合作约束,尤其是专业性较强的执法部门不配合综合性或者辅助性的执法部门的问题较为突出。当执法事项综合复杂的时候,协作就变得更加困难。在跨区域执法过程中,各区域的执法标准不统一的情况下,各政府和各职能部门之间又不存在隶属关系时,综合执法就更难以实现。

在改革过程中,依然存在党政机构重叠、职能交叉和权责脱节的问题,政府机构职能的设置依然不能完全适应社会发展的现实，依然还有执法冲突或者执法缺位的现象。比如在城市拆迁中,城管执法队没有执法权限,但是住建部门的执法机构已经融入城管执法队,城管执法队的执法职责中没有规定有拆迁的执法权,因此就出现了执法空缺和重叠并行的问题[10]。因为中央和地方在机构设置上几乎完全一样,所以虽然在综合执法体制的改革中政策已经向基层倾斜,但是，某些地方基层执法机构设置和职权配置依然不到位。

在改革过程中,机构的改革实质是以社会的现实发展为基础、以行政执法权力的运行为主线进行的机构设置。机构的设置必须能够完成社会发展的目标,同时能够承担行政执法权力运行的职责,这不仅仅需要微观上的专业性,更需要宏观上组织架构和权力制约的顶层设计，因此,从这个意义上讲,综合行政执法体制的改革,就是按照功能结构主义的标准所进行的权力配置。

四、党领导行政执法体制改革的目标和路径

(一)党领导行政执法体制改革的目标

行政执法体制的改革是一个系统性的工程,涉及社会现实、制度体系、法治环境等诸多因素,是党领导下法治思维、法治能力和法治方式的融合。在改革过程中,既要注重整体的效果,也要注重专业化的细节；既要注重静态的法制的完备,也要注重动态的法治的发展；既要注重经济发展与社会稳定的动态平衡,又要注重物质建设和价值建构的统一。

党的十九大报告强调:“以良法促进发展，保障善治。”行政执法改革是良法与善治的统一,体现了实质法治主义的基本内涵和价值导向[11]。善治着眼于法律的实施,强调要将良法付诸于社会实践,要根据法律原则和法治精神创造性地适用法律。行政执法体制改革的目标就是要根据经济社会发展的需要,依照事权相对集中、权责对等的原则,依据不同层级政府的事权,明确其执法权限、执法领域和执法重点,优化配置执法力量,实现各级政府之间、职能部门之间执法权的合理分配,理顺综合性行政机关和行政执法机关的职权界限,推进职能行使的相对分离和专业化。

(二)党保证执法的路径选择

1.路径选择的制度性基础 行政执法体制是具体行政执法活动运行的制度性基础,为具体的行政执法活动提供基本的组织架构和权力运行系统,是党保证执法的着力点和关键抓手。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》都强调了行政执法体制改革的重点是行政执法组织机构、行政执法过程中权力的配置和行政执法机制的运行等问题。行政执法体制改革就是要优化执法机构的设置、职能配置,完善行政执法过程中权力的配置,界分行政执法过程中决策权、执行权、监督权和处罚权的边界,理顺各职能部门之间的关系,减少执法机构的数量,提高执法机构的效率,推进行政执法的科学化、规范化和法治化。这是新时代加强和完善党的领导,党保证执法的主要抓手。党在执法环节的领导不是体现在党对具体行政执法活动的干预,而是体现在党对行政执法组织机构的改革、党对行政执法过程中权力的约束以及党对整个行政执法体制的顶层设计和制度建构上。

自党的十八大,尤其是党的十八届三中全会以来,党领导行政执法体制改革的理念发生了深刻的变化,逐步推动政府从管理向治理理念的转变,逐步将权力下放给地方和社会,更加重视公众参与、协商民主机制的建设,最大限度地减少审批事项,降低了执法成本,提高了执法效率。行政执法体制改革的核心就是转变政府职能以适应社会的发展。党领导行政执法体制改革，在理念上的变革就是要在党的领导下,通过广泛动员各种主体参与社会治理,有效解决执法信息不对称的问题,提高执法效能。同时在体制改革过程中培育社会组织和其他机构参与社会治理,推进党委、政府、社会组织和其他公民法人在社会治理中的互动衔接,逐步形成党委领导、政府服务、行业自律、居民自治、公众参与、法治保障、全民监督的行政执法新格局[12]。

进入新时代以来,党的领导是行政执法体制改革坚持正确的政治方向的保证,也是正确处理改革与法治关系的前提。行政执法体制的改革打破了原本分散执法的模式,涉及执法机构职责权限、机构设置和人员编制的调整,这就必然涉及组织调整、物质保障、权限划分等事项的变更以及相关法律法规的修订,离开党的领导,一应相关变革都无法顺利展开。行政执法权的下放、执法力量的下沉必须充分考虑基层的执法承受能力和执法条件,否则就会产生矛盾纠纷。这就必然涉及执法权和执法力量的重新分配,这既是行政执法体制改革的需要,也是国家治理能力和治理体系现代化的现实需求,这其中必然离不开党的领导和顶层设计。

2.路径选择的现实性 在路径选择上,党保证执法应当以中国当下社会现实为实践基础,以党的领导方式和工作机制为制度性基础,观察社会发展中政府及其职能部门功能上的变迁,对组织结构进行相应的调整,并通过法律法规或者其他合法方式赋予或调整执法机构的权力,以完成体制变革,使之适应社会发展。简言之,就是“社会发展—功能变迁—结构调整”的路径。其主要的表现方式就是按照社会发展的需要,通过一系列的文件为国家组织机构和职权的调整进行顶层设计和赋权。

从我国行政权的运行来看,长期以来,我国行政执法权和行政执法机构的配置机制镶嵌在条块化的权力运行模式之中。从纵向上看,行政执法权和执法机构是自上而下的对口设置,即上级机关有什么样的职能,下级机关就会设立相对应的部门与之相适应,基本上是一一对应的关系,工作也是同质化的;从横向上看,各职能部门之间在各自的权限范围内行使自己的职责,相互之间并没有统一的协调机制。在具体的执法过程中,地方政府的综合性职能也常常被条块化的模式所分割,很难发挥有效的协调作用。从党领导行政执法体制改革的目标来看,就是要从条块关系中寻求平衡点,既要发挥各职能部门的专业性优势,又要发挥上级对下级的监督,统一执法标准,厘清上下级之间和不同职能部门之间的权限关系，减少执法层级,提高执法效率,最大化地保证执法公正。

党领导行政执法体制改革, 是党保证执法最有效的方式。 从纵向上看, 中央与地方事权的划分只能在党的领导下确定。 我国现行法律并没有明确划分中央与地方以及地方各级政府之间在行政执法上的事权的权限范围, 加上我国条块化的权力运行体制, 致使上下级行政机关重叠执法现象较为严重。 要从体制上解决这一问题, 进行有益的探索, 必须在党的领导下逐步进行体制改革, 界清执法事权的权责界限, 根据不同层级政府的职能和事权, 合理配置执法事权和执法机构； 从横向上看, 同级的职能部门之间、 职能部门与综合行政执法机构之间事权的划分是同级党委必须考虑的事项， 此外， 还要着力推动行政执法权向综合性方向回归, 减少执法部门的数量, 把职能相近的行政执法权划归一个部门统一行使。

从党领导行政执法体制改革的目标出发, 还应在党的领导下建立和完善与行政执法体制相适应的保障机制。 行政执法活动应当首先有立法上的依据, 因此党应当首先通过领导立法为行政执法权寻求合法性, 也为行政执法体制改革奠定正当性基础。 从党领导行政执法体制改革的实践探索不难看出, 行政执法事权的改革与物质性保障权是相对应的, 比如“三定方案”(2)“三定方案”是指2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》，具体内容参见：人民网.国务院机构改革和职能转变方案.http:∥theory.people.com.cn/n/2013/0310/c40531-20738452.html， 2021年7月2日访问。的实施, 就为行政执法体制的改革提供了人员编制、 物质装备、 技术支持等方面的条件, 切实解决了行政执法事权与物质性保障不匹配的问题。

从我国行政执法机构的设置来看,政府部门是按照一定的职责分工进行设置的,这种设置虽然适应了现代社会职业化的要求,但却忽视了政府整体性的治理需求,因此容易形成部门利益,出现多头执法和重复执法的情况。2018年党的十九届三中全会全面部署了深化机构改革的方案,要求优化机构和政府职能,按照科学合理、权责一致、协同高效的标准调整执法机构,解决执法机构职责交叉分散、多头执法、重复执法的问题。据此，行政执法体制改革在各部门职能分工的基础上,更加注重行政执法的整体性,理顺了综合执法机关与职能部门的职权关系,目标是要建立信息共享、部门协作、既相互配合又相互监督制约的行政执法机制。

自改革开放以来,我国经历了八次政府机构改革,这八次改革都是在党的统一领导下依照“社会发展—功能变迁—结构调整”的路径进行的行政执法体制改革，其基本依据一定是党的重要会议和在重要会议上通过的文件。通过党的文件和会议精神确定行政执法体制改革的基本方向和框架性建议,然后由全国人民代表大会通过决定的形式上升为国家意志,并由国务院以决定的方式实施改革,然后全国加以推广。党的会议和文件不仅仅确定了行政执法体制改革的政治方向和框架性建议,还对社会发展作出了及时回应,迎合了社会发展的需要,同时也为改革提供了价值指向。

3.路径选择的最终结果 行政执法体制的改革首先要坚持党的领导,这既是原则又是前提,也是保证正确的政治方向和现代化建设的客观要求。党的十六大报告明确提出发展社会主义民主政治,党的十七大突出强调“依法治国”的地位,党的十八大提出“法治是治国理政的基本方式”,党的十九大提出“坚持全面依法治国”,不但体现了党一脉相承的依法治国的精神,而且为行政执法体制改革提供了正当性基础。在行政执法过程中,只有全面坚持党的领导,才能总揽全局、协调和平衡各方的关系,推进党和国家机构改革有序发展,才能保证国家社会的稳定,才能实现实质意义上的法治。

党保证执法,就是通过行政体制改革科学地配置行政执法权,提升行政效率。通过优化各类行政权力结构上的配置,提升各类行政权力功能上的水平和素养,弱化职能部门之间的壁垒,整合“碎片化”的政府功能,提升行政效率,以适应现实发展的需求。

党保证执法,就是通过完善上下级之间和职能部门之间的公务协作,合理配置资源,完成行政目标。政府的上下级之间和职能部门之间是依据不同的领域和管理职能设置的,其目的就是实现行政管理的目标。党保证行政执法就是在党对行政执法权配置的基础上，通过执法机制的运行，推动上下级政府和职能部门之间相互配合，共同履行职责，重视部门的结构性调整。在配置和调整过程中，既要注重权力调配的原则性，又要注意权力运行的灵活性，使得上下级政府和职能部门之间在行政执法活动中既相互配合，又相互监督和制约，逐步实现政府职能的科学化、规范化和法治化。