战后国际秩序的演进与启示：制度改革的视角

〔提   要〕 战后全球性国际秩序及其制度载体几乎涉及国际关系的所有领域，总体上包括两大部分，一是国际政治和安全秩序，二是國际经济秩序。战后国际秩序的历史演进主要体现为国际制度的改革和发展，大致经历了四个阶段：美国主导时期、制度改革的源起和发展时期、自由市场转向时期和国际秩序改革新时期。在战后国际秩序及其制度规则的发展和演进过程中，发展中国家始终是推动改革的中坚力量。当今世界正经历百年未有之大变局，国际秩序进入改革和调整的新时期。在维护战后国际秩序的前提下，国际制度的改革和发展将是百年变局的一个核心议程。考察战后国际秩序的演进历程，将为思考新时期国际制度的改革和发展提供历史启迪。

〔关 键 词〕战后国际秩序、国际规则、制度改革、发展中国家

〔作者简介〕舒建中，南京大学历史学院副教授、博士生导师，南京大学亚太发展研究中心研究员，南京大学-约翰斯·霍普金斯大学中美文化研究中心教授

〔中图分类号〕D81

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2021）1期0086-13

战后国际秩序是指第二次世界大战结束后主要以主权国家间互动而形成的一系列国际关系的运行机制及其状态。其中，国际制度规则是战后国际秩序的核心构成要素，此即国际关系的制度化。制度基于权力，因而国际关系权力结构和国际制度规则是探讨战后国际秩序发展演进的两个关键环节。基于国际关系权力结构的影响，战后国际政治和安全秩序总体上由大国掌控，规则变化不大。另一方面，在发展中国家的支持和推动下，战后国际经济秩序在特定领域实现了阶段性规则调整和制度改革。

一、战后国际秩序及其制度体系发展演进脉络

从全球层面来看，战后国际秩序及其制度载体和运行机制几乎涉及国际关系的所有领域，主要包括两大部分，一是国际政治和安全秩序，二是范畴更加广阔的国际经济秩序。

作为战后国际政治和安全秩序的制度基础，《联合国宪章》确立了以联合国为组织基础的世界秩序，建立了以安理会为权力核心的全球安全机制，因此，联合国制度是战后国际政治和安全秩序的核心。作为最具权威性的全球性政府间国际组织，联合国是战后国际政治秩序最主要的制度载体，是处理国际政治事务、磋商国际问题的主要论坛。与此同时，基于构建普遍性国际安全制度的构想，《联合国宪章》明确将维护世界和平与安全列为联合国的第一项宗旨。为实现这一宗旨和目标，《联合国宪章》详细规定了一系列有关和平与安全的原则、规范、规则和决策程序，由此奠定了联合国安全制度的基本框架。在维护世界和平与安全的实践中，联合国还创新性地创建了维和行动，以此作为履行安全职责的主要手段。因此，联合国制度既是战后国际政治秩序的核心，也是支撑战后国际安全秩序的基石。

除联合国政治和安全制度之外，冷战格局亦是影响战后国际秩序发展演进的重要因素。缘于特定的历史背景，战后国际政治和安全秩序中出现了以欧洲为中心的冷战格局——雅尔塔体制。雅尔塔体制是在第二次世界大战后，美苏两国按照其战略意图，基于重新划定利益和势力范围而形成的两极格局，其基本特点是：美苏两极对立，北约与华约对峙，以冷战为主要形式。基于雅尔塔体制的冷战格局对以联合国为中心的国际政治和安全制度产生了重要影响，极大地制约了战后国际政治和安全秩序的发展，是战后国际政治和安全秩序难以推进改革的主要原因。

总的来看，联合国是战后国际政治和安全秩序的普遍性制度基础，雅尔塔体制则是美苏冷战对抗的平台，由此导致冷战时期的国际政治和安全秩序呈现出制度规范与集团对抗交织并存的复杂局面。冷战结束后，雅尔塔体制瓦解，作为全球性政治和安全组织，联合国在国际政治和安全秩序中的作用更加突出，联合国改革亦被纳入国际社会的议事日程。

国际经济秩序是战后世界秩序的重要组成部分，组织机构和制度规则覆盖领域广范是战后国际经济秩序的突出特点。战后初期，美国主导建立了贸易领域的多边贸易体系和国际货币金融领域的布雷顿森林体系，由此构筑起战后国际经济秩序的主体框架。此外，美国还主导构建了国际海洋制度、国际海运制度和国际民用航空制度等一系列多边制度，从而使战后国际经济秩序规则体系初具规模。在多边制度的示范和带动下，战后国际经济秩序的制度化历程进一步发展，逐步扩展到能源、环境、发展议程、对外援助等领域，最终形成了完整的国际经济秩序。

国际权力结构是影响国际关系的决定性因素，随着国际权力结构发生变化，塑造国际秩序的制度规则必将作出相应调整。在国际关系制度化背景下，战后国际秩序的演进主要体现为国际制度的改革和发展。总体来看，战后国际秩序的历史演进大致经历了四个阶段：

第一阶段：美国主导时期（20世纪40—50年代）。在反法西斯联盟合作及英国、苏联、中国等大国参与支持下，美国主导了战后国际秩序相关领域的制度设计和建构，并依托国际制度确立了美国在战后世界中的领导地位。在政治和安全领域，美国借鉴并吸收集体安全和大国一致原则，在与苏联达成妥协的前提下，主导建立了联合国体系及其国际政治和安全制度。在国际经济领域，美国主导建立了国际经济关系的相关制度体系。从这一意义来看，战后国际秩序及其制度体系的建立既是美国主导的产物，也是主要国家合作参与的结果。

第二阶段：制度改革的源起和发展时期（20世纪60—80年代）。20世纪60年代，随着欧洲经济共同体的建立和广大发展中国家的兴起，美国主导的国际经济秩序开始面临挑战，国际贸易和国际货币金融制度改革初现端倪。20世纪70年代，发展中国家以联合国等相关国际机构为主要平台，掀起了战后国际经济秩序改革的第一轮高潮，国际经济新秩序倡议取得一定的阶段性进展，国际贸易、国际金融、国际海洋等领域的制度规则均不同程度地实现了有利于发展中国家的改革，发展导向成为这一时期国际经济秩序改革的主线。

第三阶段：自由市场转向时期（20世纪90年代至21世纪初期）。20世纪80年代，新自由主义成为发达国家的主流政策思想，发展导向的制度改革遭遇逆流，发展中国家倡导的国际经济新秩序改革陷入低潮。冷战结束后，新自由主义开始大行其道，发展导向的国际经济制度改革被新自由主义“华盛顿共识”的国际议程所取代。在“华盛顿共识”影响下，发展中国家不同程度地采取了背离本国国情的自由化、市场化和私有化政策，引发了发展中国家和转型经济国家的一连串金融危机，新自由主义“华盛顿共识”的恶果接连暴露。

第四阶段：国际秩序改革的新时期（2008年国际金融危机至今）。发端于美国并殃及全球的2008年国际金融危机标志着新自由主義“华盛顿共识”的破产，美国国际经济领导地位遭遇重挫。与此同时，发展中国家和新兴经济体的群体性崛起成为国际关系的新特征，由此推动国际社会进一步反思冷战后国际秩序的建构问题，国际秩序改革进入新时期。除以联合国为中心的国际政治和安全秩序改革之外，国际经济秩序改革再掀高潮。在发展中国家，尤其是新兴市场国家的推动下，国际货币基金组织、世界银行增加了发展中国家的份额和投票权;与此同时，发展导向的规则改革亦成为世界贸易组织重要的议事日程。更为重要的是，金砖机制、二十国集团和亚洲基础设施投资银行（亚投行）的建立为国际经济秩序改革注入了新的内涵和动力，是新一轮国际秩序改革的最大亮点和突出特征。由此可见，在新一轮国际秩序的改革大潮中，新兴市场国家成为一支耀眼的力量，是推动国际秩序改革的主力军。

综上所述，战后国际秩序的建立和发展主要依托涉及不同领域的全球性国际制度，制度化是战后国际关系的基本特征。自20世纪60年代以来，随着国家间力量对比及国际权力结构变化，塑造战后国际秩序的制度规则经历了相应的调整和改革。鉴于不同领域的国际制度改革均是在现行国际秩序的框架内进行，因而具有改革和发展的属性。

同时应当看到，战后国际秩序改革在不同领域的进展程度存在较大差异。政治和安全问题是国际关系的首要议题，是影响国际关系的最重要因素，其改革发展更多地受制于国际权力结构和大国对外政策。在此背景下，尽管发展中国家的普遍加入改变了联合国的成员国构成，但冷战时期国际政治和安全秩序的制度规则并未出现重大调整和改革。相比之下，国际经济领域改革进展较为突出，国际贸易、国际金融和国际海洋领域的制度改革取得阶段性成果，是发展中国家寻求改革战后国际秩序的主攻方向。尽管各领域的制度改革进展不一，但国际经济秩序特定领域的制度改革和发展无疑是战后国际秩序改革的集中体现。

二、美国主导国际秩序及其制度体系的政策布局

国际制度是美国战后世界秩序设计的核心，在美国主导下，有关国家经过长期艰苦谈判，最终在国际关系相关领域确立了相应的制度规则，实现了国际关系制度化，并据此构筑起战后国际秩序的主体框架和运行基础。

为按照自身意愿和方式构建战后国际制度体系，美国进行了周密的政策设计，灵活运用各种外交手段和技巧，主导建立了国际关系各特定领域的国际制度，确立了美国在战后国际秩序中的领导地位。具体而言，美国主导建立国际制度体系的政策布局主要包括：

（一）结构性权力优势是美国主导国际制度的基础

在对外政策实践中，美国始终坚持实力原则并将其奉为对外政策的圭臬。同样，在设计规划战后国际秩序及其制度体系时，强大的实力依然是美国得以依托的坚强后盾。

随着第二次世界大战全面爆发，“山姆大叔”立刻意识到美国将在战后拥有强大的实力优势地位，创造“美国世纪”的时机已经到来。基于这一战略构想，美国旋即开始擘画美国领导下的战后世界秩序。美国政策设计者和决策者坚信，到第二次世界大战结束之际，美国将成为世界上政治和经济实力最为强大的国家，因而拥有足够的手段以承担全球秩序，包括国际经济秩序的领导权。在诸多权力构成要素中，美国尤其注重经济实力的作用，认为强大的经济实力为其通过经济手段达到政治和战略目标提供了独一无二的机会。由此可见，美国注重从实力的角度看待其在战后世界中的地位，实力优势是美国重塑战后世界秩序、主导建立国际制度体系的基础。美国主导创建国际制度体系的政策手段表明，实力将从根本上决定国家在国际体系中的地位，同样，实力也将决定国家对国际制度的影响力。

（二）国家利益是美国主导国际制度的根本出发点

在主导设计和筹建战后国际制度进程中，国家利益是美国政策计划的基本依据。在政治和安全领域，筹建以联合国为中心的国际政治和安全秩序及其制度规则无疑顺应了国际社会的呼声，但美国主张建立普遍安全制度的政策更是基于自身的利益考量，目的在于通过主导国际政治和安全制度，服务于美国的国际安全战略、维护美国的安全利益，同时借助国际安全制度确立美国的世界领导地位。在贸易和金融领域，建立在多边贸易和金融稳定基础上的国际贸易和金融规则，对于美国扩展对外贸易、维持经济繁荣、巩固实力地位至关重要，这是美国设计并主导建立国际贸易和金融制度的最基本利益目标。此外，按照美国的政策计划并依托综合实力优势确立新的国际海洋和国际民用航空制度，对于维护美国在相关领域的优势和主导地位，拓展美国国家利益，同样具有不容低估的意义。因此，以国家利益作为根本出发点，设计并塑造战后国际秩序及其制度体系，是美国主导建立国际制度体系的一个重要路径。

（三）政策创新是美国主导战后国际秩序及其制度规则的关键环节

以国际制度规范特定领域的国家间关系是美国主导战后国际秩序的政策创新，其含义是以确立具有约束力的国际规则作为制度核心、以订立国际条约或国际协定作为制度载体、以建立国际组织作为制度保障，进而构筑国际制度体系，实现国际关系的制度化，并以此塑造美国主导的战后国际秩序。在规划战后国际秩序之际，美国对国际制度予以高度重视，除强调有关国家应在美国提出的政策计划基础上签署相应的国际条约或协定之外，还明确提出应建立相应的国际组织以保障相关国际规则的实施。因此，美国国际制度战略的政策创新包含了国际规则、国际条约和国际组织等三个制度化维度，而相关领域国际关系的制度化则成为美国主导战后国际秩序的关键环节。

美国主导战后国际秩序的另一个政策创新是寻求国际制度的多边化，其基本含义是以多边形式框定国际制度的三个基本维度——国际规则、国际条约和国际组织，即实现国际规则、国际条约和国际组织的多边化。毫无疑问，美国倡导建立多边国际制度从根本上仍旨在服务美国的全球战略，美国决策者深信，通过在多边基础上按照美国的政策计划和制度模式重塑战后国际秩序，美国将可以利用多边的途径影响其他国家的政策行为，进而确立美国的世界领导地位，维护美国的世界权力。

综上所述，结构性权力优势是美国主导战后国际秩序及其制度体系的权力基础。凭借权力优势，美国在国际关系相关领域均提出了相应的政策计划，并运用外交谈判手段推动美国政策计划的实施，最终按照美国的政策目标和利益取向主导相关领域国际制度的建立，构筑起美国主导的战后国际秩序的制度基础。因此，政策设计、外交推动和规则生成是美国主导建立战后国际秩序及其制度体系的政策手段。从这个意义上讲，美国主导创建战后国际制度的主要政策布局是：以实力优势作为基础，以国家利益作为政策出发点，进而设计制定具有创新性的政策计划以及具有可操纵性的谈判方案，同时运用积极有效的外交手段，推动国际规则的形成以及国际制度的建立。

三、国际制度改革和发展的路径与启示

自20世纪60年代以来，随着国家间力量对比及国际权力结构的变化，战后国际秩序开始进入调整时期，国际制度改革的趋势初现端倪。进入70年代以后，随着发展中国家作为独立的政治力量登上国际舞台，国际秩序改革之声风起云涌。实际上，正是发展中国家掀起了国际秩序及其制度改革的第一次高潮，并在国际经济领域取得一定的阶段性进展。因此，战后国际秩序演进的一个重要历史经验是，改革是战后国际秩序发展变革的主线，是相关领域国际制度顺应国际关系变迁的应有之义和必然选择。透过战后国际秩序的改革之路，我们可以得出如下启示：

（一）发展中国家是推动国际秩序改革的中坚力量

20世纪60年代起，美国主导建立的战后国际秩序及其制度体系开始经历调整和改革，主要表现在国际贸易领域和国际金融领域。在国际贸易领域，欧洲经济共同体的建立推动关税和贸易总协定制度“肯尼迪回合”实现了关税谈判方式的改革。在国际金融领域，国际金融公司和国际开发协会的建立，世界银行初步实现了有利于发展中国家的融资结构改革。

随着战后民族解放运动的蓬勃兴起，一大批亚非国家取得政治独立并开始影响国际关系的发展。以万隆会议的召开、不结盟运动的兴起和七十七国集团的建立为标志，发展中国家的整体力量不断壮大。20世纪70年代，为维护自身发展利益，发展中国家推动战后国际经济秩序实现了史无前例的制度改革。在贸易领域，发展中国家推动关贸总协定制度正式确立了普惠制以及特殊和差别待遇原则，促使多边贸易体系第一次实现了发展导向的规则改革和制度创新。在金融领域，发展中国家推动国际货币基金组织和世界银行开设并拓展了面向经济发展的融资渠道，增强了发展中国家的融资能力，标志着战后国际金融秩序的改革取得阶段性进展。在国际海洋制度的发展和改革方面，发展中国家推动《联合国海洋法公约》确立了12海里领海原则、专属经济区规则和国际海底制度，展示了发展中国家在国际海洋制度创新中发挥的积极作用。

总之，在发展中国家的大力支持和推动下，战后多边贸易制度、国际金融制度、国际海洋制度均不同程度地实现了规则改革和制度发展，集中体现了战后国际经济秩序的改革和发展成果。此后，改革和发展成为国际经济秩序及其制度规则发展演进的基本内涵和主线，发展中国家成为倡导并推动国际秩序改革的一支不容忽视的中坚力量。

（二）发达国家的权力优势是制约国际秩序改革的关键因素

在发展中国家大力推动国际秩序改革和发展的同时，以美国为首的发达国家凭借自身权力优势，成为影响和制约发展中国家改革努力的主要因素。总体上讲，发达国家对国际秩序改革的钳制主要体现在两个方面。

第一，发展中国家推动的国际经济秩序改革基本上是局部的规则改革，且改革成果的落实在很大程度上受到了发达国家的掣肘。在贸易领域，普惠制的具体实施仍然面临发达国家设置的附加条件、甚至非贸易领域条件（诸如政治条件）的限制，具体的普惠制方案（包括普惠制的实施范围、对象、条件和期限）均由发达国家单方面确定。鉴于此，普惠制的主导权依然实质性地掌握在发达国家手中，发达国家在普惠制的具体运转中仍然拥有最后决定权。在金融领域，由于发达国家的阻扰，国际货币基金组织和世界银行的投票模式与决策机制改革进展缓慢，发展中国家对国际金融组织及其决策过程的影响力仍然十分有限。

第二，在发达国家占据总体权力优势的领域，发展中国家的改革努力几乎没有取得积极进展。在安全领域，冷战时期的国际安全制度基本上由美国和苏联两大国操控，发展中国家尽管发出了改革联合国及安理会的呼声，但收效甚微。在国际货币领域，凭借美元霸权的制度惯性及综合实力优势，美国推动了布雷顿森林体系的解体和牙买加体系的建立，以美元本位制取代黄金—美元本位制，实现了美元霸权形式的根本性转变。战后国际货币制度几乎完全由美国主导，集中显示了美元霸权对国际货币秩序的影响力。在国际海运领域，尽管发展中国家借助联合国发起了世界历史上最大规模的国际海运制度改革，但由于国际关系基本权力结构制约及发达国家的强力抵制，国际海运制度改革远未达到发展中国家的预期目标。在国际民用航空领域，美国凭借航空权力优势，设计并构建了芝加哥—百慕大机制，确立了美国在国际民用航空领域的主导地位。冷战结束后，美国继续依托综合性权力优势，主导“开放天空”机制的建立和发展。正是基于强大的结构性权力优势和航空权力，战后国际民用航空制度的建设和改革基本由美国主导和推动。

由此可见，在发展中国家寻求实现国际秩序改革的进程中，发达国家的权力优势始终是制约因素。一方面，从结构性权力角度看，以美国为首的发达国家在经济、军事、金融和知识等领域中长期占据权力优势地位，根本性地影响着国际秩序及其制度规则的发展走向和改革历程。另一方面，战后国际秩序及其制度规则主要由美国主导制定，西方导向的国际制度成为统领战后国际政治和经济秩序的规则基础，由此形成的制度惯性和制度依赖增加了国际制度改革的难度，发达国家的制度权力成为影响战后国际秩序改革的又一个重要因素。

（三）国际秩序的制度改革是一个渐进的过程

战后国际秩序的发展历程证明，秩序依托制度，制度基于权力，国际权力结构是影响国际秩序及其制度体系发展改革的最核心因素。鉴于发达国家在国际权力结构中依然占据总体优势，国际制度已经涵盖了国际关系的所有领域，发展中国家倡导并推动国际秩序及其制度规则的改革进程只能是渐进式和阶段性的。从某种意义上讲，发展中国家之所以能够推动多边贸易制度、国际金融制度、国际海洋制度实现阶段性改革，其根本原因在于随着经济全球化的深入发展，发展中国家和发达国家在国际经济领域存在广泛的利益交融和相互依赖，离开了发展中国家，发达国家亦将失去经济发展和稳定的空间。在此前提下，发达国家才愿意部分地接受规则改革和制度发展。因此，在拥有共同利益的领域倡导改革议程，是发展中国家进一步推动国际秩序改革的着力点和突破口。更为重要的是，鉴于权力是实现国际秩序及其制度改革的关键依托，发展中国家应致力于发展并壮大自身实力，尤其是增强经济和技术实力，以此稳步推动国际秩序改革向纵深发展。

冷战的结束为国际秩序的改革和发展创造了新的契机，其中，改革以联合国为中心的国际政治和安全秩序成为有关国家和国际社会关注的议题。2008年国际金融危机进一步凸显了国际经济秩序的改革议程，拓展了国际经济制度的改革和发展范畴，新兴大国成为推动国际制度改革的生力军。以金砖机制、二十国集团机制、亚投行的建立为标志，新兴大国推动国际金融制度实现了新的改革和发展。

当今世界正经历百年未有之大变局，国际秩序进入调整的新时期。在维护战后国际秩序前提下，国际制度改革和发展将是百年变局的一个核心议程。考察战后国际秩序的演进历程，将为思考新时期国际制度改革和发展提供历史启迪。毫无疑问，百年变局背景下的制度改革和发展议程纷繁复杂，关乎世界和平与发展。鉴于战后国际秩序是以《联合国宪章》的宗旨和原则为基础、以联合国为核心的规范与機制，因此，尊重战后国际秩序的本原设计，推动国际秩序回归《联合国宪章》宗旨和原则，在相互尊重、公平正义、合作共赢的基础上寻求构建新型国际关系和人类命运共同体，就成为战后国际秩序重构与创新的首要议题。在国际经济领域，国际贸易、国际货币金融、国际海洋领域的制度改革既是传统议题，同时也是新时期国际秩序改革的重要内容。此外，面对全球性问题的日益凸显，寻求构建并创新文化交流、公共卫生、社会安全、生态环境和网络空间等领域的国际关系新规则，同样是新时期国际秩序及其制度改革的重要议程。

随着中国“一带一路”建设倡议的提出和推进，交通基础设施互联互通及其制度建构为新时期国际秩序改革和发展议程注入了新的内涵和动力，“海上丝绸之路”和“空中丝绸之路”建设则是重要的组成部分。在此背景下，追溯国际海运秩序（包括国际海运航线规则和国际港口规则等）和国际民用航空秩序（包括国际民用航空规则和民用飞机贸易规则等）的历史演进，创新国际海运和国际民用航空领域的议程设置和制度设计，将为包括中国在内的新兴大国参与国际秩序改革和发展进程开辟更加广阔和更加有为的空间。

【完稿日期：2020-12-31】

【责任编辑：李  静】