回应型法视野下中国统计法的修订和完善

杨 军,张凯铎

(西安财经大学 法学院,陕西 西安 710061)

一、引 言

现行的中国《统计法》是2009年修订的。“09统计法”共7章50条,对1983年的《统计法》内容进行了全面修订,更新了统计工作的法律制度框架,在严防权力干预统计、切实规范统计行政行为、夯实各级政府统计责任等方面进行了完善,使中国统计制度向着法治化方向迈进了一大步。不过,近年来统计法也面临诸多挑战。张保罗认为数字经济时代到来,使得政府统计机构作为可信信息来源中心的地位开始动摇,其权威性、准确性以及独立性受到质疑。国民经济核算体系、消费者价格篮子、劳动力市场监测等指标,在衡量数字经济方面显得力不从心,统计资料的真实性、完整性问题时有发生[1];还有统计法律责任的虚化,使其惩戒功能难以有效发挥。显然,旧的法律已不能适应当前的社会环境,《统计法》似乎走到了一个“十字路口”,探索统计法新的内容方法、修订《统计法》呼声越来越强烈[2]。曾玉平等提出,与日本相比,中国《统计法》的修订较为缓慢,应尽快将《统计法》修订提上议事日程,进一步完善中国统计法律制度[3]。2019年9月国家统计局发布关于公开征求《中华人民共和国统计法(修正案)》(下文简称“征求意见稿”)意见的公告,标志着新一轮《统计法》修订工作的全面启动[4]。本次修改的重点主要集中于:《统计法》如何在数字经济时代继续发挥监督管理作用和国家各项决策指导作用、如何引入新的统计指标和统计方法、如何发挥统计监督职能作用。通过修订中国《统计法》以达到上述要求,实现党的十九大作出的完善统计体制的重要部署,全力推进依法统计和依法治统,显然已不是对法律条文细枝末节进行小修小补就能解决的,这需要从一个更宽广的视野来审视此次《统计法》修订。回应型法理论恰好为我们提供了一种合适的分析角度。

回应型法理论主要展现于诺内特和塞尔兹尼克的著作《转变中的法律与社会:迈向回应型法》(1)20世纪60年代,美国国内各种矛盾相互交织,社会处于动荡不安的状态,国家迫切需要新的方法解决当时的社会矛盾和社会问题,寻找适合美国发展的法治化路径。以诺内特和塞尔兹尼克为代表的伯克利学派试图通过法律制度来解决社会发展中存在的问题,寻找一种符合社会发展规律的法制模型。中。作者以法律与社会的关系为参照,把社会上存在的法律现象分为三种类型:压制型法(2)压制型法的特点表现为:一是国家利益至上,法律服从于国家,法律机构不独立;二是法律工作的首要任务是维护权威;三是国家强制力具有独立性,可以对抗政治权威;四是采取“二元法”体制以强化社会服从的方式获得合法性;五是法律与道德关系密切,具有统治地位的道德立场在刑法中占据主导地位。、自治型法(3)自治型法的特点表现为:一是政治与法律的分离,司法、立法与行政之间存在明显的界限;二是法律秩序以规则为中心,它不仅是衡量官员负责任的尺度,也限制了法律机构的能动性,减少了法律机构对政治领域的干涉;三是主张法律以程序为中心,法律存在的主要目的在于遵循规则,关注程序正义而非实质正义;四是要求严格服从现行法律规则,对现行法律的批判必须通过既定的政治程序来进行。和作为改革方向的回应型法(4)回应型法的特点表现为:一是加强了法律推理过程中目的的权威性;二是注重法律目的,降低了法律对服从的要求,较为灵活而文明的公共秩序概念有了出现并发展的契机;三是赋予法制以开放性和灵活性,并以此促进法制的变革;四是需要在压力环境中设置的法律机构仍能保持其法律目的的权威和法律秩序的完整。。这三种类型的法与其说是历史发展的经验总结,毋宁说是按照理想型的方法建立的用以分析和判断同一社会的不同法律现象的工具性框架[5]III-VI。我们仅以该法律现象最突出、最本质的特点去认定法律现象的类型是压制型法、自治型法或回应型法。但不能否认在现实的立法和法律中,某一基本类型法之外往往还并存着其它类型法的属性或痕迹。

二、中国统计法的现状

现行有效的统计法律、行政法规如表1所示。

表1 统计法律、行政法规的内容

总体而言,中国正在施行的“09统计法”主要体现为自治型法,并兼具一些“压制性”与“回应性”(5)理想状态下压制型法的全部条文体现为“压制性”;自治型法的全部条文体现为“自治性”;回应型法的全部条文体现为“回应性”。。将《统计法》50个条文逐一按照三种发展模型的特征分类后发现,体现为自治型法的条文占到了大多数。例如中国《统计法》第13条规定“统计调查项目的审批机关应当对调查项目的必要性、可行性、科学性进行审查,对符合法定条件的,作出予以批准的书面决定,并公布;对不符合法定条件的,作出不予批准的书面决定,并说明理由”。再如《统计法》第32条“县级以上人民政府及其监察机关对下级人民政府、本级人民政府统计机构和有关部门执行本法的情况,实施监督”等。这些条文都体现出了浓厚的自治型法色彩。自治型法作为三种法律发展模型的中间形态,在限制权力的滥用、维护程序正义等方面具有一定的先进性。同时这也是1996年、2009年两次对统计法修订的主要方向与成果。除去此部分以外的其余条文则主要体现为“压制性”或“回应性”,其中体现为“压制性”的条文较“回应性”条文稍多。

中国统计法中存在压制型法的遗存(6)此处压制型法的遗存指在其它两种类型法中存在的、具有“压制性”的条文。,并非偶然现象,其与1983年《统计法》颁布时法律制定者可利用的社会资源匮乏有关系。诺内特和塞尔兹尼克认为这种资源的匮乏正是压制型法产生的重要根源。历史上的两次修订并没有彻底转变《统计法》中的压制型法基因。压制型法的遗存制约着统计活动的开展,为中国统计法的发展埋下了隐患,具体来讲,主要表现在以下几个方面:

其一,中国《统计法》将对统计秩序的价值追求置于首位并予以优先保护,而对秩序以外其它价值却存在着忽视或轻视现象。中国《统计法》第1条中阐述了制定统计法的目的,即“为了科学、有效地组织统计工作,保障统计资料的真实性、准确性、完整性和及时性,发挥统计在了解国情国力、服务经济社会发展中的重要作用,促进社会主义现代化建设事业发展,制定本法”。无论是组织统计工作,保障统计资料真实性、准确性、完整性和及时性,还是发挥统计作用,列举的几个项目中都包含着维护统计秩序的价值追求。而且这种对秩序价值的“青睐”,在中国统计法中不只是体现在个别法条中,整部《统计法》从前到后都能看到它的“影子”。形成这种潜移默化影响的根源,在于以往统计立法者常常是从保证国家安全的角度、维护国家利益的角度来制定统计法律。诚然,统计秩序对于国家的重要性与积极作用毋庸置疑,是政府统计活动存在和发展的基本保障。无秩序的权力将对社会造成巨大的危害,这一点已被历史反复印证。但是,若过于注重维护统计秩序,进而轻视、忽视诸如统计真实、统计效率、被调查对象的权利自由等其它价值,同时亦没有形成有效的途径传达、化解这种危机感,那么我们就有理由认为该统计法是具有一定压制型法属性的。

其二,中国《统计法》仍然强调对统计机构、统计法律本身的绝对服从,并没有形成有效的互动渠道。统计机构以外的社会团体、企事业单位、个体户、住户、个人等统计法主体很难参与到统计立法、统计实施、统计监督等过程中。这些统计法主体与政府统计机构相比,在统计活动的某些阶段更有效率。例如在大数据收集、运用统计数据、人工智能计算、进行个性化推荐等方面,以政府统计机构为代表的政府部门在很多方面远不如一些民营企业娴熟。与以腾讯为代表的社交媒体应用程序、以百度为代表的搜索引擎和以阿里巴巴为代表的电商平台相比,政府统计机构获得的数据既耗时费力又代价不菲。优步及其它交通服务提供商为当地政府提供实时交通模式数据库,通过城市交通流量数据收集状况开展城市交通管理服务,就为我们提供了很好的政企合作范例。《统计法》第49条规定:“民间统计调查活动的管理办法,由国务院制定”。但是,迄今为止国务院也没有颁布相关的管理办法,民间统计活动仍处于没有统一的法律规范、多部门分散管理的状态。非常好的是立法者已经注意到了“民间统计”和新兴科技对统计工作的重要性,将“政府购买服务的方式组织实施统计调查”写入了“征求意见稿”的第21条,将“推进互联网、大数据、云计算、人工智能等现代信息技术在统计中的应用”写入了“征求意见稿”的第6条。第6条和第21条的“健全科学的统计指标体系”“加强统计信息化建设”“政府购买服务”等规定适用的主体只是政府统计机构自身,其它统计主体仍处于被动的地位,很少有机会参与其中。统计法对它们而言依旧是义务本位的,带有强制性的。

其三,中国《统计法》对统计机构自由裁量权的限制仍较弱。由于现代政府统计工作日益复杂化,加之法律自身的局限性,都决定了统计机构必需拥有自由裁量权。中国《统计法》自然也赋予了统计机构一定的自由裁量权,最明显的是《统计法》第2章关于“统计调查管理”的规定。从有关统计调查项目的种类确定、审批、备案,到统计标准的制定、统计数据质量监控和评估等,统计机关都被赋予了很大的自由裁量权。但对于这些自由裁量权,中国统计法既没有引入权力清单和负面清单制度,也没有像日本、德国等国家建立统计项目准备遴选制度、第三方评估制度等;既没有用自治型法那种完善的法律程序予以限制,也没有像回应型法那样采取其他有效的手段进行代替,致使对统计机关的权力缺少相应的限制性规定。这意味着,一方面,拥有较大自由裁量权的统计机构存在着权力腐败和权力滥用的隐患,这种不受约束的强制力是压制型法的重要根源之一;另一方面,不受限制的自由裁量权也为统计机构的权威蒙上一层神秘的面纱——由于没有明确的针对权力限制的标准作为参考,对于统计行政相对人来说,统计机构做出的具体行政行为有可能是不可名状的。这种缺乏限制的自由裁量权会使那些利益受到侵害或者自认为利益受到侵害的统计行政相对人觉得他们受到了来自统计法的压制。

三、中国统计法未来发展路径的选择

中国统计法的发展仍然在继续。对事物的评价要具有历史的眼光,对法律的评价亦然如此。1983年中国统计环境相对恶劣,统计法制刚刚从各项规定得不到遵循、失去权威的状态中慢慢恢复过来。当时急需一部完整、规范的法律为统计活动提供法律依据,树立统计法律制度的权威。在那一特殊时期,建立与维护统计秩序是政府或立法者追求的首要目标,制定带有一定“压制性”的法律不失为一种快捷而有效的途径。压制型法作为诺内特和塞尔兹尼克提出的三种法律发展模型中最低级的一种,固然存在着许多弊端,但这并不代表压制型法本身一定是一种错误的存在。恰恰相反,在某些情形下只有压制型法才是最适宜社会发展的选择,况且在这种情形下其往往也是通往更高级法律类型的必由之路。在《统计法》正式颁布的三十多年里,通过持续开展统计普法宣传以及统计执法,政府统计权威得到了基本树立,统计法治可以有序发展,1983年适宜压制型法存在的“正当性”前提正逐步消失。相应地,中国《统计法》紧随社会变革分别在1996年和2009年进行了两次修订。如同前文所述,这两次修订使中国《统计法》有了长足的进步。又一个10年过去了,是维持当前自治型法现状对具有“压制性”的统计法条文进行“小修小补”,还是重新塑造统计法体系大踏步地跨入回应型法的行列?这值得我们当下认真思考。

(一)摆脱压制型法遗存走向自治型法

自治型法是比压制型法更先进一级的法律发展模型。现阶段中国《统计法》摆脱压制型法遗存向着自治型法继续完善具有一定的合理性。首先,中国《统计法》中表现为自治型法的条文已占多数,自治型法的框架体系基本形成,包括统计机构的设立、统计调查项目的审批、统计数据质量监控和评估、统计数据监督检查或者核查、统计活动的多层监督体系等。虽有一些具体制度存在缺陷与不足,可在自治型法的范围内对其修订并不会给整体统计法框架体系带来过大的改变冲击。其次,自治型法是当今世界主流的法律发展模型,可以为中国统计法的发展提供借鉴。其追求的价值与西方“法律即程序”“无程序即无救济”等法律理念不谋而合,而这一概念又被大多数欧美发达国家所接受,尤其是以英国和北美国家为主的英美法系国家,如《加拿大统计法》中对程序性事项用相当的篇幅作出了大量规定[6]614。大陆法系的德国除制定了《德国联邦统计法》外,还另有100多个单项统计法律,几乎涵盖了所有重要的经济和社会生活领域[6]534-555。这些国外统计立法的有益经验可以成为中国统计法修订完善的借鉴,取其精华去其糟粕,加快中国统计法完善进程。

不过自治型法也不是完美无缺的。自治型法通过程序遏制住了压制型法的产生,但也限制了其自身发展。如果统计法的立法者、司法者以及执法者将过多的精力放到追求统计制度表面的巧妙、统计行为规则的完善等程序事项上时,那么他们也必将忽视许多其他值得统计法保护的价值,尤其是对实体正义的保护。美国法学教授弗里德曼说:“只要判决是依法作出的,就是对的,即使你们对结果感到遗憾,也不能说它是错误的[7]。”当表现为自治型法属性的统计法陷入这种追求极致程序公正的误区中时,那么它之前所具有的正当性也将被撼动。此外,自治型统计法究其根源,法律“压制性”的问题并没有从根本上得到解决。自治型法的本质仍然是约束,只是这种约束由原来统计机构对统计被管理者、统计被调查人等单方面的约束扩大到了对所有统计法主体的约束。

针对“09统计法”存在的问题,近年来有学者为完善中国统计法律制度提出了一些建议,例如完善中国统计管理体制、准确定义统计违法行为、强化惩戒措施等,基本是以行政控权为理论基础,力图建立一整套合理的、精密的统计法律程序体系,以此限制统计机构权力的滥用,保障统计活动在法律轨道内运行[8]。从学者们的意见和建议看,始终没有跳出行政法、自治型法的范畴。照此发展下去,修改《统计法》的方法,主要就是用自治型法条文将压制型法的条文逐一取代,使得中国《统计法》的自治型法属性体现得更加纯粹。

在当前中国社会背景下按照这样的路径,统计法继续向着自治型统计法发展,不失为一种安全、平稳的选择。此路径绝不是中国统计法未来发展的唯一方向,在发展自治型法的基础上再向前迈进一步,直接构建主要表现为回应型法属性的统计法也并非不可实现。

(二)迈向回应型统计法

庞德的社会利益理论认为,好的法律应该提供的不只是程序正义。它应该既强有力又公平,应该有助于界定公众利益并致力于达到实体正义。回应型法的基本构想是使实质正义与形式正义结合在一定的制度之内,通过缩减中间环节和扩大参与机会的方式,在维护普遍性规范和公共秩序的同时,按照法的固有逻辑去实现人的可变的价值期望[5]VI-X。要想达到以上效果,统计法必须要摆脱法律条文的束缚,随之统计执法者、司法者的自由裁量权也势必增大。这种追求开放性或灵活性、打破之前经过充分考验的制度性防御措施的做法貌似有倒退回压制型法的危险。但也存在这样一种可能,即法律秩序可以通过更有效地开发社会秩序的资源去弥补那种损失。简言之,回应型法并非是放任统计自由裁量权的蔓延,而是采取法律程序以外的替代方式进行限制。

从现阶段来看,回应型法与其它两种已经在现实中存在的法律模式不同,其更像是一种模糊的理想中的法律形态。因为比照回应型法的理论,很难在当今找到某个国家的统计法完全符合其特征。但这也不代表我们对回应型统计法的呼唤是一种不切实际的幻想。在具体的某些法律条文中还是能发现一些回应型法的影子,例如在中国、日本等国家现行统计法总则部分中,都有统计法立法目的的规定。向着回应型法方向的改革,可以通过目的指导功能缓解法律完整性与开放性之间的紧张关系,找到规则与自由裁量权的平衡点。

此次中国修订《统计法》为向回应型统计法转变提供了条件和契机。中国统计立法者逐步意识到在强调对现有法律秩序和规则遵守的同时,应当允许公民参与讨论法律,对现有法律进行批判。实践中,人们不断地批判法律和现有权威,也为法律秩序注入了新的动力,产生了对法律灵活回应社会发展变化的期待,也造就了自治型法逐渐转变成为回应型法的契机[5]131。笔者认为,中国统计法在自治型法发展的过程中再向前跨一步,进而构建主要体现为回应型法属性的统计法会是更好的选择。首先,回应型法是更先进的一种法律发展模型。正如上文提到,压制型法和自治型法都有着自身的缺陷。回应型法是法律发展的自然延续,是法律发展的理想形态,它的出现有一定的历史必然性。无论是压制型法还是自治型法最终都将被回应型法所取代。其次,发展回应型统计法符合中国发展需要。统计法随着政府统计而产生。政府统计涉及到生活的方方面面,要想在中国这个幅员辽阔、人口众多、经济发展不平衡、各地风土习俗、生活习惯差异较大的国家充分发挥统计法应有的作用,就必须尽可能地考虑与法律相关因素,避免教条主义。建构回应型统计法,不仅可以使中国的统计法律制度更加先进,而且可以更好地回应不同地区、不同统计法主体的新诉求、新需要。再次,中国有产生回应型统计法的先天优势。与英美法系国家注重程序不同,中国法律观念有着重实体轻程序的传统。在回应型法中实体正义恰恰是其重要表现之一。如果中国统计法先完全转变为注重程序的自治型法,然后再过渡到回应型法,这样多少有些矫枉过正、南辕北辙的意味。最后,一个国家的政策能否起到支撑作用也对中国统计法发展路径的选择产生着深远影响。党的十八大以来,党中央提出以人民为中心的法治理念,强调努力让人民群众在每一个案件中感受到公平正义,并在建构程序正义和建设社会主义法治国家的目标任务中安排了一系列确保实质正义普遍化的制度,与回应型法的理想不谋而合,为构建回应型统计法提供了良好的法律生态环境。

四、中国回应型统计法的构建

(一)重新审视中国统计法的定位

构建一部法律必须要先从明确定位开始。法律的定位不仅关系到该法律的分类归属,而且关系到法律的价值追求、立法目的以及实现方式等等。距1983年统计法颁布已过去30多年,距离最后一次统计法修订也足有10年,对中国统计法有必要根据时代的发展重新审视其定位,否则在不准确的定位下,再完美的法律条文也只是徒有其表。

按照纳伯兰统计法,即《统计组织手册(第三版):统计机构的运作和组织》中向各国推荐的“国家统计法的注释范本”,该法分为三个主要部分:总则,统计体系的主要参与方及其作用、职责以及相互作用;统计运作和数据收集;数据保密[9]。从框架结构和内容上看,主要规定了统计机关行使行政权力的一套法律程序,属于行政法范畴。《美国普查法》《加拿大统计法》《意大利统计法》《德国联邦统计法》《新加坡统计法》等普遍采取纳伯兰统计法模式。虽然中国《统计法》的篇章布局、表述方式与纳伯兰统计法差别较大,但在传统的法律划分中,仍常常被定位于行政法的一部分。政府对国民经济和社会发展情况等数据的需要产生政府统计,为了规范该统计行为随之制定出统计法。正是统计法这种天然的管理性——因其规定了行政主体的行政管理权和相对人的服从义务,让人们长期将统计法定位于行政法[10]。中国《统计法》中,统计活动服务于政府工作、统计调查项目重“政府统计”轻“民间统计”、对拒绝或妨碍统计调查的个人重“教育”轻“罚款”都是行政法中“服务行政”这一基本价值理念的体现。统计法律责任以行政法律责任为主,以刑事责任和民事责任为辅,同样体现着中国统计法的行政法定位。

中国统计法这种行政法定位有讨论甚至改变的余地吗?笔者认为在构建回应型统计法的过程中是有必要的。在之前的压制型法或维持至今的自治型法现状的前提下,中国统计法行政法的定位足以满足现阶段立法目的。但是,如果以回应型法的要求视之,则大为不同。回应型法要求统计法应更多地回应社会的需要,不断满足统计活动(政府统计作为其中的一部分)逐渐社会化的要求。统计法应当为满足人民不断增长的美好生活需要、为政府宏观调控提供法律支撑。放眼当今数字经济时代,数据已成为生产要素,GDP(国民生产总值)、CPI(消费者价格指数)等指数已经成为普通人茶余饭后的谈资,但是市场上部分主体为一己之私,通过数据造假牟利依然猖獗。传统政府统计方法有些已经过时,加之过多的选择性影响了统计数据的完整性和及时性,“市场之手”和“政府之手”在数据资源配置方面出现低效和无效现象,“市场失灵”和“政府失灵”问题在统计活动中已经显现。如何树立正确的、积极的大数据应用价值观,防范数据造假、保障基础数据的真实、透明?政府统计机构如何加强统计监督职能和国家各项决策指导作用?这些都对中国统计立法提出了更高要求。要解决上述“双失灵”问题,就要有不同于以往法律制度的宏观调控手段和市场规制手段。这要求统计法在平衡国家利益、个人利益、社会公共利益的同时,不断强化其宏观性、灵活性。这已经超出了行政法学科的范畴,一味坚持行政法的定位将会使中国统计法固步自封。

现代经济法面对“市场失灵”和“政府失灵”的成因,充分发挥现代国家宏观调控和市场规制两大经济职能,超越传统法学界定中的基本逻辑和部门法界限,以结果公正、实质公正和代际公正为目的,以社会公共利益为目标,体现经济性、规制性和现代性特点,全面、充分地保护经济和社会关系[11]。显然,回应型统计法定位于经济法,划入宏观调控法的范畴,更符合其当前以及未来的发展趋势。“征求意见稿”第1条提出,“发挥统计在了解国情国力、服务经济社会发展中的重要作用,促进社会主义现代化建设事业发展”。第2条提出“统计的基本任务是对经济社会发展情况进行统计调查、统计分析,开展国民经济核算,提供统计资料和统计咨询意见,实行统计监督”。第9条提出“县级以上人民政府统计机构和有关部门应当利用统计资料,系统监测重大决策执行、经济社会发展运行、重要改革措施落实等情况”。这些条文明显带有经济法——宏观调控法的学科思路,为我们今天修改《统计法》提供了新的思路和方法。

(二)着重构建中国统计法的目的体系

在回应型统计法中,法律目的起着至关重要的作用,它为批判当前的具体规则提供了权威,使统计法既拥有灵活性和开放性,又增强了统计法的合理性和权威性。在《统计组织手册:国家统计机构组织和有关管理问题研究》(1980)中,统计立法的目的主要有两个,一是规定政府通过统计机构收集数据的权力,二是维护从个体调查对象收集数据的私密性。中国现行《统计法》总则第1条也对统计法的目的做出描述(7)条文内容详见本文第一部分“我国统计法的压制型法遗存”。。该条体现了中国统计法的超前性,是迈向回应型法的优势所在,但也要认清目前的规定尚不能满足回应型法的要求。在此基础上统计法目的应继续扩充其内容,将更多反映社会需要的目的囊括其中,例如为国民经济的健康发展以及国民生活提高、维护调查对象合法权益等。

总结或者列出目的只是构建目标体系的第一步,要想使目的真正具有实践意义就必须要赋予其肯定性和批判性的权威。解决这个问题的关键在于对统计法目的进行普遍化。普遍化就是要求统计立法,包括统计法自身以及统计行政法规、地方性统计法规和统计行政规章,按照统计法的目的尽可能细化阐述成统计机构、统计人员的任务、职权以及行为准则,就是要“界定使命”,将概括的目的转化为具体的目标[5]93。例如科学、有效组织统计工作是中国统计法所秉持的概括目的之一,国家建立高效的统计管理体制、制定符合实际的统计标准、对统计资料进行有效的管理等就是对其普遍化后形成的具体目标。

在此需要注意,目的体系中的“目的”并不简单等同于立法目的,这样的理解显然过于狭隘。那么还有哪些方法或制度可以纳入到统计法目的体系的建设中来呢?“征求意见稿”为我们提供了一种中国方案——在统计法中引入“党政同责”制度。党政同责指的是对于统计违法行为,同级党委与政府部门都要承担统计法律责任。纵观世界各国统计法,将“党政同责”写入《统计法》尚属首例。强调党对统计工作的核心领导作用,是开展统计工作的基本前提和根本保证,与统计法目的在统计法中的作用有着异曲同工之妙,都从宏观方面指引着具体统计活动的开展。与统计法目的相比,党的领导也有其自身的独特性,党内有党的纪律和法规,党纪、党内法规可以弥补法律的局限性,与法律一起对统计主体、统计行为起到评价、限制作用。统计法中引入“党政同责”制度,从外到内体现了回应型法的精神。我们有理由相信,“党政同责”将会在构建统计法目的体系中发挥重要作用,并成为不可或缺的一环。

(三)中国统计法的立法完善

党的十九大作出完善统计体制的重要部署,全力推进依法统计和“依法治统”。党的十九届四中全会明确要求发挥统计监督职能作用,确保以真实准确、公开透明的统计数据服务高质量发展,推进国家治理体系和治理能力现代化水平。因此,修订和完善统计法,建议按照经济法——宏观调控法的思路,以完善政府统计(宏观调控)体制为目标,健全统计法主体制度,明确统计机关的职权,赋予统计机构更充分的调控权力;建立健全统计法领导责任制度,落实各类主体法律责任;严格政府统计活动的程序制度;加强统计法实施制度,健全全民行动体系,以此提高统计的真实性以及政府统计的权威性,为服务国家经济社会发展提供有力的制度保障。

1.明确统计机关的职权

回应型法的目的在于授权和促进,限制性的负责任则是一项次要功能。在经济法学理论上,法律赋予统计机关的统计权(我们认为不能称为“数据权”)是一种宏观调控权,分为宏观调控立法权和宏观调控执行权。“征求意见稿”第7条概括了统计机关的职权,即“统计机构和统计人员依照本法规定独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权”,此外在其他条文中还分散规定了国家统计局以及地方政府统计机关的具体职权。这点与《日本国统计法》近似,都未将相关统计机关的具体职能专条列明,而分散在多个条款中加以规定。《加拿大统计法》体现为另一种立法例,专条明确规定了加拿大统计局的相关职责:第一,收集、编制、分析、摘录和出版相关统计信息;第二,进行人口普查和农业普查;第三,避免各部门信息重复;第四,促进和发展与加拿大各省有关的综合的社会和经济统计数据。比较而言,统计机关的职权通过总分模式设计是可行的[6]614-620。总分模式下中国《统计法》的修订,应明确中央和地方各级统计机构具体权限的配置,包括统计调查项目审查批准权、统计信息收集处分权、统计监督处罚权等,做到分工明确、相互衔接、互不冲突。审视《统计法》有关规定,国家统计局的职权多为指令性调控权,如审批权、监督权等;部门和地方统计机关的职权中,指令性和指导性调控权基本是平分秋色。在修订《统计法》时,笔者建议,针对收集大量数据的私人实体(民间统计调查的主体),通过行使指导性调控权,加强管理和服务。首先,统计机构在依法得到授权情况下,可以要求公司、独立专业人员和私人机构提供数据集。其次,在不违反隐私权和个人信息保护法律规定的前提下,统计机关可以为民间统计调查的主体提供元数据格式方面的指导,包括数据访问和共享、数据链接与互操作性、数据质量与修订、数据所有权和控制权等内容。

2.赋予统计机构更充分的调控权力

如果说存在着回应型法的一种典型功能的话,那么它就是调整而非裁判(8)A.蔡斯在分析出现于联邦初审法院的那种“公众诉讼”的“新模式”时提出了完全相同的观点,具体内容参见Abram Chayes的论文The Role of the Judge in Public Law Litigation(1976)。。在自治型法中,统计机构与监察机关、司法机关以及政府中其它部门间是泾渭分明的。中国统计机构长久以来一直被视为纯粹的执行者,尤其是在统计资料的收集方面,统计机构常常通过自身调查收集数据,而极少整合来自政府行政管理部门、私营企业等其他来源的数据。原因主要有两点,一是统计机构主观上认为这些数据来源“不可信”,没有予以正视,二是客观上并没有足够的跨部门间的协调权力作为支撑。科技快速进步,已经很大程度上改变了人们对统计活动、统计机构的传统认识。在当今这个数据爆炸、数据集随处可见的时代,统计机构需要发挥更大的作用、产生更大的影响力。统计机构需要扮演的角色不仅仅是数据收集者、发布者,而应成为国家数据政策的“设计师”。这也是社会大众对未来统计机构、政府统计活动的期望。如果调控(组织领导、协调统计工作)职能薄弱,统计机构将丧失对周围环境的敏感性,统计系统也有可能因有心无力而难以运行下去。近年来,北欧一些国家已经以政府综合数据库为基础建立起行之有效的国家统计系统;美国统计系统目前主要依靠普查与调查,但敦促其充分利用行政管理数据的呼声此起彼伏。中国统计法要跟上世界的发展潮流,就需要在法律层面赋予统计机构更充分的调控权力,为完成统计机构、统计系统的现代化提供法律依据。张保罗建议,通过修订统计立法,加强统计机构的协调和数据管理职能;国家统计局应转变成国家数据和统计机构;制定国家数据政策和路线图,以有效管理数据流动[1]。中国这次修改《统计法》就在这些方面做了有益的尝试。“征求意见稿”第8条规定,“国家机关、企业事业单位和其他组织以及个体工商户、住户和个人等统计调查对象,必须依照本法和国家有关规定,真实、准确、完整、及时地提供统计调查所需的资料”。第29条规定,“国家统计局负责组织协调和监督管理全国统计信息共享工作,县级以上地方各级人民政府统计局负责组织协调和监督管理本地区的统计信息共享工作”。从中我们看到,本次修改统计法,旨在强化中国统计机构的协调和数据管理职能,建立由统计机构主导的统计数据信息共享平台[12]。国家统计局转变为国家数据和统计机构的设想已跃然纸上,这也是本次修改《统计法》最主要的亮点。“征求意见稿”第34条规定,“县级以上人民政府统计机构和有关部门,可以对能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料进行匿名化处理,用于统计资料开发、利用”,可以认为是对有效管理数据流动作出的原则性规定。

3.建立健全统计法领导责任体制

对领导机关和领导干部的责任追究制度是建设民主政治和责任政府的重要内容,更是全面推进依法治国的现实需要[13]。领导责任最主要的特点是他们并没有直接参与到统计违法行为中,而是由于没有尽到应有的领导、监督的义务所需要承担的责任。由此可见,在某种程度上领导责任可以看做是对民商法中连带责任的一种借鉴与变形——它们都能激励责任人之间相互监督,积极履行自身义务。在民商法中连带责任对债权人有利,但对债务人无疑是一种加重责任。在统计法中引入领导责任将产生同样的效果:一方面领导责任加重了统计违法行为人的违法成本,缓解了长期以来统计法饱受诟病的统计法律责任畸轻的问题;另一方面人民群众扮演着统计法中“债权人”的角色,建立健全领导责任将对人民群众更有利,体现了统计法对多元价值的考量与保护。

按照“征求意见稿”,统计法领导责任体制主要体现在以下几个方面:一是要坚持党对统计事业发展的全面领导,不断推进党的领导法治化和制度化,完善党的领导体制和工作机制,把党对统计事业发展的领导自觉纳入依法治国、依法统计、依法治统大格局中。二是国务院和地方各级人民政府、各有关部门负有对统计工作的组织领导、保证机构和人员稳定、提供保障的责任。三是国家统计局和地方各级统计局负责组织协调和监督管理全国和地方统计信息共享工作。四是国家统计局组织管理全国统计工作的监督检查,查处重大统计违法行为,县级以上地方人民政府统计机构依法查处本行政区域内发生的统计违法行为。五是统计工作坚持党政同责、失职追责,对统计弄虚作假的地方、部门和单位,应当追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。总体而言,“征求意见稿”对中国统计法领导责任体制规定比较全面和到位,应进一步细化党对统计事业领导、各级政府组织保障责任、全国和地方统计信息共享平台建设、“党政同责”具体规定,将统计法领导责任落到实处。

4.完善统计法律责任

统计法律责任是统计法——宏观调控法主体违反宏观调控法律义务而应承担的不利的法律后果,是关系到统计法守法、执法和司法的重要制度。违反统计法律义务的主体之所以要承担法律责任,是由于其违法行为所具有的社会危害性,主要表现为“统计造假、弄虚作假”。规定违反统计(宏观调控)义务的责任,有利于统计法的实施和统计目标(宏观调控)的实现。修订完善《统计法》,要建立完善防范和惩治统计造假、弄虚作假长效机制,建立健全责任制、问责制和督察机制,加强领导干部统计工作考核,畅通统计违法举报渠道,加强统计法制建设和执法检查,强化统计违纪违法责任追究,完善统计信用体系建设等。

违反统计法的法律责任形式,可分为财产性责任和非财产性责任。财产性责任如财产罚;非财产性责任如政治罚、声誉罚、资格罚、自由罚。多样的法律责任形式是确保法律责任落到实处的重要保障之一。在这方面,由于中国《统计法》长期被定位于行政法的缘故,致使其中统计法律责任形式的规定略显单调,因此建议借鉴《德国联邦统计法》,明确规定统计犯罪刑事责任。例如,违法使用国家的单项数据的应被处以罚金或最长不超过一年的有期徒刑。违反法律规定,故意或因为疏忽而没有提供信息,或未正确、完整、及时地提供信息的,没有按照要求的格式填写报表的行为,可处以一定金额的罚款。借鉴《美国普查法》,专设“违法和处罚”一章,具体包括官员和雇员的法律责任、其他人员的法律责任、指控证据等内容[14]。其中“官员和雇员”的违法行为主要包括:因任用雇员而收受或索取酬金;雇员拒绝或玩忽职守;虚假陈述、证明;违法泄露数据,其责任承担形式主要包括罚金和监禁。其他人员的违法行为主要包括:拒绝或忽视回答问题;提出建议或提供信息蓄意导致人口点查失实;拥有人、业主等人拒绝帮助普查雇员;未答复或虚假答复等。责任承担方式多为罚款,但也存在少量监禁刑。

5.规范统计活动程序

“程序是法律的中心”这一观念在自治型法的精神气质中占有主要部分。在一种以规则为中心的法律秩序中,为了减少对条文解释的恣意,或者制止官员超过授权范围行事,推论必须经常要求脱离规则而求助于目的。回应型法就是建立在这种经验的基础之上[5]89。由此可见,即使是在注重目的作用的回应型法中,也不能疏于对活动程序的规范。作为宏观调控的程序制度——统计活动程序制度是统计活动的程序化、法治化。统计活动是由一系列有先后次序的具体行为构成,形成统计活动的各个环节。统计活动的决策和实施过程,又可分为统计调查的准备、统计调查项目的拟议评估、统计调查项目的审定、公告通知、实施督促和统计资料的运用等诸多环节。针对中国统计活动程序的薄弱环节,提出以下建议:

(1)在统计调查的准备环节,建议借鉴《日本国统计法》,政府应制定有关完善公共统计的基本计划。国家统计局应在听取统计委员会的意见后,提出基本计划方案,由国务院作出决定。政府机关因业务需要向民间举办统计调查时,应将调查办法及调查表先送其主管统计机关核定。

(2)统计调查项目的拟议评估环节,建议设立高层次的统计专家咨询机构,建立相应工作机制,对重大国情国力普查和调查项目须经咨询机构评估,作为项目审批的必经程序,以确保咨询机构真正发挥作用。

(3)在统计资料的运用环节,建议借鉴《日本国统计法》规定,相关统计资料可以进行跨部门共享。此外,还可将现有统计调查结果,运用到该项目既定目标之外,其目的是控制重复调查,减轻被调查者负担,同时更有效地发挥统计调查结果为公众服务的作用。借鉴《加拿大统计法》规定,(统计)部长可根据特殊需要授权在自愿的基础上取得人口普查和农业普查外的统计资料[6]487-500。

6.建立健全统计法全民行动体系

回应型统计法强调充分利用社会资源,这使得调查对象与统计法的关系不再是单纯的被动与服从。中国是一个人口大国,全民行动体系并不能让每一名群众或者统计调查对象都参与到统计法的制定、实施等运行过程中。这不仅满足不了统计活动对效率的要求,又增加了民粹主义的风险。因此,该体系的建立一是必须依法开展,建议尽快出台中国民间统计管理办法;二是有赖于委托社会中介组织,既能代表社会群众以及调查对象的统计权益,又具有一定的专业能力,例如行业协会、商会以及国际专业组织等。统计机构可以将一部分统计权力分享给这些中介机构,以减少统计活动对统计机构的依赖,形成一种介于行政关系和契约关系之间的社会组织形态,既有从属性,又有自主性。这种新的统计组织形态的建立有利于将前沿的科学技术与传统国家统计活动相融合,也是国家统计组织形态、活动形式顺应时代发展的必然变革。具体有以下两点值得关注:

(1)统计数据收集个体化倾向明显。以国民经济核算为例,依据传统统计方法,统计部门会明确区分家庭和工作场所。通常家庭的经济活动因其并不以市场消费为目的而不会被统计。随着互联网技术的发展,使得办公场所摆脱了地域限制,传统家庭与工作场所之间的界限变得模糊。许多国家都经历了“个体经营”或“自营职业者”的兴起,家庭往往是他们的运营场所[15]。2020年突如其来的新冠肺炎疫情刺激了地摊经济、直播带货的发展,如何将这些新兴经济纳入到国民经济核算是一个不小的难题。为此,有些国家的统计部门已经关注到这一点,安排了人力物力来追踪这样的工作群体及其经济活动,并已更新他们的核算制度(如西方国家采用的国民账户体系(9)国民账户体系是西方国家对国民经济活动进行综合考察和统一核算的制度,亦称国民核算体系或国民经济核算制度,其缩略语为SNA。)。

(2)统计数据收集全球化倾向明显。电子商务和立足于互联网的交易迅猛发展,使得跨国交易不再是少数大公司的特权。目前从物流到商品销售的各个环节,商业运营已经做到了无缝跨越国界,消费者随之而动成为无国界互联网购物者。穿梭于各种跨国交易平台的购物者则会对CPI(消费者价格指数)的数据收集与统计造成较大的影响。此外,联合国全球工作组(GWG)(10)官方统计使用大数据全球工作组(the Global Working Group on Big Data for Official Statistics,简称the Global Working Group和GWG,中文译为全球工作组)隶属于联合国,根据联合国统计委员会第45/110号决定,官方统计使用大数据问题全球工作组于2014年5月创建,于2014年10月31日在北京召开首次会议。全球工作组主要致力于清点当前有关大数据使用的活动和实例,解决与方法、人力资源、质量和保密性有关的问题,并拟订不同类型大数据源的分类准则。目前该工作组有28个国家和16个国际组织成员。也致力于建立一个全新的值得信赖的平台(UN Global Platform)(11)2016年8月29日,联合国全球平台(UN Global Platform)在都柏林举行的全球工作组会议上作出决定后,全球工作组(GWG)提议为数据、服务和应用程序创建一个全球平台,即联合国全球平台。中国作为全球工作组(GWG)的创始成员,在大数据应用领域以及平台建设方面发挥着引领作用。联合国经社部与中国国家统计局共同建设了杭州大数据应用中心,并将此作为联合国全球平台的分中心。。通过这个平台,各个成员国可以共享发现的新数据、交流现代统计与分析方法、建立项目的协作等等。目前中国已是该平台的重要参与国,相信在不久的将来,国际间的统计数据交流将变得更加频繁。

无论统计数据收集的个体化还是全球化,都远远超出一国统计机构的能力范围,对统计全民行动体系的需求正变得日益迫切。与行业协会、商会以及国际专业组织的合作不同以往统计机构的单独行动,其中将涉及到数据集的所有权、访问权、数据与算法的公开、保密,还有软件、服务和工具的独立使用等一系列法律问题。统计法应当在这些方面做出原则或具体的规定及限制,为该体系提供法律依据和法律保障。

五、结 语

回应型统计法扬弃、综合了压制型与自治型统计法,由目的引导制度,设立批判既存的规章制度的基准,赋予国家统计制度以自我修正的精神。因此,回应型统计法既是一种社会变革的法律模式,又是一种法制变革的政策模式。在这里“变化的源泉得以从法律秩序之内出来”,而且只有这样“才能使法的变革容易进行的同时维持法的连续性”。可以说,回应型统计法的存续与否,将取决于国家有序化机制和民间有序化机制的交涉性平衡[5]VI。中国现行《统计法》存在问题与不足,急需修订是一个不争的事实。如何修订统计法是一个需要严肃面对的学术话题,是要下一番功夫的,但是更为重要的、更难的是通过修改完善统计法,真正实现依法统计,树立统计机关的权威,确保统计数据的真实性,提升国家治理体系和治理能力现代化水平。本文从回应型法的视野对统计法修订与发展的探讨仅仅是一个简单的探讨,限于篇幅,涉及的许多理论问题和实践问题都还停留在问题的表面,有待继续深入。无论如何,希望通过本文引起更多学界对于政府统计活动、统计法、统计机构的关注与研究,打开新思路为中国《统计法》的修订提供更多、更好的方案。