城市里的“农民”

陈大斌

北京“中国尊”的建筑工地上，中建三局北京公司CBD大项目部的农民工陈健康在工地上施工（金良快/摄）

“农民工”中的多数人虽多年生活、工作在城镇里，身份却还是农民。這个特殊人群，从上个世纪80年代中期进入城市，至今30余年，已形成近3亿之众参与的“民工潮”。几代“农民工”为国家经济发展的劳绩举目可见，他们提供的各类服务惠及亿万人众。然而，直到今天，他们不城不乡，处于流动状态，生活在城市的“边缘”，面临着种种窘境。以至几乎年年都要有关领导人严词督促，保证他们拿到辛劳一年的报酬。这怎能不让人感慨系之。但愿从今年开始能出现转机：社会各界都能关心、善待农民工。欲达此目标，窃以为，不妨从了解他们做起。人之间，相交相识是相友善的前提。

农民为什么要进入城镇？

农民为什么要进城打工？当年我曾问过最早进城的“农民工”，他们的回答是为谋生计。这个朴实的回答是真诚的。但是，若放在改革开放的历史大背景下来考察，这个答案就显得过于简单了。农民工最早进入城镇务工经商是上世纪80年代中期，家庭承包责任制的实行，使农业劳动力有了富余，加上改革废除了公社时期的种种限制，农民才可能从土地上解放出来，走向城市。“农民工”进城是农村改革的又一重要成果。

再具体一点来说。80年代初，农业经营体制改革取得成功，农业生产迅速恢复、发展。但1984年至1985年间，粮、油、棉等主要农产品生产达到一个高点后，很快下滑，农村改革及农业生产都陷入胶着状态。出现这种情况，原因是多方面的，其中最重要的是我国基本国情的制约：我国农业生产力落后，主要靠人力加畜力，现代科学技术、装备极为缺乏，且人多地少。农民占全国总人口82%，耕地是最主要的生产资料，而农村人均只有1.8亩耕地。改革使农民们满身是劲，却“无用武之地”，普遍是“三个月种田，一个月过年，八个月赋闲，”致富当然无门。开辟新的生产门路，成了改革后农业发展、农民致富的关键。其实，这一现象更深刻地表明，农村农业的根本出路在深化改革，逐步摆脱千年来的传统生产、经营方式，向现代化生产、经营转变。当前最紧迫的是把剩余的农业劳动力转移出去。

每逢新年春节到来时，农民工及农民工工作都会成为一个舆论热点。党和国家领导、有关专家学者和坊间百姓，都非常关心这方面的情况。

这么多人转移到哪里去？一时间上下各方议论纷纷。而农民们向来没有兴趣参与这样的讨论。几年前农业经营体制改革时，他们不争什么“姓社姓资”，认准了能增加生产吃饱肚子的才是好办法，铁了心搞包产到户，结果大获成功！现在，面对如此困境，他们不争不吵，不等不靠，而是立即行动起来，开发荒坡荒滩荒废水面，甚至在自家庭院里搞起种植养殖，再办起小作坊，加工所产之物，运到集市上销售。家庭生产经营越干越红火，几年间就把只在有限耕地上作文章的传统“小农业”，转变成“农、林、牧、副、渔”五业兴旺的“大农业”，很快就出现了经营“专业户”、收入“万元户”。与此同时，在苏、浙、闽、粤等沿海发达地区的一些社队，依靠与大中城市的关系，办起“社队企业”（体制改革后称乡镇企业），吸收大量农业剩余劳动力就业，出现了一批“不种地的农民”。小平同志欣喜地称之为“乡镇企业异军突起”。经营体制上的突破使“无农不稳、无工不富、无商不活”的观念深入人心，激励着农民们去广开生产经营门路。

这两种“就地转移”很快显出成效，但接纳的劳动力还是有限，满足不了亿万农民迫切改变穷困命运的强烈需求。特别是多数没有条件办乡镇企业的地方。乡村里无路，他们不计风险，背井离乡，闯进未知的城市。初入城市，举目无亲，两手空空。有的人连出门的盘缠都是借来的，面临着露宿街头、饿肚子的风险。但他们吃苦耐劳，不怕干最苦最脏的活，不拒加班加点超时工作，报酬不高而干劲十足。还要感谢国家“普九”义务教育，让他们中不少人受过初中以上教育，具有一定的文化科技知识，经过培训很快就能胜任流水线上的工作。此时正值国家工业化蓬勃发展，如此优质的劳动力，工厂和建设工地争相接纳。这就是“农民工”。

“农民工”进城成了国家工业化的生力军。但是，有一些人改变不了城乡、工农两元文化结构形成的陈旧思维，认为农民就应当在农村种地，进城就是“不务正业”。甚至称他们为“盲流”，捉起来遣返回乡。但是，一切歧视、打压都不能让农民们退缩。他们不仅坚持下来，还回乡带出更多的亲友。雪球越滚越大，1989年全国进城的农民工达到3000万人，形成波及全国城乡的“民工潮”。“民工潮”走出逆境的转折点，是2003年国务院办公厅发出《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，其中指出，农民工进城是工业化和现代化的必然趋势，对农村、城市的改革发展都是好事。要求各地对待“农民工”要与城镇居民一视同仁。从此，“农民工”进城务工合法化，为“民工潮”的发展添了新的动力，当年进城“农民工”就达1亿人。

2021年2月1日，西安中天西北集团一住房项目建设工地，建设者写下自己想对家人说的话（刘潇/摄）

回顾历史，从源头来看，“民工潮”的兴起，就不单纯是农民寻求生计的个人行为，更是农村改革深入发展的必然。从发展进程来看，它使农业劳动力实现从乡到城的大转移，为农业实行生产经营方式的转变，进而走向现代化创造了条件，所以它又是改革的继续深化。

“民工潮”改变了城市也改变着农村

“民工潮”提供了充沛的劳动力资源，为国家工业加快发展创造了一个历史性机遇。进城的“农民工”不仅人数众多，而且素质高。他们具有中国农民吃苦耐劳的好品性，改革开放带来的新生活使他们深受鼓舞，家国情怀在胸中升腾，迅速成长为爱岗敬业的新工人，其中很多人迅速成长为现代工业的基层管理者。在许多工厂里，那些新上任的厂长、经理、技师，众多车间主任，流水线的“段长”等生产骨干，不少人都是从“农民工”中成长起来的。

中国“农民工”还有工资低廉的一大优势，可谓质优价廉。在上世纪90年代，我国在工厂的“农民工”月工资与亚洲“四小龙”同种工人相比，只有他们的20%左右，比欧美发达国家低得更多。这就为我国各类新兴工业节省了大量生产成本，形成无可比拟的巨大优势，提高了产品在国际市场上的竞争力，大大加快了我国工业及整个国民经济的发展。1978年—2018年的四十年间，我国GDP平均年增长率为9.4%，创造了震惊世界的奇迹。2009年经济规模超过日本，成为世界第二大经济实体。2010年超过德国，成为世界第一出口大国。现在我国已建立起完整的制造业体系，具有所有门类的生产能力，多项产品力量名列前茅，成为名副其实的“世界工厂”。没有“农民工”的加入，我国的工业化不可能这样快速发展。

“民工潮”提供了充沛的劳动力资源，为国家工业加快发展创造了一个历史性机遇。

“农民工”进城也大大加快了国家城市化的进程。工业化、城市化是历史发展的必然趋势。人类社会在发展过程中，随着生产力的提高，手工业和商业逐渐发展、聚集，便出现了最早的城镇。人口和生产要素进一步聚集，使城镇不断发展壮大，在整个社会、经济发展中的地位越来越突出。一些国家的工业、经济、社会也随之发达起来。这就是通常说的城市化进程。在历史进入近、现代之后，这种趋势更加突出。在欧美一些发达国家，经过几百年的发展、积累，早已实现了高水平的工业化、城市化，从事工业和各类服务业的人口大大超过了从事农业的人口。如美国，在农场从事农业生产的只有400多万人，成为城市化率最高的国家，也是世界上经济最发达的国家。

我国历史上是一个传统的农业大国，近代以来，城市发展滞后，城市化率不高。1949年新中国成立时，全国城市人口只占总人口10.6%。1978年，改革开始时，全国城市化率为17.9%。改革开放以来城市化进程加快。90年代“民工潮”兴起，成为我国城市化加快发展的强大动力。到2019年年底，全国户籍人口城市化率达到44.38%，改革开放40年，全国城市化率提高26.48个百分点。有3亿多农村人口进入城市二、三产业就业。这是一个历史性的变化。现在，中国城市数量增多，规模壮大，经济发展、城市功能迅速提高，已形成粤港澳大湾区、长三角以及京津冀环渤海等七个国家级城市群。全国各地域还有若干个次级城市群在发展壮大。城市已成为全国及各地域社会经济发展的中心，带动全国城乡经济社会欣欣向荣。传统的“乡土中国”正加速向现代化的“城乡中国”转变。

“民工潮”也给农村农业发展增添了动力。农业经济效益低，农民收入增长缓慢，城乡、工农收入差距大，是当今社会发展中的一大问题。解决这一问题最根本有效的办法是减少农村人口，即推进国家城市化进程。大批“农民工”进城，一方面较快地提高了经济收入。如今工资性收入已成农民增收、摆脱贫困的重要支撑。从1978年到1985年，农村体制改革中，农村贫困人口从2.5亿减少到1.25亿，这是实行包产到户收到的“立竿见影”的效果。而从1985年到2006年，农村贫困人口进一步下降，这就离不开“民工潮”带来的效益了。近几年来，国家实行精准扶贫攻坚，取得举世盛赞的巨大成功，其中也有“农民工”外出打工做出的贡献。

另外一个更为重要的方面是，一部分农民进城了，农业人口减少，留下来的人就可以享有更多的耕地等生产资源，这就为农业改变经营方式，实现规模化、集约化经营，提高农业效益并逐步走向现代化创造了条件。这方面的作用已开始显现。未来它必将在这方面发挥重要作用。

功过是非任评说

在人们的印象中，“农民工”对城市、工业建设的贡献更为突出。有的人甚至认为“农民工”进城对城市、工业做出了巨大贡献，却对农村、农业造成了严重损害。主要根据是大批青壮年农民进了城，使不少农村“空心化”，出现了不少“空巢老人”、“留守儿童”，境遇令人同情。还有一些村庄破败、良田抛荒现象。人们担心如此下去，将来谁来种田？

毋庸讳言，这些消极现象从上个世纪90年代开始，也就是“农民工”大量外出的过程中，在不少农村里确有发生。但是若要把造成这些问题的责任都推到“农民工”头上，则不符合实际，且颠倒了是非。为了进城打工，农民们不管是外出进城的还是留守乡村的，都承受了巨大压力，忍受痛苦折磨，甚至做出某种牺牲。为此，他们的合法权益受到侵害，再来指责他们是很不公道的。

我们让事实来说话。譬如“农民工”开始离乡进城时，前途未卜。当然不可能举家出动，只能是年轻力壮的先行探路，老人妻儿留守乡间。亲人分离，天各一方，这是极其无奈的安排。农村里出现空巢老人，留守儿童现象也就难以避免了。如果村里的党政组织健全有力，可以设法照顾留守的老幼，避免或减少问题的发生。但不能设想，这么多人外出，能够把一切问题都安排妥当再上路。事实上，最早出去的人多是个人自发的行动，谁能来为他们预作好一切准备呢？

2020年4月28日，来自中建三局的建设者在武汉光谷大悅城建设工地作业（ 肖艺九/摄）

再说土地抛荒。农民当初外出时的盘算是“脚踏两条船”：在城里站稳了脚最好，如果混不下去，回乡还有几亩承包田保命。所以农民外出时都不会放弃承包田。留下的承包田由谁来种？当时国家也没有具体法规，只好由各人自行解决。最现成的办法是把责任田交给父母耕种，或托付亲友代耕。但一旦老人病了老了无力继续耕作，或因各种原因造成代耕者弃耕，土地就会被抛荒。

以上这些方面的问题都与农民进城有直接关系，但这些也都是农民最不愿意看到的。造成这些问题的原因是清楚的。前文中我们说过，我国是一个古老的农业大国，又有人多地少的基本国情，要实现现代化这一历史性的巨变，要把大批农业劳动力转移出去，逐步转变为靠现代科技力量，用人少而高效益的现代化产业。这样大的深刻的社会转型，必然会对社会各方面，尤其是身处激变之中的农村、农业及农民造成冲击。一些人甚至要为之付出沉重的代价。上述的农村留守儿童、空巢老人、田地抛荒等问题，都是农村农业向现代转型付出的代价。我们（尤其是农民）都不愿意它发生，却也难以避免。

“农民工”负重前行，在艰难困苦中建功立业

厘清上述是非之后，我们更清晰地看到“农民工”对给国家工业化、城市化做出的巨大贡献，也看到他们在这个进程中面临的困境。三十多年来，一代又一代“农民工”，顶着重重困难，忍辱负重，埋头做好自己的工作。他们心上最大的忧虑是在家乡农村和工作的城市这两个方面的基本权益在相当长的时间里没有切实的保障。

中央的决策受到农民热烈欢迎。外出打工的，留乡务农的都说，这是安人心、安天下的大政策。

在家乡农村，最让“农民工”挂心的是承包土地的权益。农民家庭承包责任制是我国农村最基本的经济制度，承包地是他们赖以生存的根本保证。可以说，承包田的权属是农民最重要的权益。所以中央反复强调稳定家庭承包责任制，一再延长耕地承包期。但是，农村及城市里都有一些图谋发“土地财”的官商人等。他们钻承包土地权属不清的空子，利用城市扩容、发展工业、修建道路等机会，千方百计，巧取豪夺，把农民的承包土地变成建设用地，通过“开发”以从中谋取暴利。在有些地方用所谓“农转非”的办法夺走农民的承包田，使他们城乡两头都落空，无业又失地，生活陷入困境。权属不清，也使农民的土地纠纷多发。这一问题，在大批“农民工”进城后越发突出。出现良田抛荒现象时，农民及有关专家都有准许农民间自愿有偿流转承包地，以保障农民权益的呼声。但土地属国家所有。《土地管理法》虽肯定农民承包土地的合法性，但又限定了承包者只有“承包”“使用”权。对承包土地农民没有财产权，当然不能有偿流转。

中央决心从这个难点改起。2007年国家颁布《物权法》，确定农民的土地承包权属于“用益物权”，不仅有“使用”、“收益”等项权力，而且拥有“排它性”的占有权。这就为土地承包经营权的流转铺平了道路。2008年9月，中共中央十七届三中全会做出《关于推进农村改革若干重大问题的决定》，其中重要内容之一就是农民承包责任田流转的政策。决议要求“完善土地承包经营权，能依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”，“按照依法自愿有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。

中央的决策受到农民热烈欢迎。外出打工的，留乡务农的都说，这是安人心、安天下的大政策。农民承包土地的依法、自愿、有偿流转，正在全国普遍实行。现在一部分地区已有一批种田大户、家庭农场和土地股份合作社等新的经营主体的出现。外出打工的人把土地转包出去，再不用两头分心，全心投入城市化和工业化建设。留乡的种田能手扩大了耕地面积，取得规模效益。一些留在乡间尚有劳动能力的老人、妇女可以量力到家庭农场或种田大户处打工，既有稳定的土地转包金，又能就地打工增收。人心安定了，土地得以精心耕作，抛荒的现象已经鲜见，留守儿童、空巢老人的境遇也有了改善。

“农民工”在城市里最突出的问题是，不少农民工在城镇里工作多年，却没能成为真正的市民，不能在城镇里安居乐业。应当说，解决这一问题客观上有不小的难度。我国人口众多，农民基数大，几亿人进城来，要马上转成市民，要做好多方面的准备工作。要让他们有业可就之外，还要居有其屋，有医疗、养老等方面的保险，还有子女上学等问题。解决这些问题要有相当多的投入。我国不少城市发展不足，实力不强，接纳农民进城打工尚可，而大量接收农民转成市民的能力还有待提高。所以，国家城市化应当积极而又稳妥地推进。从“农民工”这方面来看，有些人年龄偏大，没有文化和专业技能，也只想进城打工赚钱改善家庭经济状况，最终还是要回乡养老，落叶归根。近年来随着脱贫攻坚取得重大成就，不少乡间有了新的就业机会，有些人可能回乡创业。除此之外，进城的农民工多数希望能在城市里落户。但他们在这个问题上顾大局识大体，一时不能落户，就继续在城乡间奔波，耐心等待，一如既往踏实工作。但这个问题不能长期拖延下去。有些城市条件不足，可以慢一些，逐步完成。但有些城镇没有积极来做工作，有人只想利用“农民工”这个质优劳动力，却不愿为他们转成市民付出成本。这种思想必须转变。让这样一大人群长期流动，对城市发展及社会安定都很不利，对“农民工”也不公平。这种状况也使得农民工权益更易受到损害，至今有些企业连让农民工按时拿到工資都做不到。

2015年，国家开始实行城市居民居住证制度试点，意在改革城乡两元化户籍制度，并提出要尽快解决已进城农民中一亿人的户籍问题。令人欣喜的是，这个任务已于2019年底完成，一亿进城农民成了市民，其余的人也看到了希望。当然，这项工作不可能一蹴而就，还有一亿多已进城的农民在等待，将来也还会有若干新的“农民工”陆续进城。完全解决这一问题任重道远。