政府投资项目低价中标高价结算现象原因分析

◆徐相行 胡永春 潘晶晶/枝江市审计局

近年来随着城市化进程的加快，政府投资项目的规模和数量日益增长，在审计实践中发现政府投资项目低价中标高价结算的现象较为普遍，由此引发一系列纠纷和矛盾，这已成为影响营商环境和社会稳定的难点问题。

一、政府投资项目低价中标高价结算的现状

近三年来，某市（县级市）经过审计的政府投资项目有97个，审计确认结算价高于合同价的35个，其中房屋建筑、建筑装修、市政道路、园林绿化等66个项目平均结算价高于合同价16%以上，详见表1。

表1 某市政府投资项目结算审计统计表

在工程项目招投标过程中，已经形成了“中标靠低价，赚钱靠结算”的怪象，并且有越演越烈的趋势，长此以往，不仅违背了招投标的初衷，扰乱了招投标市场公平竞争，更容易成为滋生腐败的土壤，因此相关部门应引起重视，齐心协力加以治理。

二、政府投资项目低价中标高价结算现象的原因分析

（一）制度设计的导向性

根据《中华人民共和国招投标法》第四十一条的规定，中标人的投标应符合下列条件之一：“（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外”。《评标委员会和评标方法暂行规定》第三十四条进行了补充：“不宜采用经评审的最低投标价法的招标项目，一般应当采取综合评估法进行评审”，从立法层面首推经评审的最低投标价格，其次是综合评估法来选择中标人，但实际上各地为了节约政府财政投资，往往采用经评审的最低投标价法来确定中标人。为了提升竞争力，投标人根据相应的评分细则来编制投标文件，必然大幅压低投标报价才有可能成为中标候选人。

（二）招标准备工作不到位

1.征地拆迁未全部完成，工程开工后部分标段要么没有作业面导致施工方案变更增加投资，要么开不了工，材料、人工费价格上涨及工期延长，导致工程价款索赔。如某道路东西延工程，因工程施工时拆迁工作未完成导致项目长时间停滞，从而影响施工进度造成工期拖延，在此期间恰逢钢筋、水泥等主材价格大幅上涨，由此施工方要求对材料价格和工期索赔1729万元。

2.地质勘察不准确，或者业主规划设计变更或需求调整，导致施工方案变更和设计变更，相应增加签证工程量。如某安置房三期项目，由于地质勘察时随机抽选点位较少、勘察深度较浅，未能发现地下基础部分存在大量淤泥、地基承载力严重不足，从而导致施工时混凝土钻孔灌注桩由12米增加到20米，同时增加水泥搅拌桩和喷粉桩对地基进行改良，两项增加投资1833万元。

3.项目预算编制粗制滥造，预算评审把控不严，导致招标工程量清单存在漏项、错项及工程量不准确等情况，投标人以有利原则不予指出，寻求工程完工后高价结算。如某粮库新建项目，因前期预算单位粗心大意将异形板和砌体构造筋的工程量少算50%，预算评审时也未能发现错误进行纠正，直接导致投资额增加70.9万元。

4.评标专家不专业或评标过程重形式、轻内容，无法对工程成本进行评审，对清单和报价评审只是形式评审，导致不合理低价中标。

（三）投标人不平衡报价

投标人在投标总价不变的前提下，调整内部各项目的报价，降低施工时工程量可能减少的分项单价，提高施工时工程量可能增加的分项单价，以寻求最大经济效益。更有甚者，施工单位减少或者取消低价投标的分项工程，通过设计变更的形式增加无清单报价的施工内容，以期以签证的形式重新高组单价、高价结算，谋求“不当得利”。如某公园新建项目，水杉投标时报低价207.76元/株（远低于水杉市场价），施工过程中施工方以水杉不易存活的理由将水杉变更为池杉，重新报价897元/株，此项增加投资46万元。

（四）合同管理有漏洞

1.合同签订不规范。代理机构代拟或中标人提供的格式文本合同不统一，在工程变更、工程质量、结算方式、付款时间、质量保修等关键内容的约定上不规范、漏洞大，没有对中标人形成有效约束。如有的合同空白项较多、有涂改处未双方确认、无双方法人代表签章等。

2.合同审查不严格。由于业主大多不懂项目管理，对合同签订较随意，而相关监管部门在备案或许可时审查把关不严，以致合同漏洞没有及时堵塞。

3.合同执行不严肃。部分业主缺乏项目管理能力和经验，甚至责任心不强，对签订的合同条款置若罔闻，对施工单位提出的无理要求反而听之任之。如某粮库新建项目，合同约定对施工期间各类建材的市场风险不予考虑，但结算时业主却认可了施工单位报送的材料调差款600多万元。

三、根治政府投资项目低价中标高价结算现象的对策措施

合理的低价中标，能调动投标人的积极性，引导其加强管理降低成本，有效节约财政资金。而真正需要引起警惕和注意的是恶意低价竞标，中标人往往低价中标后，千方百计谋求变更、索赔等进行高价结算，扰乱市场秩序，阻碍正当竞争，同时存在降低工程质量的隐患。针对恶意低价中标高价结算，可从以下方面加以规范和管理。

（一）招标准备要扎实充分

一是规范建设程序。政府相关部门应密切协作，项目立项、用地审批、征地拆迁等前期工作要紧密衔接，确保建设程序合法合规。二是从严管控中介机构服务。业主要根据需求组织专家进行方案论证，加强对勘察设计、预算评审、招标代理的管理考核，强化招标工程量清单和控制价编制的成果管控，建立责任追究机制，对出现问题的中介机构严肃处理。三是推进政府投资项目代建制。将政府投资项目委托给专业化的项目管理单位，配备必要的设计、施工、造价管理等专业人才，有利于集中资源、降低建设成本、提高建设质量。

（二）评标环节要加以完善

一是要细化“经评审的最低投标价法”的评标操作指南，对投标报价是否低于成本研究制定行之有效、可操作的判定标准和方法。二是要加大对评标专家、招标代理及行业监管部门相关人员的业务培训力度，吃透“经评审的最低投标价法”的要义、要点和操作程序，形成齐抓共管、相互促进的工作局面。三是合理限制“经评审的最低投标价法”的使用范围，避免滥用或不当使用，以防间接导致恶意低价中标。四是提高评标质量。增加评标专家中造价人员的比例，适当增加评标时间，避免走过场，使评标专家有充裕的时间审查标书，对报价中的不平衡项目，逐一分析、汇总整理，形成书面材料，涉及数量较大的不平衡报价，可予以废除，避免低价中标高价结算。

（三）合同管理要继续规范

一是优化调整工程变更条款。对施工过程中分项取消或大量减少清单工程量的，报价明显低于成本的，该部分减少价款的调整单价取投标报价和评审单价按中标价同比例下浮后的较大值，即调整单价=max{中标单价，财评单价*（中标价/财评价）}。对施工中清单工程量大量超出的分项，超出部分的单价需重新核定，其调整单价取投标报价和评审单价按中标价同比例下浮后的较小值，即调整单价=min{中标单价，财评单价*（中标价/财评价）}；工程量清单中没有单价的，核定单价按财评原则组价后按中标价同比例下浮，即核定单价=财评组价*（中标价/财评价）。这样，投标人的不平衡报价通过设计变更来谋求高价结算的漏洞可以堵上了。二是加强合同审查力度。政府投资项目合同签订前，交由司法、住建等部门联合审查，对工程变更、工程质量、结算方式、付款时间、质量保修等关键条款进行严格审查把关，减少后期的合同纠纷。三是严把工程变更关。对政府投资项目建立工程变更管理审批制度，对施工过程中出现的必要性变更，划清责任，通过“监理核实、业主把关、政府审批”三关进行管控，对项目投资进行有效控制。

（四）职能部门要继续加强监管

一是强化执法监督。以确保工程质量和安全生产为核心，既重结果更重过程，既重工程实体更重现场管理，落实跟踪检查台账和执法责任终身制。二是加强诚信建设。建立投标单位诚信档案和“黑名单”制度，对投标人的资信状况进行考察，重点关注有无因工程结算引起经济纠纷或社会矛盾等情况。三是加强结算审核与政府投资审计。业主单位要切实履行主体责任，对施工单位的结算文件要认真审核，重点对工程变更、材料调差等方面进行把关；审计部门对招投标是否规范、签证是否真实、结算工程量是否准确、定额套用是否恰当等方面进行审计，为低价中标高价结算把好最后一关。

综上，低价中标高价结算是现有市场环境下的必然产物，防范高价结算，需要项目实施各方主体及监管部门通力合作，招标人作为项目实施第一责任人，必须强化前期准备及标后跟踪管理，各监管部门更要各负其责齐抓共管，唯有如此低价中标高价结算才能得到有效控制，促进建筑业良性健康发展。