大熊猫国家公园矿业权退出补偿探讨

田雨婕

党的十八大以来，“生态文明建设”被纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，“美丽中国”成为中华民族追求的新目标。在“和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣”宗旨的引领下，党的十八届三中全会首次提出要建立国家公园体制，并逐步开展地方试点。2017年1月，大熊猫国家公园体制试点正式启动，但在具体实践过程中，生态环境保护与资源开发利用的矛盾日趋显著，矿山开采对周边环境造成了巨大破坏。由此，大熊猫国家公园范围内众多的已设矿业权需要逐步退出，而构建矿业权退出补偿机制成为亟待解决的重要难题。对此，笔者认为应当遵循问题导向，从体制机制视角探析大熊猫国家公园矿业权退出补偿的实施方案。

退出补偿面临的问题

——补偿对象有待厘清。为推进矿业权有序退出，首先需要解决的是政府是否应当对矿业权人补偿，即矿业权人是否享有获得补偿资格的问题。实践中，在两种情况下存在资格认定的分歧：其一，对于采矿权到期的矿业权人是否应当补偿。采矿权到期意味着采矿权人的权利中止，只有通过申请许可证延期才能对矿山资源继续利用，而权利的授予由大熊猫国家公园内地质矿产的主管部门决定。但是，若政府部门依生态环境保护之需对采矿权人的申请做出不予许可的决定并直接对采矿权进行注销而不进行任何补偿，虽然该行为具有合法依据，但在合理性上值得商榷。矿业权人在勘察阶段投入大量成本以期取得对探明资源全部的开采收益，即使许可期限届满，其仍然具有可续期的“期待利益”，若不对此进行补偿，似乎有违公平。其二，对于未履行法定义务且整改后仍达不到要求的矿业权人是否应当补偿。笔者认为，该争议的归因是混淆了行政补偿和行政处罚。未履行法定义务的矿业权人虽然应当承担相应的行政责任，但这并不阻断其成为被补偿对象的主体资格。

——补偿范围难以界定。按照公正、合理的补偿原则，矿业权人应当获得清退区域内全部矿产资源的价值补偿，包括适当的延伸价值，如矿山建设投入、职工安置费用等。但在实践中，关于矿业权人补偿范围的认定却成为最棘手的问题之一，原因主要有两个：第一，缺乏可操作的具体评价指标和退出办法;第二，大熊猫国家公园内不同矿产企业的具体情况有所区别，补偿范围的评定难以统一。例如，在矿业权取得階段，一些企业并非以拍卖挂牌、招标或协议方式取得矿业权，而是在转让市场中购得探矿、采矿权，那么该取得成本如何估值？又如在矿业权开采阶段，一些矿山企业在机电设备等有形资产上投入大量资金，一旦矿产资源的开发终止，这些有形资产的投入是否应当一并纳入矿业权人的损失范畴？诸如此类的问题使得矿业权退出补偿范围陷入难以界定的制度困境。

——补偿财政资金尚待落实。根据“退出方案”的相关规定，在补偿资金来源上，大熊猫国家公园采取“积极争取中央财政给予适当支持，公园及省级以上保护区补偿资金由省、市、县三级财政配套解决”的基本方针。但国家公园所在行政区域的政府部门必须同时处理多个矿业权的补偿事项，所需资金数额巨大。事实上，如果缺少中央的财政拨款，地方很难推进矿业权的清退工作，尤其是基层政府。譬如，在市、县一级设立的大熊猫国家公园管理机构，其负责的矿业权清退金额很可能是上亿元，甚至十几亿元，这对于基层政府而言是难以负担的一笔财政支出。目前，市县级政府正积极争取中央和省一级的资金支持，以尽早落实补偿财政资金来源。

退出补偿机制建议

——坚持“一矿一策”，实施分类退出补偿。矿业权退出补偿是一项政策性极强的工作，不仅事关政府与公民之间权利义务的调和，还牵涉到大熊猫国家公园区划内省、市、县三级政府提升执法公信力、树立良好政府形象的重大事项。由于现行法律法规和政策文件无法提供统一指导，加之大熊猫国家公园内矿产企业具有差异化特征，因此笔者主张，坚持“一矿一策”的总体方针，结合因果关系判定，实施“三类三级”的分类退出补偿方案。具体而言，首先，判断矿业权人的权益损失与国家公园建设是否具有直接因果关系;若矿产企业因自身原因或不可抗力不得不放弃矿业权，造成的损失不应由政府承担。其次，区分探矿权、采矿权、探转采三类，主要考虑不同类型矿业权人的投入成本、已获收益、预期回报率，并将其作为确定补偿数额的基准。最后，采用三级评价标准，即产业是否依法取得的合法性标准、矿业权是否到期的时间标准以及矿产地是否处于核心保护区的空间标准，并依据矿产企业的个体情况采取不同的处置方式。

——明确矿业权退出性质，贯彻合理补偿和协商原则。在明确矿业权退出具有政策驱动和权益损害性质的基础之上，应当贯彻合理补偿原则，与矿业权人充分协商，保障其合法利益，有序推进各项工作。理论上讲，矿业权退出是一种“特别牺牲”，根据公共负担平等理论，政府应当代表公众对矿业权人的特别损害进行合理补偿以均衡生态环境保护的义务负担。从规范层面分析，矿产资源的所有者是国家，矿业权人仅根据授益性行政许可取得对矿山的使用权，故该权利的退出理应只是继续授益行为的终止。但事实上，强制关闭具有合法矿业权的企业缺乏法律依据，目前仍主要通过政策文件推动。与此同时，矿业权特别是采矿权，其退出不仅伴随着矿业权人失去资源权益，很多情况下还是矿业权人市场主体资格以及经营资格的终止。换言之，矿业权退出对权利人的损害不仅仅是直接的经济利益，还涉及经营者资格利益。因此笔者建议，借鉴《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》中“投入补偿相应平衡”和“协议优先平稳退出”的原则，与矿业权人协商制定补偿协议，最大限度化解分歧，维护当地社会的安定和谐。

——推进中央资金支持，减少地方财政压力。矿业权退出补偿是一项涉及金额巨大的系统工程，作为具体执行清退工作的基层管理机构，其在缺少中央财政投入的情况下无力承担全部的补偿支出。同时，根据相关规定，大熊猫国家公园内的矿产资源权益金按照中央统一部署，采取多级分层的分配方式。其中，矿业权出让收益中央和地方分成比例为4：6，地方分成部分则由省级人民政府确定省（自治区、直辖市）、市、县的分配比例。一般而言，地方分得的六成中只有很少一部分矿产收益会最终到达基层政府。基于此，笔者认为按照权利义务相对等的原则，恰当的补偿办法应当是依据中央和地方对大熊猫国家公园内矿产资源收益分成的比例对矿业权退出补偿的财政资金进行合理分配。中央可以通过设立矿业权退出补偿专项资金、加大重点生态功能区转移支付力度，支持地方顺利开展矿业权清退工作。

——保障资源安全，统筹矿产资源战略储备。“总体规划”明确了在对生态功能不造成破坏的前提下，对与国家公园重叠的战略性矿产和特殊矿种矿业权实施差别化管理。这是对生态环境保护和矿产资源开发间矛盾关系做出的统筹协调。

在当今的国际形势下，作为矿产资源的消费大国，我国需要减少对进口矿产的依赖程度，因此只能转向国内开发。大熊猫国家公园位于矿产资源丰富的西部地区，横跨四川、陕西、甘肃三省。如果在该区域内严格限制地质勘察和开发利用，将严重影响钨、锡、锑、稀土矿等关系到国计民生、具有重大战略意义的矿产资源储备。因此笔者建议，科学评估大熊猫国家公园内矿业权退出对国家资源供应带来的影响，分析战略性矿产的供需形势，统筹矿产资源战略储备，保障国家资源安全。