“三权分置”下看农村宅基地流转

何静

宅基地在适格主体之间按照法定程序有序流转是新时代农村土地改革的重点，也是推动实施乡村振兴战略的关键举措。2018年“中央一号文件”提出在法治的框架内，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的新一轮改革，在法律层面和政策层面寻求宅基地流转制度的逻辑统一，对提高农村土地利用效率，促进城乡经济的发展具有重要的现实意义。

农村宅基地权利谱系的三元划分

——作为所有权的宅基地权利。宅基地集体所有权意味着只有集体组织对农村宅基地及其附属设施享有完整的占有、使用、收益和处分的权利，其他组织和个人均不得对农村宅基地进行所有权处分，改变农村宅基地集体公有的性质，即宅基地所有权不会在私主体之间发生流转。明晰宅基地所有权归属集体组织是宅基地流转的前提，根据《宪法》和《土地管理法》，农村宅基地的所有权需要由县级人民政府确权登记。但遗憾的是，宅基地的确权登记工作直至2020年才全面展开;同时，由于相关法律政策的缺失和监管制度的不完善，实践中集体组织滥用主体地位侵害农户宅基地合法权利的现象亦时有发生。

——作为使用权的宅基地权利。宅基地使用权是指有权主体依法对自己合法占有的宅基地按照住房保障或者经济利益的目的占有、使用和收益的权利。宅基地使用权既可以在同一集体组织的成员之间发生流转，也可以在不同集体组织、农户、其他组织或者个人之间通过转让、出租、退让、置换、抵押、继承等方式发生流转。集体组织或者农户基于自己的意愿将宅基地使用权出让，进而获得一定份额的经济利益，这种使用权和资金的相互置换，实现了农村宅基地的市场化配置，构成集体组织或农户财产性收入的重要组成部分。

——作为资格权的宅基地权利。宅基地资格权指农户基于集体组织成员这一特殊身份而享有的在本村集体土地上申请建设宅基地及其他附属设施的他物权。具体而言，具有以下两方面的内涵：一是资格权的享有是以主体具有特定的身份为前提。资格权与农户的集体成员资格共存亡，当农户满足申请宅基地的主体要件时，可以按照法定的程序申请获得一定面积的宅基地及附属设施;当农户丧失集体成员资格时，其在本村集体组织申请宅基地的权利亦随之消亡。二是资格权以保障农户的居住权为目的，具有福利性。宅基地资格权是法律和政策保障农户“住有所居”的公益决策，申请者满足法律规定的申请条件时即可免费获得，无需支付相应的经济对价。

从“两权分离”

到“三权分置”的新变化

——县域经济的发展促使农村人口组成要素发生改变。近年来，伴随着县域经济的不断发展，城乡人口流动增多，农村的人口组成要素发生了变化。一方面，大量的农村人口向城市流动，据《2019年国民经济和社会发展统计公报》统计，2019年我国农村户籍人口共55162万人，其中，农民工总量29077万人，占比约53%。另一方面，农村也出现了人口内流的趋势。这里面既有农村舒适恬静的田园生活吸引，城市人员的归乡情结，也有农村低廉房租的利益使然。简言之，这种农村和城市以及其他农村之间的人口流动促使我国农村的人口要素发生改变，而人口要素的改变使宅基地的制度供给与现实需求发生矛盾，“空心村”“空心房”和“超标房”“私建房”的现象共同存在。

——乡村旅游的兴起导致农户对宅基地的职能需求发生变化。近年来，农村经济迅速发展，一些地理位置优越、旅游资源优渥、人文历史浓厚的乡村旅游业蓬勃发展。与此同时，农户不再满足于单纯将其视为保障居住的静态不动产，更愿意通过一定的经济置换，将宅基地使用权通过流转的方式让与房地产开发商、旅游经纪公司、个体商户或者其他普通农户。宅基地的使用职能呈现出居住职能和经济职能并重的现象。虽然农户宅基地的职能从最初的居住职能逐步转变为经济职能，但不可否认的是，宅基地的使用职能仍需在法定的范围内行使，依据《土地管理法》第4条、第19条、第20条、第26条的规定，农村宅基地使用職能的转变应通过审批制度，未经批准，农户或者集体组织不得擅自改变宅基地的用途。

——新农村建设热潮下农村宅基地“隐形流转市场”形成。现行法律法规虽然承认农村宅基地使用权可以流转，但是对其流转做出了严格的限制。比如《土地管理法》第63条便规定，通过出让、转让或者出租的方式流转的农村宅基地，必须用于农业建设。但实践中，农村宅基地私下交易的现象却并不罕见，宅基地“隐形流转”（尤其在经济比较发达的城乡接壤部分）的现象禁而不止。“隐形交易市场”的形成一方面体现了农户作为理性经济人的价值选择，反映了新农村建设中农村历史文化沉淀形成的经济价值;另一方面，宅基地流转市场的隐形化也引发了实践中许多的交易风险，比如强行买卖、以房带地、无序交易、未批先建、一户多宅等。

农村宅基地流转的法治回应

——明确农村宅基地流转的客体仅为使用权。农村宅基地可以流转的客体只为宅基地使用权，宅基地所有权和资格权不能流转。理由如下：一方面，农村宅基地的所有权归属集体组织，私主体之间对于宅基地的所有权买卖或者处分行为，视为违反法律强制性规定之无效行为，不能产生物权变动的法律效果。另一方面，宅基地资格权具有身份专属性，亦不能发生流转之法律效果;应处理好使用权流转后的利益归属问题。宅基地作为集体所有，私人占有的一项不动产，对于流转之后的收益处分，可选择集体流转（比如流转无人居住且无继承人的宅基地）归集体、农户流转（如出租）归农户的利益归属模式。同时，对在城镇买房或者基于其他需要退出集体组织的农户实行宅基地有偿退出机制。农户不因在城镇买房而丧失对自己合法占有的宅基地使用利益是我国法律和政策的基本遵循，农户可以取得基于宅基地合法流转的经济利益。

——对农村宅基地的农业用途可做适当的扩张解释。在城乡经济不断交融的现代，宅基地制度所依托的时代背景已然改变，因此，只要流转后的宅基地仍被用于农业发展的目的，法律就不应该对该流转作否定评价，这一点，也可以在2019年城乡融合发展试验区的实践操作中得到验证。同时，对于农业用途的理解，也应该随着时代的变迁作出调整，农业用途不应仅被定位于与种植业相关的一系列活动，农村同样存在除第一产业外的二三产业。以新农村建设中的农家乐为例，这种将农村特色文化与旅游服务业相结合的新发展模式，便是有第三产业特色的新型经济发展方式，农户履行相关手续后将其房屋用作经营或者出租，也可认定为农业用途。当然，若经营主体是通过集体流转的方式获得宅基地，则收入自然应归集体组织所有。

——对农户宅基地资格权的认定应坚持区分原则。农户宅基地资格权是一项具有身份性和福利性的复合权利，二者并非总是同时发生，需区别对待。一方面，具有集体组织身份是农户申请宅基地的必要前提，集体组织应保障具有集体组织成员身份的农户的特定权益，不得以任何名义违法剥夺或者变相剥夺农户申请宅基地的机会，不得以农户放弃在集体组织中的宅基地作为进城落户的要件，对那些具有本村集体组织身份的农户应及时确权登记;另一方面，具有集体组织身份只是农户获得宅基地的一种可能性，是一种期待利益，能否真正取得宅基地还需农户满足其他的法定要件。只有申请者具有本村村民身份且满足其他法定要件时，方可免费获得本村的宅基地，若仅是具有本村村民身份但不满足宅基地取得的其他法定要件，则其资格权应以欠缺要件而不成就。