开展重大疑难工伤案件 听证调查和行政调解的探索与实践

□朱高宁 陈卫东

随着经济社会发展的多元化，疑难复杂的工伤案件呈逐年上升趋势，因工伤认定引起的行政复议和行政诉讼也逐年增多。然而工伤认定部门的技术条件相对有限，而且没有完整配套的认证机构支持，工伤调查取证往往十分困难，工伤认定又有60日时限限定，为了在法定工作时效内作出准确的工伤认定，我们在处理疑难复杂工伤认定过程中置入了听证调查和行政调解程序，有效提高了工伤案件的调解率，化解了当事双方矛盾，降低了诉讼成本和败诉风险，保障了用人单位的合法权益，减少了行政复议、行政诉讼案件的发生，为构建和谐劳动关系、改善优化营商环境做出了应有的努力。

一、处理重大疑难工伤案件认定过程中遇到的问题及原因

（一）行政机关调查取证难度大

一是现实中企业不配合取证，存在人为制造障碍的情况；二是证人不配合作证，多从自身利益考虑，有的甚至按照企业的授意提供相反的证据；三是由于离事发时间已久，时过境迁，人员更换，事故现场早已被破坏等原因，导致工伤案件很难达到证据确凿和充分，影响了认定的准确性。

（二）行政机关和人民法院就工伤认定标准存在分歧，工伤认定案件行政败诉风险上升

由于工伤争议产生在工伤后的一段时间,许多证据早已灭失，即使行政机关穷尽调查手段，也难以做到行政诉讼要求的证据充分确凿。此时行政机关本着保护弱势劳动者的工伤认定理念，依据《工伤保险条例》《工伤认定办法》：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。”但人民法院在工伤认定行政诉讼中依据《行政诉讼法》要求行政机关或作为第三人的劳动者承担举证责任。特别是重大疑难案件中，证据达不到充分确凿，法院有时会以行政机关作出的工伤认定证据不足，作出撤销工伤认定的判决，导致行政机关出现败诉，也导致工伤职工权益得不到维护。这是由于行政与司法在工伤认定中适用各自的一套证据规则，使举证责任发生转移所致。

（三）工伤当事双方法律意识和法律知识缺乏，行政机关信访风险增加

工伤案件中，用人单位处于强势地位，往往认为自身有取证优势，态度傲慢，不配合行政机关调查取证，寄希望于通过“一裁二审”、行政复议、行政诉讼等恶意走程序消耗受伤职工精力，使受伤职工丧失伤害维权的信心，放弃权益追诉，受伤职工担心自身利益受损或期望过高，有时情绪比较激动，容易对行政机关产生误会，增加信访风险。特别是在建筑领域工伤案件中，大部分农民工家庭条件不好，急需得到工伤赔偿支付医疗费用，在用人单位拒绝垫付医药费时，伤者和家属往往寄希望于政府出面协调，如果不尽快查清事实作出认定或促成调解，使伤者得到及时有效的救济，会导致矛盾激化，造成信访事件。

二、开展重大疑难工伤案件听证调查和行政调解的具体做法

（一）掌握时机

在工伤认定举证通知书送达20日后、工伤认定结论作出前举行听证调查。举行听证调查前，提前7日通知受伤职工和用人单位及其他利害关系人，告知其听证的时间、地点、主持人，以及当事人在听证期间的权利和义务。

（二）宣传法规

听证调查开始前向当事双方印发、宣讲《工伤保险条例》和人社部、河南省、郑州市有关规定以及相关司法解释，讲清楚当事双方涉及的法律条款和应当承担的法律责任，提高双方对工伤认定的认识，引导双方依法维权。

（三）明确专人

听证调查由两名工伤认定工作人员参加，一名负责主持，一名负责记录。听证调查开始前，工作人员向各方当事人出示行政执法证件。记录人员对参加听证调查的各方当事人身份进行核对，询问当事人是否有证人需要参加听证调查等情况，并将上述情况向主持人报告。询问各方当事人是否对主持人申请回避、是否接受工伤认定机构采取听证调查的方式对各方进行调查。

（四）各自陈述

双方当事人向工伤认定机构陈述、申辩是否应当认定工伤的意见和理由。

（五）相互质证

提交证据并对其他当事人提供的证人、证据进行质证。出示所有与认定案件主要事实有关的证据，并由各方当事人进行质证辩论。各方当事人不能在听证会上提供支持各自主张的证人、证据的，工伤认定部门不予采信。

（六）进行调解

各方当事人通过前期的陈述、申辩、质证，对自身在本案中应当承担的责任和赔偿义务已经心知肚明，对案件的最终处理结果已全部清楚。工作人员对当事双方及时开展“背对背”式调解。分别为双方解释工伤待遇，帮助双方找到协商一致的平衡点。在此基础上，迅速达成调解协议。记录人员将听证过程和内容制作笔录。听证笔录在听证结束后立即交各方当事人核对无误后签字确认。

（七）置换调解书

双方同意调解的，由申请人到仲裁办递交仲裁申请书，仲裁办当场为其出具仲裁调解书，使调解案件固定下来，办成铁案。

三、在重大疑难工伤案件中进行听证调查和行政调解的优势所在

（一）提高了工伤争议双方依法维权的自觉性

听证调查开始前，通过向当事双方印发、宣讲《工伤保险条例》和人社部、河南省、郑州市有关规定以及相关司法解释，面对面向用人单位和劳动者讲清楚当事双方涉及的法律条款和应当承担的法律责任，提高双方对工伤认定的认识，强化双方对相关法律法规的认识，促使双方端正态度，提升依法维权的自觉性。

（二）提高了工伤行政决定的透明度

争议双方向行政机关提交证据，陈述自己的意见，从而有效参与了行政决定。当事人也有权在律师的陪同下出席听证，向行政机关陈述意见，提交证据，向证人质证，从而保障争议双方平等有效参与行政决定的作出。

（三）提高了工伤认定的准确性

听证调查中当事双方的证据在听证中都得到充分展现，行政机关充分了解来自当事双方的不同意见，并就其真实性和关联性进行了讨论。对于听证调查全过程的详细听证记录可以作为工伤认定的重要参考，有利于作出工伤认定的行政机关更进一步发掘案件真相，正确适用法律，准确作出认定。

（四）有利于减少行政复议、行政诉讼及不稳定因素

通过听证调查和行政调解，可极大地减轻或消除当事双方偏见和对立不满情绪，解开心结，化解矛盾，促使理亏的一方更快转变态度，回归理性，达成行政调解共识，此方法有效避免了双方斗气打官司、走程序，降低了行政复议、诉讼风险和不稳定上访事件的发生。

（五）帮助受伤职工更快享受到工伤待遇，节省当事双方维权成本和诉讼成本

通过开展听证调查和行政调解工作，更加有效地促使当事双方就工伤待遇快速达成一致，避免了用人单位恶意走复议、诉讼程序拖延时间，消耗工伤职工精力，也避免了用人单位故意“失踪”逃避赔偿责任。同时也为工伤职工节省短则半年长则六七年的时间，使工伤职工优先得到救治帮扶，减少了当事双方的维权成本和诉讼成本。更重要的是行政机关节省了因用人单位不配合而增加的调查成本和行政应诉产生的成本。

总之，开展听证调查和行政调解实质上就是让当事双方“亮明家底”，把证据提前展示出来，让事实越来越清，让真相越辩越明，使当事双方心中有数，端正态度，回归理性。