电网建设工程质量安全审计探析

◆梁飞 邓新彬 吴勇刚/国网四川省电力公司审计中心

人们在生产生活中所用的电能，由发电厂生产之后通过各类变、配电站，以及输、配电线路进行传输应用。在此过程中，关于各输配电线路的架设，以及整体的基建工程称之为电网建设工程。电网建设工程质量安全审计是审计部门通过查阅建设过程资料、检查建设现场工程实体质量等方法，对电网建设工程管理过程的合法合规性和工程实体质量安全是否符合规范要求进行审计，查找工程质量安全管理中存在的问题，并提出审计建议和处理意见，以提高电网建设工程质量，保障电网安全施工、安全运行，保护人民群众的生命财产安全。

一、电网建设工程质量安全管理特点

（一）建设地点多偏远，监督管理困难

电网涵盖从1000kV到10kV多个不同电压等级，包括城市和农村配网，电网建设遍布全国城市和农村、山区高原和平原丘陵，不论人口密集还是人烟稀少的地区，凡是有人们生活生产的地方都有电网建设工程项目。越是建设投资大的高压线路越远离城市，建设地点多在高山密林等偏远地区，而且线路长、跨域广，容易成为管理和监督的弱点和盲点，形成质量安全隐患。

（二）施工企业较特殊，分包现象普遍

电网建设工程项目与房屋建筑等其他基本建设项目相比有其特殊性，施工企业需具备电力工程施工总承包的资质，不同电压等级的电网建设工程对施工企业资质要求不同，分为特级、一级、二级、三级。当前电力工程施工企业承揽电网建设工程项目存在分布不均衡的状况，某些电力工程施工在招投标环节管理得好可能会承揽更多的项目，为追求企业利润最大化，可能会出现承揽的项目超出自身承载能力的情况，通常会以劳务分包或专业分包的方式将部分工作分包出去，在分包过程中容易出现违法分包和转包的问题，会使电网建设工程质量安全失去保障。

（三）质量安全要求高，一点影响一片

由于电网供电是从高压线路逐步降压至用户需求的电压，一条线路保障一片区域的供电，电压等级越高的线路影响供电的范围越大。如果线路某一个点出现了问题，会影响到该条线路的正常运行，就可能出现大面积停电。另外，由于很多高压线路都穿过山林，线路的质量安全问题很可能导致森林火灾，威胁人民生命安全，损毁国家自然资源，造成的损失不可估量。

二、电网建设工程质量安全审计主要内容

电网建设工程质量安全审计内容主要包括两个方面：一是法律法规和管理制度执行是否有效；二是工程实体质量安全是否满足规范标准及设计要求，是否存在质量问题和安全隐患。法律法规和管理制度是否有效执行是影响电网建设工程质量是否安全的主要因素。

（一）法律法规和管理制度执行方面

一是审查勘察设计情况。勘察设计阶段不仅是确定工程项目造价的主要阶段，也是工程质量的决定性环节。审计应重点关注勘察设计单位是否具备相应资质和技术实力，是否按照电力线路勘测规范与设计规范要求进行勘察和设计，勘察成果与实际是否存在差异，设计深度是否符合要求。

二是审查分包管理情况。电网建设工程专业性较强，线路点多面广，且经常高空作业、临近带电体作业，以及跨越高压线、高铁和高速公路等高风险作业。《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》规定，施工单位不得转包或者违法分包工程。审计应重点关注是否存在受施工企业本身承载能力有限、建设环境和条件不理想、地方保护主义等因素的影响，出现以劳务分包的合法形式来掩盖违法分包和转包的事实。

三是审查工程验收情况。《中华人民共和国建筑法》和《建筑工程施工质量验收统一标准》等相关法规对建设工程验收都作出具体的要求，企业内部对电网建设工程各相关单位的职责和验收的内容、程序等也都有明确的规定。但由于相关人员责任心不够或者相关单位部门之间存在利益关系，工程验收不规范、流于形式的现象时有发生。审计应重点关注是否存在未按规定程序和内容进行验收；项目验收资料不全，缺少隐蔽工程的验收记录，缺少主要材料的抽检报告；相关资料缺少监理等相关人员签字等问题。

四是审查监理履职情况。监理单位代表建设单位对施工质量实施监理，并对施工质量承担监理责任是工程质量安全的一道重要保障。在电网建设工程项目实施过程中，部分监理单位盲目追求利益，可能存在监理履职不到位的情况。审计应重点关注是否存在以下问题：一是总监理工程师违规同时担任多个项目总监，未能按照合同约定在现场履职，相关签字由他人代签；二是监理人员被施工单位拉拢，未能对重要材料、重点部位和关键工序进行有效监督，在虚假验收记录中签字；三是监理人员玩忽职守，监理内容缺失，监理资料不齐全，或者事后补充虚假的监理资料。

（二）工程实体质量安全方面

一是审查按图施工情况。对于直观可视的工程实体，施工单位一般会严格按图施工，偷工减料往往发生在隐蔽工程中。在电网建设工程项目中，基础的作用是确保杆塔不发生变形、倾倒或者下沉，线路的基础工程是质量安全管控的重点部位。审计应重点关注以下问题。其一，竣工图与施工图不一致，未按图施工。施工单位为节约材料减少成本，未按照施工图施工，竣工图中显示的基础尺寸比施工图小。其二，竣工图与施工图一致，但与实际不一致，偷工减料。利用隐蔽工程问题难以被发现的特点，偷工减料编制虚假竣工资料；利用电力线路长度计算有难度，虚增线路长度，多计列线路材料等。

二是审查材料使用情况。由于电网建设点多面广、地区多偏远，施工材料的运输成本相对较高，施工企业为了取材方便和节约成本，可能采取就地取材的方式，材料质量无法得到保证。审计应重点关注是否存在：铁塔基础部分未按施工图设计要求施工，基础钢筋的型号、数量和密度不达标，基础混凝土配合比不达标，以浆砌块石代替混凝土结构等情况。

三是审查按规作业情况。在《电力建设安全工作规程》等规章制度中，对电网建设项目施工安全质量有相关规定。审计应重点关注是否存在因管理不到位、相关人员能力不过关以及责任心不强等原因，出现未按规定施工影响工程质量安全的情况。如铁塔接地连接采用并沟线夹，未按规定要求焊接，连接部位未做防锈处理等，会导致接地不良，雷击时可能会造成短路跳闸，影响线路安全运行。

四是审查房屋拆迁情况。由于电网建设项目点多面广的特点，在建设过程中征地及拆迁是一项重要工作。在电力安全工作规程中对民居建筑周围高压线的安全距离有明确规定，所以在线路建设过程中必须对安全距离内的房屋建筑进行拆除，排除安全隐患。但在实际建设过程中，由于政府的赔偿标准与住户的期望值有差距，以及各种当地客观原因等，拆迁一直是个老大难问题。审计应重点关注是否存在项目实施过程中有房屋拆迁不到位的情况。

三、电网建设工程质量安全审计主要方法

（一）从设计资料与变更签证入手，审计勘察设计的合规性。往往变更签证量大的项目，其勘察设计可能存在不到位、深度不足的问题，审计可以先梳理电网建设项目实施过程中的变更签证总体情况，快速将变更签证量大的项目锁定为疑点项目。再结合变更签证的具体情况，对比勘察报告、初设报告、施工图及设计说明等成果资料，分析是否存在因勘察不到位或者设计深度不足造成重大施工变更，进而影响工程建设进度和质量的问题。

（二）从施工单位承载能力入手，审计分包管理的合法性。分析施工单位的承载能力，统计单位项目管理及施工人员的总体情况、施工设备台账，根据单位实际分析单位能够组成多少项目部，能够承揽多少量的工程项目，对比其一段时期内实际承揽的项目，从而可以从总体上判断是否存在违法分包和转包的问题。同时，抽查部分劳务分包或专业分包比例较高的项目资料，对比承揽项目的合同和分包合同，审查施工过程及结算资料，核实其是否存在违法分包和转包的事实。

（三）从工程竣工归档资料入手，审计验收管理的规范性。一是要看竣工归档资料是否齐全，特别是隐蔽工程的验收记录、材料抽检报告等关键环节的资料是否齐全，往往缺少的部分可能就是存在质量安全问题的地方。二是要看验收资料中相关人员签字和单位盖章是否完整，有无代签字的嫌疑，特别是电网建设项目使用单位的签字，如果建设项目有后遗症，对使用单位影响最大。三是要注重各类外部检测报告的真实性，通过整体观察判断、检查其盖章是否鲜章等方法核实外部检测报告是否伪造，通过电话或函证向检测机构核实。

（四）从项目总监履历信息入手，审计监理履职的有效性。查询统计一段时期内监理工程师的任职履历，从而快速核实同一时段一人同时担任多个建设工程项目总监的问题，并通过其他方式加以佐证，核实是否存在监理未有效履职的问题。如通过审查单位报账记录或者考勤记录等，核实监理某段时期的行程轨迹；要求监理人员现场拍照、签字，核实其当时是否在建设现场，并且比对项目资料中的签字笔迹，看是否存在其他人员代签的情况。

（五）从线路抢修文件记录入手，审计实体质量的合格性。通过检索电力单位的抢修文件记录，筛查出线路停电抢修记录较多的线路，快速找准疑点，再有针对性地现场核实线路质量安全情况。由于线路点多面广的特点，受审计时间成本限制，审计人员不可能对整条线路的每个点都进行核实，可以根据现场实际，结合交通条件选取部分关键点位进行重点检查。

（六）从卫星遥感技术应用入手，审计线路运行的安全性。卫星遥感是以人造卫星为平台，从远距离、高空以至外层空间的平台上，利用可见光、红外、微波等探测仪器，通过摄影或扫描、信息感应、传输和处理，识别地面物资的性质和运动状态的现代化技术。在电网建设工程质量安全审计中，利用卫星遥感技术可以查看线路施工前后图像的变化，快速、准确判断是否有应拆除的房屋实际未拆除，影响线路安全运行。

四、强化电网建设工程质量安全审计的相关配套措施

（一）加强理论研究，完善规章制度。目前，在电力企业内部审计管理制度中已涉及工程安全质量方面内容，但是对于审计程序、方法及手段等缺少明确规定，所以在实施审计中均是根据个人经验在工程项目审计中适当涉及安全质量方面内容。建议加强研究电网建设工程安全质量审计的程序、方法及手段等内容，明确制度规范，为审计实施提供遵循。

（二）抓好人才培养，锻炼过硬队伍。电网建设工程建设项目的技术性较强，对相关人员的安全意识和安全技能知识都有很高要求。目前，审计人员的知识结构与工程质量安全管理审计工作的内容和要求还不相匹配，缺少现场施工管理经验丰富且熟知工程质量安全监督管理的专业人才。建议一方面抽调具有丰富管理经验的专业人才充实审计队伍，另一方面加强对现有审计人员的工程质量安全方面的知识培训。

（三）创新手段方法，提高审计效率。在电网建设工程质量安全审计中，审计人员往往需要对单项工程的实体质量进行检测，而建设项目隐蔽工程较多，如铁塔基础、埋地电缆等，以往的审计手段基本上是对验收资料进行检查复核，无法对实体工程质量作出准确评价。审计人员需要创新审计手段，运用科学检验方法和先进检测技术，有效开展工程质量安全审计。