开发区审计工作实践探索及思考

◆罗琴 王飞 韩用明/武汉市审计局

开发区是我国实施区域发展战略的主要平台和推进工业化、城镇化进程的核心支撑，在我国改革开放和社会主义现代化建设中发挥了重要的窗口、示范、辐射和带动作用。开发区经济的持续壮大，大大增强了地方政府的经济实力和区域经济辐射带动力，已成为地方经济实现跨越式发展的重要引擎。作为八大监督之一的审计监督，在助力开发区优化营商环境，促进开发区经济社会发展等方面贡献了审计力量。武汉市审计局开发区审计处自成立以来，与其他业务处室相互配合，围绕开发区经济社会发展和民生保障，忠实履行审计监督职责，取得了一定成绩，两个审计项目获审计署表彰，上报的审计要情专报得到市政府相关领导的签批，审计署网站、《中国审计报》等媒体报道了开发区相关审计工作的做法、经验和成果。开发区审计工作虽然取得了一定成绩，但与开发区经济发展的需要和上级审计机关的要求还有距离，相关审计工作有待进一步完善和提高，如开发区审计监督工作的系统性有待完善，审计监督对象数据库有待建设，审计监督频率有待提高，审计全覆盖范围有待拓展，对内审部门的指导有待加强等，这也是本次调研的目的和初衷。

一、开发区的战略地位及加强开发区审计的意义

自1988年武汉东湖新技术开发区设立以来，武汉市开发区迅速发展，各种类型、各种功能、各种层次的开发区（功能区）相继创立，经济实力快速壮大，功能日益完善。截至2020年9月，武汉市已经设立并建成了国家和省级开发区15个，其中国家级开发区3个，分别是武汉东湖新技术开发区（简称东湖高新区）、武汉经济技术开发区（简称经济开发区）、武汉临空港经济技术开发区（简称临空港开发区）；设立了市级功能区3个，分别是武汉东湖生态旅游风景区（简称东湖风景区）、武汉新港以及武汉长江新城（新区）。本篇报告主要立足于3个国家级开发区和3个市级功能区进行探索思考。

开发区已成为武汉经济最为活跃的增长点，占据武汉经济总量的比重越来越大，不仅成为武汉经济发展和对外开放总体战略的重要组成部分，而且已经成为武汉建设具有国际影响力、全球竞争力和可持续发展能力的世界亮点城市相匹配的重大产业布局的坚实支柱，和武汉参与国内经济大循环、国内国际经济双循环的重要基地。

开发区无论是产业结构、发展速度，还是发展质量和经济总量都走在了全市的前列，在全市经济和社会发展中具有突出的带动作用，是武汉经济社会发展的领头羊和排头兵。与开发区巨大的体量和战略地位相应，开发区的审计工作在全市审计工作中同样具有举足轻重的位置。进一步加强开发区审计工作，对于防范在开发区建设和管理过程中出现系统性、潜在性风险，维护财经法纪和经济秩序，进一步服务开发区经济社会发展，具有十分重要的意义。

二、开发区审计机构设置状况和近几年开展审计工作情况

（一）开发区审计机构建设及人员配置情况

从市级管辖的三个开发区（东湖高新区、经济开发区、临空港开发区）和三个功能区（东湖风景区、武汉新港、长江新城）调查情况看，开发区审计机构的设置分四种情况。

一是拥有独立区属审计机构，审计工作归属国家审计范畴。经济开发区和临空港开发区审计基础工作较好，现有审计局是在原汉南区审计局和原东西湖区审计局基础上组建的。这两个开发区的审计机构基本健全，审计职能发挥正常，审计的独立性得到维护，审计委员会业已成立，审计工作也得到了开发区党委、管委会的高度重视。

二是审计机构与其他监督机构合署，机构名称中明显体现审计职能，审计工作归属内部审计范畴。东湖高新区管委会根据大部制的机构设置模式，目前没有独立的审计机构。审计机构以前与财政机关合署，成立财政审计办公室，工作重点主要集中在财政和国有资产管理上，配备的审计工作人员较少；不久前，东湖高新区管委会调整了机构设置，设立了纪检监察审计办公室，纪检监察和审计合署办公。

三是没有设置审计机构，审计职能由财政或财务部门代理，机构名称中不能体现审计职能，归属内部财政财务监督范畴。东湖风景区目前没有独立审计机构，其审计职能由区财政局代理，机构名称为东湖生态旅游风景区财政局，没有明确体现审计职能。武汉新港的情况与东湖风景区情况类似，目前没有审计机构，审计职能由计划财务处代理。这两个功能区的特点是审计机构的职能不清晰，定位不准确。

四是没有明确审计职能。如长江新城管委会。

（二）开发区审计项目的开展情况

东湖高新区内设审计机构有审计人员4人，不直接开展审计项目，每年聘请社会审计机构对相关单位集中开展审计。社会审计机构不向被审计单位出具审计报告，而是集中向纪检监察审计办公室出具报告，纪检监察审计办公室再将审计发现的问题交被审计单位整改。审计类型以部门预算执行和财务收支、经济责任、政策跟踪、民生资金、重大项目和政府投资审计为主，自然资源和生态环境等类型的审计项目涉及不多。

经济开发区和临空港开发区有独立的审计机构，也充分开展了财政收支预算执行、经济责任、政策跟踪、民生资金、部门预算执行、资源环保、固定资产投资和重大项目等各类别重要领域的审计监督。这两个开发区审计局由于可支配使用的人力资源相对较多，审计项目都是由局机关派出审计人员组成审计组完成。近年来，经济开发区审计局的财政收支预算执行审计突破了原来的汉南区行政区范围，进而对整个经济开发区管委会的财政收支预算执行情况进行审计，但仅向开发区财政局出具审计报告，并分别向汉南区人大作审计工作报告（“同级审”报告），报告的财政预算资金限于汉南区范围，而这只是开发区管委会财政预算资金很少的一部分。

东湖风景区和武汉新港两个功能区的审计职能均挂靠在财政财务部门，由于财政财务部门自身工作人员较少，少有精力顾及到审计监督工作。

（三）武汉市审计局对开发区开展审计的情况

开发区审计处成立以来，武汉市审计局逐步加强了对开发区审计监督工作力度。据统计，2014年以来全局各业务部门对开发区专门立项审计的项目共计有67项（其中开发区审计处23项，其他业务部门44项），涉及财政、经济责任、企业、政策跟踪、投资项目、专项调查和自然资源资产等审计类型，先后有12个业务部门参加，各审计类型分布情况如图1所示。

图1 审计类型分布图

从图1可以看出，市局对开发区的审计监督主要涉及经济责任审计、投资项目审计、政策跟踪审计和专项审计调查。经济责任审计的主要对象是开发区企业法人，审计过程中涉及的开发区财政收支审计相比偏少，其余三个类型的审计调查主要以相关专项资金为主。从图1也可以看出针对开发区单独立项的财政审计占比并不多。

以开发区审计处为例，2014年以来，该处完成的审计项目为32项，涉及开发区的审计项目23项。这些审计项目分布如表1。

由表1列出的审计类型及分布可以看出以下几个特点：一是管委会财政审计尚未能达到全覆盖，管委会层级的财政收支预算执行审计总共进行了5次，分别是经济开发区、临空港开发区、武汉新港和武汉化工区（已经撤销），东湖高新区和东湖风景区管委会的财政收支预算执行审计尚未涉及；二是部门预算执行审计涉及经济开发区和东湖风景区2个部门，数量相对较少；三是企业审计涉及了东湖高新区和经济开发区5家企业，数量相对较少。

表1 开发区审计类型分布表

三、开发区审计工作存在的主要问题及原因分析

（一）对开发区审计监督的统筹力度有待进一步提高

1.开发区管委会设立的审计机构职能有待进一步明晰。除经济开发区和临空港开发区以外，其余开发区没有设立独立的审计机构。审计是独立的经济监督，需要站在国家的角度独立进行。审计与财政部门、资产管理部门合署办公，容易导致部门职能不清晰，形成既是“运动员”又是“裁判员”的情形。

2.系统性滚动式全覆盖审计长期规划有待进一步完善。一是市局内部有关开发区的审计项目有待统一。由于开发区的审计业务涉及面较广，在编制年度审计计划时，一般先由各审计业务部门分别提出审计备选项目，再由局机关计划管理部门统一汇总、调整后分配给各个业务部门，容易造成开发区的年度审计项目零散，难以形成全面覆盖的监督体系。二是市局与开发区内部审计机构之间的沟通有待进一步加强。有些开发区审计机构在编制年度审计计划时，结合全市审计工作总体安排确定审计重点不够紧密。三是开发区审计对象基础数据库有待进一步完善。由于有序全面摸清审计对象的基数、职责等情况力度不够，影响了审计情况的总体分析和年度审计计划的编制。

（二）对开发区审计监督的重点有待进一步凸显

调查情况显示，市局开发区审计处自成立以来对管委会级别的财政审计总计进行了5次，分别是2014年对经济开发区、化工区和武汉新港管委会，2018年对化工区和临空港开发区管委会。对东湖高新区管委会、长江新城管委会财政收支管理情况审计尚待开展，对其他开发区，财政收支管理情况已开展审计的审计间隔期也相对较长。

（三）各方监督力量的整合有待进一步加强

1.市局业务部门之间聚集开发区审计监督的资源有待进一步整合。市局开发区审计处承担开发区审计项目的同时，其他业务部门也独立安排了一些相关开发区的审计项目，而且在全市性审计项目调查过程中，也积极对涉及开发区相关经济活动进行了延伸审计。总体来看，各业务部门相关延伸审计为多数，独立立项的审计项目占比相对较少。如前所述，2014年以来7年时间内，市局其他11个业务部门对相关开发区单独立项审计了44个项目，平均每年对每个开发区的审计项目接近1个，同时审计类型和涉及的业务部门的分布也有差异，反映审计整体性情况有待进一步提升。

2.市局开发区专责审计力量相对较弱。目前，市局开发区专责审计人员有10人，直接面向6个开发区进行审计，平均每个开发区不到两人，占全局审计人员总数的4%，相对开发区一般公共预算收入占到了市本级60%的情况不相称。

3.开发区内部审计力量不足。除经济开发区和临空港开发区外，其余开发区内部审计人员都较少。如东湖风景区的财政局，武汉新港的计财处等，尚未配备专职审计人员。为加强监督检查，开发区采取公开招标方式利用社会审计资源开展审计工作，取得了一定的成效，但对受托中介机构的管理、控制和考核工作还有待加强。

4.市局与区级审计部门在审计项目计划的衔接上有待进一步加强。市、区审计部门在安排开发区审计项目的衔接方面还不是很顺畅，市局不能快速掌握区审计机构在审项目和项目进展，区审计机关也不太了解市局哪些处室、哪些项目涉及了开发区，这给补漏去冗造成影响，开发区审计一盘棋的格局有待加速形成。

（四）审计成果有待进一步汇总和综合提炼

一是市局内部有关开发区的审计成果分散于各专题报告中，站在总体、全局的角度提炼总结分析工作有待加强。二是开发区内部审计对审计成果挖掘利用的力度还不均衡。成果的利用不够充分。

（五）对开发区的内审培训和指导不具体

市审计局对开发区内审机构审计计划安排情况掌握得还不够充分，有针对性的培训还不够，跟踪指导的力度有待加强。有必要制定内审机构年度培训计划，在内审机构审计工作开展过程中有针对性地进行指导，以进一步提升内审机构工作质量，充分发挥内审机构在经济发展中的积极作用。

四、进一步加强武汉市开发区审计工作的建议

（一）强化开发区审计机构建设

充分发挥市审计委员会办公室的作用，加大与开发区党委和管委会的沟通，提高对审计工作的重视程度，健全审计机构、充实审计力量。积极推动东湖高新区、东湖风景区、武汉新港、长江新城管委会设置独立的审计机构，在内审工作人财物方面给予必要的保障。

（二）完善开发区审计监督工作机制

发挥好开发区审计工作的统筹、协调作用，促进市、区审计机关和开发区内审机构“一盘棋”式融合发力。

一是建立健全开发区审计对象库。组织开展开发区审计对象底数、职责履行等情况的调查，建立审计对象数据库，实行分级分类动态管理，分别采取每年必审、跨年度安排、三年滚动轮审和届满必审等形式，分门别类安排审计频次，保证突出重点与全覆盖相统一。

二是建立分工明晰、重点明确的审计监督机制。按照“上下协同、横向协作、内部协力”的原则，协调配合，整合力量，资源共享，提高效率，将开发区重大政策落实、财政财务收支、基础设施建设、土地利用、环境生态保护、融资债务、科技创新等事项列入审计范围，有重点有步骤地开展审计，努力实现对开发区经济建设活动有力有序的全方位的审计监督。

市局重点对开发区落实国家宏观政策、财政预算执行和决算、重要财政专项资金使用绩效、重点民生工程和资金、重大政府投资项目等情况开展审计；开发区专责审计部门要集中力量做好开发区管委会的财政预算执行和决算审计，协调或者单独立项组织开展开发区的国家宏观政策跟踪、重要财政专项资金、重要企业的经营和资产负债等方面的审计；开发区审计机构要与市局协调重点开展区属重点部门财政财务收支、重要企业的经营和资产管理、重点部门和重要企业负责人的经济责任等方面的审计。

（三）编好开发区审计工作五年规划

一是对开发区管委会预算执行和其他财政收支审计，应1-2年审计一次，其中经开区、临空港区由区审计局每年开展审计，市审计局每5年组织进行一次上审下，其他4个开发区由市审计局组织审计。

二是对开发区所属预算部门的审计，由各区审计部门采取自行或购买服务方式组织开展审计，做到年度部门预算执行审计全覆盖。

三是对开发区自然资源资产、重点财政专项资金、重点民生项目资金，由市、区两级审计机关协作，实现5年轮审一遍。

四是对开发区管委会直接监管的重点国有企业，由市、区两级审计机关协作，实现5年轮审一遍。

五是对列入市、区重点项目计划和城建资金计划，政府投资额在1亿元以上的重点政府投资项目，由市、区两级审计机关协作，实现5年轮审一遍，其中政府投资额在10亿元以上的重点政府投资项目由市审计局组织审计。

（四）着力加强开发区审计成果的运用

一是加大开发区审计成果的汇总力度。对年度市、区审计机关和开发区审计部门、内审机构开展的审计项目，进行综合分类、认真梳理、总结提炼，形成年度开发区审计情况综合材料，并向市、区审计委员会反映报告。

二是加大重要审计事项的分析力度。落实重要审计情况专报制度，对审计发现的普遍性、倾向性、苗头性问题，从体制制度机制层面进行深入分析，找准根因，提出改进和完善的建议，促进科学决策和被审计对象加强管理，充分发挥审计的建设性作用。

三是加大审计查出问题督察整改力度，推动开发区党委、管委会进一步完善管理体制机制，加强制度建设，规范财政财务管理，构建解决屡审屡犯长效机制。

（五）加强对开发区审计机构的指导

一是进一步加强上级审计机关对开发区内审工作的业务指导。围绕内审计划、项目实施、质量控制、问题整改等重要事项，促进加强内控制度建设及日常管理，推动内部审计工作组织有序，审计工作有效开展，工作成效进一步提高。

二是进一步加强内审人员的业务培训。结合内审项目开展情况，开展内审工作业务培训、现场指导、经验交流等培训，同时每年抽选内部审计人员参与市局审计项目审计工作，通过“以审代训”促进内审人员素质提升。