突发公共事件的审计思考——基于审计结果公告的分析

◆史建华/西南大学

2000年以来，我国累计发生影响全国的各类突发公共事件十多起，汶川地震、青海玉树地震、甘肃舟曲泥石流等严重自然灾害，三聚氰胺奶粉事件、双汇火腿瘦肉精事件、疫苗造假事件、新冠肺炎疫情等公共卫生事件，均给广大人民的生命财产和身心健康造成了难以修复的损失和风险。在面临此类重大突发公共事件的时候，上至国家、各级人民政府、各企事业单位，下至人民团体、各类志愿者、爱心人士纷纷捐款捐物，举国上下，共克时艰。这些款物如何科学使用、合理分配势必成为社会各界普遍关心的问题。国家审计作为国家监督体系的重要组成部分，有义务监督好公共财政资金及社会各界所捐款物的科学分配、合理使用，有责任对其已经出现的违规事件进行公布。

突发公共事件发生后，国家审计署相继印发了《审计署关于印发严格四川汶川地震抗震救灾资金和物资审计纪律若干规定的通知》《审计署要求做好玉树抗震救灾资金和物资跟踪审计》《关于做好甘肃舟曲特大山洪泥石流地质灾害救灾资金物资和灾后重建跟踪审计的通知》《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控财政资金和捐赠款物审计监督工作的通知》等一系列文件，积极开展相应的审计工作。国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，如何科学部署突发公共事件的审计工作，如何高效履行宪法和法律赋予的监督职责，发挥“治已病，防未病”的重要作用，探索公共事件应急审计改进的新路径，是本文探讨的重点。

一、突发公共事件审计必要性分析

近二十年来，我国发生的影响很广、危害重大的突发事件分别为2003年的SARS事件（又称非典事件）、2003年10月16日云南大姚地震、2008年5·12汶川地震、2010年4·14青海玉树地震，以及2019年爆发的新型冠状病毒肺炎。从国家审计署对外公布的突发公共事件审计公告中可以看出，不管是突发自然灾害还是突发公共卫生事件，都给国家和人民群众造成重大的经济损失和生命财产损失。表1为近二十年来我国几起突发公共事件经济损失与地区生产总值对比分析。

表1

通过数据可知，突发的公共事件具有明显的区域性，尤其是突发的重大自然灾害事件，且大部分发生于我国的西部地区。纵观东中西部经济发展水平来看，相对来说我国西部地区经济发展滞后于东中部地区，一旦发生重大灾害事件，无疑会给当地经济发展以及居民生产生活造成严重的打击。由表1可知，突发公共事件一旦发生，其造成的可货币化的损害后果基本相当于当地全年经济生产总值甚至更多。地区经济发展越滞后，事件的损害程度占比就越大。因此，加强并规范完善区域性以及全国性的灾害事件的防范、预警，尤其是制定完善并有效落实好经济发展相对滞后地区的风险防范预警及灾害应急应对工作就显得尤为重要。审计机关应该认真履行对国家政策、灾害专项资金物资的审计职责，履行好审计预警及监督职能。

笔者整理了近二十年来我国几起突发公共事件捐、拨资金数据，如图1所示。社会捐赠款物包括社会捐赠资金及社会捐赠物资两部分。从突发公共事件捐、拨资金比例（见图2）来看，社会捐赠款物在总捐、拨资金中的占比很大，甚至高于中央及地方财政专项拨款。可见，社会各界对突发公共事件的关注度与参与度非常之高，如何确保人们的善款（物）在突发公共事件中发挥出应有的作用，向这些良善之人提交一份明白账、放心账，需要发挥审计监督的功能。通过审计的介入，客观真实地查实救灾资金使用管理的效率及效果，增强民众对款物代理人的信任度。因此，加强对重大突发公共事件的管理预警、应对及恢复阶段的审计显得尤为必要。

图1 突发公共事件各类资金分类

图2 突发公共事件捐、拨资金比例分布

二、历年突发公共事件审计结果公告分析

（一）审计结果公告时间分析

从审计署公布的17份公共事件审计公告以及地方审计厅公布的3份公共事件审计公告中发现：有6份审计结果公告是在审计结束1个月内发布，2份审计结果公告是在审计结束2个月内发布，2份审计结果公告是在审计结束3个月内发布，3份审计结果公告是在审计结束4个月内发布，2份审计结果公告是在审计结束5个月内发布，1份审计结果公告是在审计结束6个月内发布，4份审计结果公告在超过审计结束时间半年以上发布，审计结束后对外公布时间最晚的1份审计公告距离审计结束长达42个月，如图3所示。笔者整理这20份样本审计结果公告发现，国家审计署对重大突发公共事件的审计结果公告发布时间主要集中在审计结束后的1个月内，其特点是对阶段性救灾资金物资的审计，审计工作开展迅速并且审计结果公告及时，满足了公众对资金使用情况的知情权；审计署对社会捐赠款物审计以及对特殊党费的审计结果公告发布时间主要集中在审计结束之后的3～4个月内；审计署对灾后恢复重建跟踪审计的审计结果公告发布时间主要集中在审计结束之后的2～6个月内。根据所分析的20份样本审计结果公告还发现，由地方审计厅另行公告的审计结果，时效性上相比审计署具有明显的滞后性，例如：青海省审计厅对2012年5月至11月玉树地震灾后恢复重建情况进行了跟踪审计，其审计结果公告时间为2014年7月18日，从审计结束到审计结果公告对外公布时间跨度长达近20个月。本文认为，公告及时是职责，不及时是失职。审计结果公告时效性差，不仅影响了社会公众对资金运行的知情权，也影响到民主监督作用的有效发挥，所以我们应该充分发挥国家审计与民众监督双重监督的作用。

图3 突发公共事件审计结果公告公布时间

（二）审计发现的问题分析

对历年来审计结果公告分析发现，审计机关就审计事项存在的问题概括为六类，如图4所示，其中：7份审计报告中指出所审计事项中存在救灾资金拨付、分配以及使用不及时的情况，占所统计样本数的35%；有6份审计报告中指出所审计事项中存在违规使用或挤占挪用专项资金的现象，占所统计样本数的30%；有3份审计报告中指出所审计事项中存在以权谋私行为，占所统计样本数的15%；有9份审计报告中指出所审计事项中存在重建项目规划、建设管理不规范现象，占所统计样本数的45%；有4份审计报告中指出所审计事项中存在重建项目工程进度缓慢的问题，占所统计样本数的20%；有3份审计报告中指出所审计事项中存在款物结存现象，占所统计样本数的15%。

图4 审计发现的问题统计

20份样本审计公告显示，审计发现的问题主要集中在重大突发事件发生后进行灾后恢复重建阶段，有关部门监管控制不力，在前期项目规划设计、中期项目施工管理、后期项目竣工交付等环节没有严格按照建设项目管理有关文件规定执行，没有针对特殊时期对建设项目做足应急处置工作。因此，围绕此类事件，相关部门应该成立应急领导小组，组建应急管理队伍，重点抓好灾后重建的对接落实工作。同时，要加快不同部门之间的沟通力度，健全完善针对重建项目的协调机制，实时跟踪项目审批及建设进度，强化完善追责问责机制，确保重建项目能够顺利按照国务院的要求，做到“灾后恢复重建不出大问题，促进灾后恢复重建顺利进行”。

突发公共事件专项资金及捐赠款物审计发现的问题集中体现在款物拨付使用不及时，甚至存在违规使用专项资金以及挤占挪用专项资金的现象，根据审计公告的数据统计，其所涉金额达73860万元。究其原因在于救灾资金的使用和监督管理办法的制定与执行之间出现了分离，有关部门对专项资金的使用分配监管不力、审核不严，导致出现虽有政策约束但未有效执行的局面。因此，对于此类问题，关键在于部门间上下联动形成合力，加强对资金的实时追踪监控，科学用好每一笔资金，确保救灾资金和物资在使用管理上的安全完整、公平公正、合规有效、规范有序、公开透明。

突发公共事件特殊党费审计发现的问题主要是特殊党费援建项目进展缓慢以及部分特殊党费资金使用效益不高，其主要原因在于资金监管人员未对专项资金的使用实行全程监控，以致不能及时把握资金使用动态，不能对资金使用低效现象迅速作出反应。基于此，笔者认为相关部门不仅要明确特殊党费专款专用、专人管理，更应该明确专管人的工作职责，做好工作报告制度，及时发现资金管理上的漏洞与不足，以进一步提高特殊党费资金使用效益，向党员、党组织交一本明白账、放心账。

三、提升突发公共事件审计成效的建议

国家为有效应对突发公共事件，先后制定了《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共事件总体应急预案》《国务院办公厅关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知》《国务院关于支持玉树地震灾后恢复重建政策措施的意见》《国务院关于印发芦山地震灾后恢复重建总体规划的通知》等一系列法规文件，在进行突发公共事件审计时总是出现各种相同或类似的问题，如何杜绝屡审屡犯的现象，本文认为应该从以下几个方面入手。

（一）明确审计公告时限，提高审计时效性与透明度

突发公共事件本身具有“快、准、急”的特点，此类事件一旦爆发，各相关部门必须迅速做出反应，资金拨付要及时，使用要高效，满足受灾受困地区和人员进行救治、安置、抚慰、帮扶的需求。财政专项资金尤其是社会捐赠款物主体不仅关心灾区民众救助状况，更关心捐赠款物是否得到了科学及时有效的使用。审计机关有责任和义务对突发公共事件审计结果予以公告，但基于人类有限理性的特点，审计机关作为代理方不一定能够做到最大善意、客观公允地履行好其委托代理责任，需要相关的机制约束。因此，本文认为国家相关机构应尽快制定突发公共事件应急审计管理办法，办法中要严格明确审计结果公告时间；针对专项资金物资审计建议将审计结果公布时间控制在1个月内，针对重建项目跟踪审计工作本身的复杂性、重建项目环境的不确定性建议将审计结果公布时间控制在2个月内，满足委托责任主体及民众对款物使用情况的知情权；针对特殊党费审计，基于其资金用途涉及灾后重建项目，建议将审计结果公布时间控制在2个月内。通过审计结果公告的信号传递作用，进一步提升审计执法的公信力与透明度。

（二）强化对政策执行一致性及执行效果审计，杜绝屡审屡犯现象的发生

目前来看，国家已就突发公共事件从事前预警、事中应急到事后恢复制定了一系列的政策法规，审计署在《审计机关专项审计调查准则》第五条也提出审计机关可以针对国家财经法律、法规、规章和政策的执行情况进行专项审计调查。从近二十年来我国突发公共事件的审计结果公告中发现，审计提出要整改的事项多数涉及救灾资金拨付使用不及时、重建项目规划建设管理不规范等问题，这些老生常谈的问题多频次出现，根本上在于政策规定执行力出现了主观偏差，国家政策未全面落地生效。本文认为，审计机关应将这类公共政策执行情况的审计作为一项常态化的审计任务来抓，通过对政策执行过程进行动态监控，查错纠弊，揭示政策不足，还要确保政策执行到位有力、落地生效，确保公共政策顺利执行，从根本上解决审计发现问题的重复出现。

（三）完善审计问责追责机制，避免审计结果流于形式

国家审计机关不仅负有监督责任，同时应该肩负起对审计问题事项主体责任人的问责与追责职能。审计问责，立法先行。宪法虽赋予国家审计独立性的天然权力，但是在实际审计过程中，审计人员可能因为被审计主体责任人级别存在不敢问责的困局，只有法律赋予审计机关充分的权限，加强审计问责立法，完善审计追责相关制度，针对审计过程中发现的脱离国家公共政策执行的现象，发现的政府机关慢作为、不作为甚至做出与国家公共政策规定相左的行为，发现的政府官员利用公权力徇私舞弊、以权谋私的行为，国家审计机关可以利用法律赋予的权力对不当之人所做的不当之事直接问责，并依据情节轻重给予警告、降级、撤职的处分甚至移送司法机关，织密织牢权力运行漏洞，从制度上最大限度地减少公共事件审计时多次出现的前整后犯、边整边犯行为的发生，确保国家审计有章可循、有法可依，更好地服务于国家治理。

（四）健全完善公共事件数字化审计信息平台建设，利用大数据平台更好地服务于突发公共事件审计

基于突发公共事件具有不确定因素多、产生危害大、事件涉及面广等特点，为全面把控此类事件发生后的局面，相关部门应按照事件类型建立完善与之对应的包含事件发生时点、事由、损失、援助、政策规定、处理进程、审计结果等内容的公共事件综合信息化平台，方便相关部门对涉事信息随时统计调取，并利用当前日趋成熟的信息技术，运用大数据等数字化手段对公共事件综合信息化平台进行多维统计、全盘梳理、全面审查，重点对相关事件发生的时点、经济损失、救助资金、款物拨付进度及使用流向、政策制定落实情况等进行经济分析与科学研判，对可能存在的问题点进行重点关注与审查。同时，将审计结果在平台公布，随时接受监管部门及民众的监督，充分利用大数据平台更好地服务于突发公共事件审计的发展。

[图片新闻]

当阳市审计局在对该市2019—2020年征地拆迁资金的审计调查中，结合项目多、资金量大、现场情况复杂等特点，充分整合审计力量，成立数据分析组、财务审计组、现场调查组，应用大数据分析、GPS测量仪等审计手段，揭示征地拆迁资金管理、使用中存在问题，分析问题原因，提出规范资金管理、提高资金使用效益的建议，促进全市征地拆迁资金管理进一步规范。

（阮进 摄影报道）