财政补贴助推市域铁路发展

文 / 郭利田 李悦

市域铁路承担着在政府制定票价的条件下为城市群居民提供安全、方便、舒适、快捷、经济的运输服务功能，以满足人民群众出行需求为原则，不以盈利为目的，充分体现为民便民的社会公益性。

市域铁路在都市圈区域经济发展中公益性、服务性的功能属性，决定了其运营收入难以弥补运营成本。党的十九届五中全会明确提出，加快城市群和都市圈轨道交通网络化，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。2020年12月国家发改委联合交通部、国家铁路局和国铁集团颁布的《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》（国办函〔2020〕116号）明确指出：坚持市域铁路运营公共交通服务属性，地方政府应对市域铁路作出规范性、制度性补贴安排。

市域铁路普遍处于亏损状态

2018年，我国第一条市域铁路北京S2正式开通。与十多年来高速铁路和城际铁路的快速发展相比，市域铁路发展相对缓慢，其建设投融资方式、运营管理与补贴机制尚处于探索阶段。目前，目前我国仅少数城市运营市域铁路，大多数采用国家铁路和地方政府合资、委托铁路局运营、地方政府补贴亏损的运营管理模式。由于市域铁路采用公交化、灵活编组、高密度、高速度的运输组织模式，主要承担以通勤、通学客流为主的市域范围中长距离旅客运输服务，具有同城公交化、通勤化的典型特征，在制订票价方案时多参照地方公共交通票价，运价率较低。从财务状况来看，国内已经开通的市域铁路普遍处于亏损状态，运营收入主要依靠客票收入，运输总支出包括设备养护维修及委托运输管理费用、资产折旧等。例如，上海金山铁路每年约亏损2亿元。北京市域铁路、成都市域铁路、温州市域铁路等都处于运营亏损状态。

市域铁路公益性特征明显

市域铁路承担着在政府制定票价的条件下为城市群居民提供安全、方便、舒适、快捷、经济的运输服务功能，以满足人民群众出行需求为原则，不以盈利为目的，充分体现为民便民的社会公益性。由于市域铁路的运营状况和服务质量与城市群居民的出行息息相关，所以运输企业在不高于运输成本票价的前提下为城市群居民提供的客运服务，还必须保证一定的服务质量，决定了其无法通过市场机制获得有效供给，需要政府的介入，参与准公共产品的提供。对于城市群居民因为享受服务应收取一定的费用，政府则需要负担产品中具有社会效益的部分，也就是说在市域铁路低票价让利于民的同时，政府应该给予市域铁路财政补贴以弥补其因公益性运输服务而造成的运营亏损。

并且，市域铁路的建设和经营为社会经济发展提供了一个低的社会成本基础，为其他生产经营领域和经济主体产生更高的经济效益创造了条件，即市域铁路的外溢效应导致了其他生产领域和经济主体的高收益。市域铁路铁路全天候、高频次、大运量的的运输组织方式重点满足1小时通勤圈快速通达出行需求，与干线铁路、城际铁路、城市轨道交通形成网络层次清晰、功能定位合理、衔接一体高效的交通体系，对降低社会总成本，促进区域协调发展，合理国民经济布局，推动沿线地方经济发展，培育经济带发挥着举足轻重的作用，具有显著的正向溢出效应。

财政补贴是维持市域铁路可持续运营的保障

市域铁路具有很强的公益性，在票价制定上最大化让利于百姓，收不抵支是普遍现象。为了保证市域铁路服务品质，更好的满足城市间、城乡间人民群众日益增长的出行需求，在收支难以平衡的情况下，市域铁路的亏损越来越严重。政府对市郊铁路进行适当补贴是必要的，也是国内外各地政府的普遍做法。比如，法国巴黎市域铁路收入包括票款收入和企事业单位上缴的交通税费，不足以覆盖运营成本费用，亏损部分由政府补贴。其中，国家财政负担亏损缺口的大部分、地方财政负担其中的小部分。英国伦敦政府利用投资保险、税费优惠等，通过保证投资方最低回报率的方式促进市域铁路建设，运营亏损部分由政府直接补贴。对于北京市域铁路的经营亏损北京市政府以“财政购买公共服务”的方式安排运营补助，对于成灌快铁运营亏损，政府在其基本运价率的基础上采取了“补贴制度”，以保证成都至都江堰铁路的正常运营及维护。

结束语

市域铁路对于缓解道路交通压力、节约居民出行时间、减少污染、降低能源消耗、带动城市相关产业发展、拓展优化城市布局等具有巨大的促进作用。针对市域铁路的亏损情况，综合考虑运营成本、服务质量、供需状况、减免票价等因素，政府应对市域铁路运营企业作出制度性补贴安排，既可以减轻市域铁路企业的成本压力，维持其正常的运营，又可以实现市域铁路的普遍服务性，体现社会公益性与福利性。