PPP模式背景下的污水处理设施的建设与运维管理

兰俊传

（中铁建生态环境有限公司，重庆 400711）

1 引言

我国工农业及居民生活用水污染排放量巨大，加之产业布局不够合理，导致我国水污染问题日趋严重，污水处理设施建设势在必行。而将社会资本引入环保市场中，是污水处理设施建设项目发展的必然，其能够缓解国务院印发的《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17号），即“水十条”污水治理背景下各级政府的资金压力。因此，探索PPP模式背景下污水处理设施的建设与运维管理具有非常重要的意义。

2 PPP模式的理论基础

PPP模式最初应用于英国，申请主体为政府部门和私营部门，申请内容为公共服务，申请载体为长期合同。根据双方签订的长期合同，报酬与业绩之间有紧密关系，此时，私人部门不仅需要承担管理工作，还需要承受风险压力。在我国，PPP模式应用较晚，且应用模式有所变化。PPP应用模式中，强调政府部门与社会资本在基础设施和公共服务领域建立长期合作关系。政府负责质量管理和价格监督，以实现社会公共利益极大化，社会资本负责设计、施工、运维，争取政府补贴，通过使用费获得投资回报[1]。

3 污水处理设施PPP建设项目

某污水处理厂于2019年动工，2000年年底完工，2002年开始通水。项目建设共投资400万元，处理厂总规模为日处理污水1.022×105t。由当地一家环保工程有限公司进行全面监督经营管理，特许经营期为30年。在经营期间，政府以45 000 m3/d的污水处理规模为依据，以1.20元/m3的污水处理标准支付运营费。经营期满后，污水处理厂及内部污水处理设施将由政府免费处理。据估算，0.45元/m3的污水处理运行费用，总成本约占污水处理成本的75%，基本实现了企业盈亏平衡目标。在考虑到污水处理管网费用的情况下，该污水处理厂的投资额控制在约1 250元，线性单位的水量投资控制在1 400～1 600元以下。在不考虑污水处理管网费用的情况下，该污水处理厂的水量投资额控制在约850元。

4 PPP模式背景下污水处理设施的建设流程

4.1 初期实施

在PPP模式背景下，污水处理设施建设项目初步实施分为4个阶段：

1）需要明确污水处理设施的建设需求，同时，由政府通过权威中介机构组建专业研究小组，量化PPP模式下污水处理设施建设项目的风险、成本和净利润，形成具有吸引力的商业预测，并就污水处理设施建设项目征询终端用户意见，发现潜在问题并进行完善，达到将社会资本引入难度控制到更低水平的目的。

2）在明确污水处理设施建设需求后，政府方可成立招商小组，与意向投资对象接触，确定特许经营协议、合同结构、项目对象、招商边界条件。或委托专业资产运营管理企业作为招商代理与意向企业对接。同时，根据项目特点（全规划－建设－运营时期管控），从管控经验、技术实力、创新思想、成本意识等多个方面对项目进行分析比对，以推荐的方式出具意见。

3）在PPP模式下，从股东构成来看，污水处理设施建设项目主体包括取得特许经营权的出资联合体、代表政府公共利益的投融资平台，主要负责参与项目日常经营控制、约束。而股本、债务资金分别由股东、银行（或非银行金融机构）提供，以满足污水处理设施建设资金需求。

4）落实“最优承担风险”方针，选择最有能力处理风险分配的一方，同时，为保证项目进度、公共利益、服务质量，建设方可以设置梯度级监督管理体系，不定期配合政府主管部门进行检查。在特许经营期到期后，建设方则可以依据前期制定的特许经营协议、协作合同内容，将污水处理设施建设资产、服务完整移交给城镇主管部门，并在1年内支付一定的维修保障资金（或签订附加协议），以确保资产顺利运行和减少服务交接所造成的负面影响。

4.2 建设过程

在PPP模式背景下污水处理设施建设过程中，项目建设团队可经政府水务部门接触城镇污水处理设施申报方代表，与环保部门、污水处理管理中心就污水处理设施建设项目的基本情况开展信息交互。进而在环保局的组织协调下，项目团队可与区域政府开展关于项目信息、需求的探讨，并正式编制项目建设方案。同时，参与由环保部门、污水处理管理中心共同组织的沟通讨论会，逐条研究项目实施内容[2]。

在污水处理设施项目建设方案编制完毕后，鉴于在项目初步筹备期间，财政部没有发布关于资金价值和财政负担能力的详细业务准则，项目组可以结合对财政部相关政策文件的理解和多年的实践经验，探索编制财政负担能力评估方案，保证污水处理设施建设项目的财政承受能力评估工作顺利完成，为项目资格预审公告的发布奠定文件基础。

在项目财政评估报告编制完成并通过审批后，项目团队需要与政府采购中心在推进建设方案实施的前提下，以招标文件、合作协议为重点，进行文本的准备。并以投标和起草合同为节点，参加环保局、污水处理管理中心等政府部门组织的多轮讨论，逐条审查条款，完成投标文件，合同定稿。

在招标文件与合同通过政府采购中心审查后，政府方项目团队可以公开招标采购社会资本，并组织参与方开展多频次政府采购流程，确定第一承包企业及年付费总额、第二承包企业及年付费总额，并与满足政府最高限价的企业签订合作协议，将总投资的财政压力分配到30年的项目建设、运维期，并按年支付，以平稳年间财政支出的波动。

5 PPP模式背景下污水处理设施的运维管理

5.1 运行维护

为了解决城镇污水处理设施建设项目规模大、配套建设滞后等运营维护难题，可以引入DBFOT模式（设计—建设—融资—运营—移交）以及厂网一体化同步运作模式。即根据《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号）的要求，统筹安排厂网运营维护资金，并将厂区、配套管网运行维护资金进行独立核算，赋予社会资本工作足够的灵活性[3]。

5.2 科学监督

虽然，当前在污水处理设施建设领域区域政府已经初步建立监督管理制度，在一定程度上满足了污水处理设施建设项目监督管理需求。但相关制度没有考虑PPP模式的应用情况，在PPP模式应用下，污水处理设施建设运维方面监督疲软[4]。基于此，区域应立足水污染日益加剧、水资源短缺不断加重的现状，适应市场化规律，进行污水处理设施建设成本、回收利益的逐一核对确定。并从改变以往监督管理中政府与企业无法清晰区分的关系入手，对政府、企业（社会资本）乃至用户权利、责任和义务之间的关系进行明确。在PPP模式下，政府应以直接投资、补贴、污水处理设施、公益性投资为主体，即在城镇排水和污水处理条例和规章的相关条件指导下，城市排水主管部门应协调城市污水处理设施的运行维护管理，签订维护操作合同，明确对方的权利和义务；城市污水处理设施运维管理方应当按照法规、法律、地方法规和要求，结合维护运维合同，定期向外界披露维护运维信息，并接受城市排水部门和公众的监督。

具体操作过程中，水务部门应根据前期签订合作协议中规定的数量、价格，及时向运营方支付全额资金（含公共义务履行、设备重置整改、劳动保护、污水处理水质、安全生产等）。并补贴弱势群体，协调社会资本，规避“多头管理”引发的“玻璃门”情况。同时，以过程监督管理与结果控制为重点，利用排水监测机构定期抽检、项目公司定期汇报或综合考核、在线监测数据传输等方式，分析PPP模式应用背景下污水处理设施建设过程中存在的各种风险，并明确分担方[5]。一般污水处理设施建设项目运行过程中产生的风险可由风险控制方即投资者承担，但是，法律风险和利率风险是投资者无法控制的，需要由水务部门和投资者通过平等协商共同承担，或由公共部门独立承担。对于污水处理设施运行过程中存在的违背法律规定的情况，政府方有权严厉处置相关方，并利用临时接收运营管理、终止合同的形式，解决污水处理设施建设项目中与公共安全具有一定联系的突发事件、违背规章行为。

6 PPP模式背景下污水处理设施的建设运维效果

如表1所示，PPP模式背景下污水处理设施的建设运维效果显著，排水能力逐步增加，污水处理水质可以达到A类高标准，且污水处理设施建设规模处于持续增长状态。同时，政府财政资金的多寡对污水处理设施项目的建设水平、规模具有直接影响，通过引入社会资本，可以弥补污水处理设施建设缺口，扩大污水处理设施建设规模，反向助推区域GDP增长。这主要是由于污水处理设施建设工程建设初期可以申请国家、省政府补贴，除去补贴，投资方需负责补贴之后的金额，投产后，整个运营期内随着用水人口、用水量的增加能够获得更多的经营收入，逐渐减小政府补贴额度。

表1 PPP模式背景下的污水处理设施的建设运维效果

7 结语

综上所述，PPP模式是以公共部门、私人企业为参与主体、以共赢或多赢思想观念为指导、以协同参与为主要途径的一种模式，其可以在一定程度上缓解污水处理设施建设的资金短缺。在我国公用事业市场化改革背景下，PPP模式的应用价值意义重大。因此，各地应根据污水处理设施建设需求，引入社会资本，对政府、企业双方或多方的权利、责任进行逐一明确。同时适应市场化规模，加强PPP模式应用过程中的监督管理，在减弱PPP模式下污水处理设施建设过程风险的基础上，保证污水处理设施建设项目运营收益。