论法治视域中的党内法规

邓雅琪

习近平总书记指出，“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”[1]党内法规不仅是中国特色社会主义法治体系中不可缺少的重要组成部分，也是中国共产党推进自我监督、自我管理、自我完善的重要凭据。中国特色社会主义法治理论体系在建设过程中亟需回答有关中国共产党党内法规的理论性问题，要不断加强对党内法规制度内容的比较和研究，全面推进党内法规制度体系的建设和发展。

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央为了解决中国共产党党内现存的问题，建设性地提出了“依规治党”的新理念。党的十九大通过的新党章已经正式写入“坚持依规治党”，这引起了学界的高度重视，成为了新一轮的研究热点，并提出了一系列有价值的研究理论。要想研究法治视域中的中国共产党党内法规，我们要先回答“什么是党内法规”这个问题。

一、党内法规的一般理论

顾名思义，“党内法规”就是中国共产党内部法令、条例、规则、章程等规范性文件的总称。党的十八届四中全会提出了“形成完善的党内法规体系”的要求后，“党内法规”的概念逐渐随着理论和实践的发展而不断完善，成为了一个新的热点高频词。

（一）党内法规概念梳理

毛泽东在1938年首次提出了“党内法规”这一概念：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”，将党的规章纳入了党的法纪范围。1978年，邓小平再次强调了制定和完善党内法规的重要性，并提出应协调好党内法规与国家法律的关系。

1990年7月31日，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》试行，并首次对党内法规作了明确的定义，正式确立了党内法规的重要地位，实现了“‘党内法规’从一个约定俗成的习惯性用语向规范性称谓”[2]的转变。2012年5月，《中国共产党党内法规制定条例》正式颁布，对党内法规的概念进行了修正和补充。

2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》进一步加强了党内法规制定发展的可行性和科学性，并将党内法规的概念修改为：“党内法规是党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”这一定义是目前公认度最高的关于党内法规的概念。

（二）党内法规的性质

关于党内法规的性质学说，学界有以下三种代表性观点：

1.软法论

该学说是将所有的法规划分为两类，即由国家强制力来保障实施的硬法和没有国家强制力保障贯彻落实的软法。该观点认为党内法规是由党组织制定并贯彻落实的法规，并不是由国家强制力来保障的，所以党内法规属于软法。

2.超“软法”论

持该观点的学者并不认同软法论的观点，认为党内法规不应该被看作软法。因为党内法规与国家法律并不冲突，而且还可以对国家法律进行补充和完善。贯彻落实好党内法规对推进依法治国和依规治党有着非常重要的意义，并且有利于提高党和国家的治理能力、完善治理体系。

3.双属性论

针对上述两种学说，有学者提出了不同的看法。施新州认为党内法规具有双重属性，既有法律属性也有政治属性，是法律和政策的有机统一[3]。屠凯也认为党内法规兼具了法律和政策的特性，是具有政法双重属性的规范性文件[4]。

（三）党内法规的类型

1.按调整范围分类

根据调整范围的不同，党内法规可以分为三种类型:领导与执政领域、自身建设领域、机关运行和保障领域。如今，大概有35%的党内法规调整党的领导与执政领域，45%的党内法规调整党的自身建设领域，20%的党内法规调整党的机关运行和保障领域[5]。不同范围的党内法规共同组成了一个较为完善的党内法规制度体系。

2.按效力等级分类

若党内法规的内部适用发生冲突和矛盾时，优先适用效力等级较高的法规。根据党内法规从高到低的效力等级，可以将其分四类：党章〉准则〉条例〉各类规则、规定、办法、细则。[6]

二、党内法规的研究概况

（一）党内法规的研究历史

学界在研究党内法规建设的历史时，通常将考察起点定在中国共产党成立的时期，也有少数学者提出应以改革开放的时间作为考察的起点。在中国共产党成立初始，各项规章制度尚处于不断的制定和完善中。党组织制定了20多部关乎党内法规内容的文件。何益忠总结出了这一时期党内法规建设的特点：第一，在部分非法规文件中出现了一些具有法规性质的内容，体现出立法者对于法规文件与非法规文件之间的区分还不够清楚；第二，存在一些程序不合法的问题，例如在党内法规的制定与修改过程中存在不规范的情况；第三，苏俄对我国党内法规的内容制定产生了很大的影响等[7]。

操申斌将改革开放作为研究起点，把党内法规的发展划分为三个时间段：1978—1987年是党内法规恢复建设和起步发展的阶段，在此期间通过了具有代表性的《关于党内政治生活的若干准则》；1987—1997年是党内法规发展逐步完善的推进阶段，在此期间较为重要的法规代表有《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》等；1997年至今是党内法规建设系统化发展的重要阶段，这一时期的党内法规内容主要围绕干部的任免调动、规范干部从政行为、权力制约与监督、办案程序等事项[8]。

潘泽林为详细阐述十六大以来党内法规的发展状况，在《中国共产党党内法规及其体系构建问题研究》一文中提出了党内法规发展的三大特点：党中央高度重视党内法规的制度建设，执政理念已经从‘人治’治党转变为了‘法治’治党；初步形成了以党章为核心的党内法规体系；一系列重要法规的制定标志着党内法规的建设进入一个新的里程碑[9]。

（二）党内法规的制定要求

制定党内法规的本质在于合理配置权力、监督权力运行及保障党内法规的贯彻落实，所以制定党内法规需符合以下条件：

1.以党章为准则

习近平总书记指出，建立健全党内法规制度体系，首先要以党章为根本依据。各级党委在探索制定党内法规时，应当严格遵守党章的基本准则，不可与党章相违背。“党章在党内法规建设中的核心地位，首要体现在党章是党内法规建设的基本依据。”[10]在符合党章要求的前提下，各级党委可提升制定党内法规的可行性和科学性。

2.鼓励基层试点

党的基层组织作为贯彻落实党的各项方针、政策的执行主体，有必要在党中央法规的指导下对基层的组织设置和活动形式进行一定的创新。但是在创新过程中可能会推行一些暂时不适宜全面推广的制度设计，此时就可以鼓励基层进行试点推进，并记录好试点推行的情况，若收效甚好则可以扩大推广范围。

3.兼具合理性与合法性

各级党委在制定组织规则时，不能够与宪法规定的法律要求相矛盾，特别是不能违反宪法对于公民基本权利的保障。在保证合法性的同时，各级党委还应注意党内法规制定的合理性，为党内法规的贯彻落实提供良好的基础。

4.符合民主性与公开性

制定法规的基本要求就是符合民主性与公开性，特别是在涉及党员干部基本权利的法规制定时，现代政党的制度自信更加要求充分保障普通党员享有的知情权与建议权。因此制定党内法规时应尽可能地公开相关的程序和内容，比如召开新闻发布会、听证会等。

（三）党内法规的监督机制

将党内法规按照运行的过程来划分监督机制，可以分为制定监督机制、执行监督机制、监督反馈机制三部分[11]。

1.制定监督机制

制定监督机制主要是针对党内法规在制定过程中的监督，它可以保障党内法规在制定过程中符合科学性与合法性的要求。目前，党的制定监督机制主要包括制定审批和备案审查：制定审批机制是指起草的党内法规需交给所属法规工作机构先行审核，该机构经批准有权对草案所存在的问题提出修改意见；备案审查机制是指党内法规需由备案审查的主体进行备案登记和存档，且由审查机构依照规定进行审查。

2.执行监督机制

执行监督机制主要是针对党内法规在实施过程中的监督，主要分为党内监督和党外监督。其中党内监督又分为上级监督、同级监督和下级监督：上级监督的表现形式有上级部门随机走访调查、成立督察小组等；同级监督包括对党委、纪委和普通党员的监督；下级监督是下级部门通过民主测评等方式进行情况反馈。党外监督主要包括国家机关、民主党派和人民群众等来自社会各界的监督。

3.监督反馈机制

监督反馈机制是对监督所得成果的反馈和汇总，包含了对党内法规实施情况的评估机制和党内法规的清理机制。对党内法规的实施情况进行评估有利于及时预警党内存在的问题并提出改进方案，由此增加党内法规的实施质量和力度。党内法规的清理机制指的是制定机关集中性审核某时期颁布的党内法规，并作出废止、失效、修改等决定的活动。

（四）党内法规的清理标准

党内法规的清理类似于国家法律的清理，指的是在党内法规实行一段时间后，由制定机关对其存在的条文相悖等现象，进行系统的整合、筛选，并根据实施情况及时予以废止或者宣布失效等做法[12]。

《中共中央关于清理历史遗留问题中涉及有关中央文件的处理办法的通知》于1979年印发，这是党的历史上第一部特定的用于指导党内法规清理问题的规范性文件。该文件明确了党内法规的清理标准：当新旧中央文件相抵触时，一律按照新文件的规定处理；对于中央曾同意和转发的其他文件，则根据具体的错误情况进行修正。

中共中央于2012年印发了《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，并以此为依据展开了清理工作。这是中国共产党历史上第一次集中对党内法规和规范性文件进行大规模清理，此次清理历时两年多才完成。在这场清理工作中，共废止322部党内法规和规范性文件、宣布369部党内法规和规范性文件失效，在全部党内法规和规范性文件的数量中占比达58.7%，超过了半数。2018年11月中央开展了第二次集中清理工作，废止了54部党内法规和规范性文件、宣布56部党内法规和规范性文件失效。这场集中清理工作以2019年4月颁布的《中共中央关于废止、宣布失效和修改部分党内法规和规范性文件的决定》为标志画上句号，大幅度提高了党内法规的科学性。

三、党内法规与国家法律

党内法规作为调整与规范党内组织关系的规章制度，与调整社会关系的国家法律相类似，都为实现全面依法治国、建立法治国家、推进国家治理能力的现代化发挥了重要作用。

党内法规与国家法律的关系是党法关系的基础性问题，区别在于党内法规缺乏国家强制力的保障实施。而且从效力等级上来看，当国家法律与党内法规发生冲突的时候，一律以宪法和法律为准。周望认为“党领导立法与法律优先原则辩证统一，党内法规不得与宪法和法律相抵触；在不违背法律原则的前提下，党规严于国法”[13]。

党内法规与国家法律有很多共同之处，比如说都旨在促进国家兴旺发达、人民幸福安康。但两者所调整的范围又有所不同：党内法规体现的是中国共产党全体党员的共同意志，而国家法律则体现了中华人民共和国全体公民的意志。国家法律高于党内法规，而党内法规严于国家法律。学界有观点认为应当建立党内法规和国家法律备案审查的联动机制，拓宽党内法规制定机构与外界的沟通渠道、加强党内法规制定主体与外界的协调联系，贯彻落实“同步自审”机制，从预防、发现、判断、处理等多个方面提升党内法规制定的科学性和可行性。

四、结语

建党100周年之际，要想尽快实现建立健全科学的党内法规制度体系的目标，就必须大力推进对党内法规制度的建设和完善，加强对党内法规理论的研究，为实践的发展指明前进的方向。为了保障党内法规制度保持权威性和科学性，就务必深入细致地了解党内法规的制度建设要求，并实现对党内法规的清理和监督管理常态化。