对东北振兴和东北对外开放的几点认识

〔内容提要〕2021年10月31日，由东北大学、中国（海南）改革发展研究院主办，中国东北振兴研究院承办的“构建新发展格局下的东北对外开放”专家座谈会在海口成功举办。以下为中国经济体制改革研究会学术委员会主席、原国务院振兴东北办副主任宋晓梧的发言实录。

〔关键词〕东北振兴 对外开放 新发展理念 新发展格局

近几年我对东北的实际情况了解少了一些，刚才各位专家的发言让我增长了很多知识，也让我回忆起当年从事振兴东北工作时遇到的许多实际问题，感想颇多。我认为东北振兴过程中存在的一些深层次问题还需要我们下大力气研究解决，其中有些问题单靠东北自身难以得到根本解决，要从国家层面加以考虑。

近年来，东北三省经济增长出现明显减速，引起各方高度关注。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（下文简称《国家“十四五”规划》）对东北地区的发展做出了非常准确的定位，符合当前东北的实际情况。最近，国家发改委印发了《东北全面振兴“十四五”实施方案》（下文简称为《实施方案》），就是东北振兴落实《国家“十四五”规划》的行动方案，《实施方案》中很多的提法与2003年第一轮东北振兴和2016年第二轮东北振兴的提法相比发生了很大的变化。其中一个最大的变化是，由单纯地“追求GDP增长”转向维护国家“五大安全”，并且把维护国家“五大安全”放在主要目标里的第一条。第一轮东北振兴的目标是希望东北地区的GDP或者人均GDP增长速度高于全国水平，虽然从2003年到2012年十年里东北的经济增长速度的确高于全国平均水平，但在结构调整、创新发展、改善民生等方面成效并不显著，尤其是所有制结构和产业结构调整这两方面进展不如人意。新一轮全面振兴东北，中央对东北的定位发生了变化，东北振兴的理念发生了变化，这将对东北经济社会发展产生深远的影响。

值得注意的是，《实施方案》中不仅提到了东北要在国防、粮食、生态、能源、产业这“五大安全”方面发挥独特的作用，还指出“国有企业进一步深化改革”和“民营经济体量和比重持续提升”。上一轮东北振兴面临着两个比较严重的问题，一是产业结构方面能源和重化工业偏重，二是所有制结构方面国有企业偏重。第一个问题可以通过产业结构优化升级来实现。第二个问题通过《实施方案》中提出的“促进民营经济高质量发展，支持民营企业发展壮大，提升民营经济发展质量”“民营经济体量和比重持续提升，活力和竞争力明显提高”可以较好地解决，这符合东北地区的实际情况。

长期以来，开放度低是制约东北经济发展的“最大短板”，是产业结构调整滞后、体制机制改革难以破题的重要症结所在。东北地区经济增长对全国GDP增长贡献率本来就不高，目前还呈下降趋势。东北地区对外贸易依存度更低，进出口额占全国进出口总额的比重与对GDP增长的贡献率相比，还要低得多。以上这些情况都说明东北的对外开放存在很大的问题。

首先，我认为东北地区对外贸易依存度过低有客观的地理区位原因，不应一味地加以指责。东北地区对外开放受地理环境和国际大环境的制约。长三角、珠三角和海南等地区与中国香港、中国澳门及台湾地区在地理区位上接近，历史上又有大批长三角、珠三角的居民到海外谋生，海外华人比东北多得多，这也是改革开放后长三角、珠三角地区招商引资的便利条件。新中国建国初期，东北地区可以得到苏联的大量经济援助，156个大项目中东北三省就有57个，占三分之一。现在时过境迁，俄罗斯已不可与当年的苏联同日而语，尽管前一轮东北振兴时我们下了很大功夫与俄罗斯远东地区开发相衔接，但实际情况是多年来进展极其缓慢。另一个比邻的蒙古国经济还不够发达，有合作，但空间不大。我们希望东北地区与日本、韩国这两个位于东北亚的世界经济强国有更深入的经贸合作，但由于国际政治环境的变化，中日关系和中韩关系时好时坏，很难打开深度开放合作的局面。

我曾多次到图们江调研，据说在设立图们江开发区时，曾有过“南有深圳、北有图们江”之说。现在深圳是何等气势，从一个小渔村发展到比肩北上广。图们江却至今没有多大发展。其实吉林的同志在图们江也做了很大努力，建设了日本产业园、韩国产业园等，“三通一平”工作都做得非常好，但是对日韩企业的吸引力不大。吉林的同志讲，图们江距离东边邻国的核试验场没多远，这大大影响了外国资本来投资。我看这有一定道理。

其次，东北要借助构建新发展格局的机遇，努力开拓对外开放的新局面。《实施方案》提出，要“建设开放合作发展新高地，加大对内开放合作力度，提升东北亚国际合作水平，打造高水平开放合作平台”。其中第一条写的是对内开放，这与2003年第一轮东北振兴的思路相一致。当时的提法是“大力推进对内开放，打破地区封锁和市场分割，积极吸引国内其他地区的各类生产要素进入东北地区等老工业基地市场，鼓励各类所有制企业积极参与老工业基地调整改造”。现在对内开放合作的提法比较多，包括对口合作、对接京津冀协同发展、吸引人才，等等。关于对外开放，RCEP的签署为东北加快开放步伐带来了新的机遇，通过深化与日韩等国经贸合作，加强高端设备、冰雪产业、节能环保、数字经济、老龄化社会治理等领域合作，比较符合东北的实际情况。应加快推进中韩（长春）国际合作示范区、中日（大连）地方发展合作示范区、中蒙俄经济走廊建设，积极接受日韩产业转移，承揽大型成套设备的出口项目。这些都是下一步东北落实《实施方案》，对外开放很好的选项。

最后，东北地区在关注对外开放的同时，对于区域内、各省市之间如何加强合作仍是一个重要的问题。需要建立一个合作机制促进产业结构调整，比如机床产业、钢铁产业、汽车产业在东北的整体调整，进而通过提高产业集中度提高效率。我从事东北振兴工作的实践证明，东北各省市产业雷同、重复问题，实际是政府和市场的关系没有理顺。如果各级政府都为了自己的政绩和业绩来主导资源配置，这样的问题无法得到根本解决。如果切实发挥市场配置资源的决定性作用，政府是服务型政府，那么这类问题就迎刃而解。当然市场有失灵的问题，但它也有中长期纠偏的内在机制。政府有责任弥补市场失灵，使用经济的、法律的以及必要时使用行政的手段进行宏观调控，但不能越俎代庖，替代市场直接配置资源。我们应该按照中央的指示精神，进一步完善要素市场化配置的体制机制，实现中长期宏观经济效益的最大化和效率最優化。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场化的方式来解决资源合理配置，这对全国都是一个重大问题，对新阶段东北全面振兴尤其重要。

（作者单位：中国经济体制改革研究会）