推动辽东绿色经济区生态产品价值实现的建议

辽宁省人民政府发展研究中心课题组

〔内容提要〕辽东绿色经济区是辽宁构建“一圈一带两区”区域协调发展新格局的重要板块，也是辽宁重要的水源涵养区，域内能创造经济价值的生态产品众多，但价值转化仍处于低层次发展阶段。积极构建转化通道，推动辽东绿色经济区生态产品价值实现，对打通“绿水青山”与“金山银山”之间的转化通道，助力生态成为支撑辽东经济发展的不竭动力意义重大。

〔关键词〕生态产品 价值实现 生态补偿

生态产品价值实现，既是贯彻习近平新时代生态文明思想的重要举措，也是践行“绿水青山就是金山银山”理论的关键路径。辽东绿色经济区是辽宁构建“一圈一带两区”区域协调发展新格局的重要板块，也是辽宁重要的水源涵养区，域内能创造经济价值的生态产品众多，但目前价值转化仍处于低层次发展阶段，生态资源尚未有效转化为生态资产。积极推动辽东绿色经济区生态产品价值实现，对推动“十四五”期间辽东绿色经济区乃至全省经济高质量发展意义重大。

一、推动辽东绿色经济区生态产品价值转化面临的难题与挑战

生态产品价值实现是一项系统工程，涉及各方面、多领域。当前，传统的发展理念和思维惯性等因素，严重制约着辽东绿色经济区生态产品价值的实现，释放生态绿色资源优势，仍面临诸多亟待破解的难题。

（一）思想观念需进一步转化

项目建设是地方经济社会发展的不二“王炸”。辽东绿色经济区受传统发展理念和当前GDP考核导向等因素影响，上项目已经成为一种惯性思维。梳理辽东9县（市）“十四五”规划发现，目前各地在发展中仍偏好对GDP和县域财政贡献大的矿山开采和传统工业项目，从这里就可以看出，辽东地区还没有完全跳出传统工业化思维，更没有从“人与自然”更宏大的视野来重新认识环境与发展之间的关系。以矿业权退出为例，矿产资源曾一度是辽东绿色经济区经济发展的动力和催化剂，目前受生态红线限制，大部分矿山采矿证到期，不能办理延续变更。一些基层人员可能出于对当地财政贡献的考虑，认为目前洞采方式破坏不大，非核心区内的矿业权没必要退出。同时，部分地区发展过程中仍存在“等靠要”思想。守着生态、资源优势，忽视对生态产品的开发经营与利用，也没有深入思考如何通过生态产品价值的实现创造财富，一味地等待国家援助资金或者生态补偿政策，不能主动将生态、资源优势有效转化为经济、产业优势。

（二）概念理解需进一步加深

生态产品价值实现属于一个新生事物，很多人在认知上存在一定程度混乱，既没有理性理解、也没有感性认识。说起“生态”，大家都很关注，但对于“生态产品”很少有人能讲清楚其内涵和外延，尤其是基层工作人员，更谈不上生态产品价值实现及其实现途径。近期调研发现，辽东绿色经济区生态产品众多，各地目前整体对生态产品价值实现工作热情高涨，不少县（市）积极采取行动，实施了合同、现货等多种形式的碳汇交易。但因基础准备不充分，基层对概念理解不清，操作中存在生搬硬套、打车蹭热度的现象，后期可能还会产生一些合同违约纠纷风险，甚至会产生一些直接经济损失。如辽东某县以300万元人民币价格成交30万吨碳汇量，成为“东北地区第一单交易”，但按现行交易均价30元/吨计算，直接损失达600万元人民币。

（三）政策机制需进一步完善

今年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，全国已有浙江、江西、贵州、青海、福建、海南6个省和浙江丽水、江西抚州两个地级市先后开展了生态产品价值实现机制试点，对生态产品价值实现的路径进行探索，相比之下辽宁整体仍处于低层次发展阶段。一是缺乏顶层设计。省级相关部门至今尚未出台相关政策文件，致使基层对生态产品价值实现过程中所涉及的产品设计、产品交易等诸多环节都不明确，不知该如何操作。二是绿色家底不清。当前辽东大部分县（市）都没有对域内生态资源开展清查核算，对自己到底有多少家底全然不知，这无疑是今后生态产品价值实现的一大阻力。三是缺乏规范、权威的生态价值评估与核算制度。目前辽宁缺乏具有广泛代表性和较强可操作性的GEP核算标准体系，即使摸清家底，评估核算也是一大问题。

（四）生态补偿机制需进一步健全

辽宁的生态保护补偿范围偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善。不但补偿力度有限，且在部分领域还存在空白。一是流域横向生态补偿机制尚需完善。近年，辽宁探索建立流域横向补偿机制，2017年，省政府出台《辽宁省河流断面水质污染补偿办法》，完善了入省断面、入海断面、重要支流河口断面责任与补偿关系，规定凡跨市断面当月水质指标超过考核目标，由上游市对下游市给予超标补偿。辽东绿色经济区多年来为生态保护作出巨大贡献，并且为全省10个城市供水，但下游城市并没有对为保护水环境付出努力的上游地区给予合理補偿，辽宁流域横向生态补偿机制还需进一步优化。二是林业生态补偿力度低于全国多数省份，标准提高缓慢。辽宁国家公益林补偿标准为16元/亩·年，而浙江、广东等省份可达30元/亩·年，福建省为23元/亩·年，江西省为21.5元/亩·年。辽宁天然林补偿标准2001年为3.5元/亩·年，2014年提高到5元/亩·年，2019年达到8元/亩·年，近20年时间，补偿标准仅提高4.5元/亩·年。而江西省从2002年的5元/亩·年提升至现在的21.5元/亩·年，近20年间补偿标准提高了16.5元/亩，增量是辽宁的3.7倍。三是缺乏应对突发生态事件的专项基金。2017年，清原、新宾、抚顺等县爆发松材线虫疫情，为了保护大兴安岭等大型国家林场不受疫情影响，辽宁立即采取措施，成功抑制疫情蔓延。虽然效果较好，但因缺乏应对突发生态事件的专项资金，省级下拨的资金不足以完全应对疫情防控和治理，各县不得不动用自身财力，给本就举步维艰的地方财政再次增加了负担。

（五）生态产品价值实现方式需进一步多样化

当前，辽东绿色经济区内生态产品价值实现主要以依托本地特色农业和森林资源发展现代农业、休闲旅游等途径实现，但这些特色农业、休闲旅游等受缺少长远规划、产业链条短、品牌效应不强等因素制约，导致产业结构趋同，同质化竞争明显，并没有从根本上解决生态产品增值效率低的问题。如辽东绿色经济区内无论是特色农业还是文旅产业都处于遍地开花状态，且9县（市）各自为战，不能形成规模，致使品牌效应缺乏，竞争优势不强，无法在市场上获得话语权，产品附加值很难提高。

辽东绿色经济区虽然生态资源丰富，但生态资源权益出让（林权、水权、碳排放权等）以及多元化的生态补偿（地区之间的补偿）还处于低层次的发展阶段。目前仅有岫岩、宽甸等少数地区探索性开展了林业碳汇交易，但效果一般，绝大部分地区都在等待省级层面出台相关指导意见。

（六）考核指标绿色导向需进一步加强

实践表明，优良的生态产品之所以成为稀缺品，与过去一段时期我们所采取的传统粗放型发展密不可分。《辽宁省人民政府关于印发辽宁省主体功能区规划的通知》（辽政〔2014〕11号）和《辽宁省完善主体功能区战略和制度的实施方案》（辽委发〔2018〕39号）早已明确规定，重点生态功能区实行生态保护优先的绩效评价，主要考核大气和水体质量等指标，不考核地区生产总值、投资、工业等指标。但从近年对东部山区领导班子和领导干部工作实绩考核指标体系中可以看到，生产总值、投资和工业等经济指标占比依然较大，而生态建设类指标占比较小。这种“唯GDP论英雄”的考核价值取向和用人导向，在一定程度上必然会误导基层干部在经济发展过程中以发展对GDP贡献大的工业项目为主。

二、推动辽东绿色经济区生态产品价值转化的建议

生态产品价值实现是当前践行“两山”理论的时代任务和实践要求。积极构建转化通道，让生态产品价值实现成为辽东绿色经济区经济高速增长的支撑点和发力点。

（一）强化顶层设计，指明生态产品价值实现方向

生态产品价值实现已经成为我国生态文明建设实践的热点方向，各地政府积极行动，辽宁也应紧跟步伐，强化顶层设计，为生态产品价值实现指明方向。一是尽快出台相关配套文件。应根据国家近期出台的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（以下简称《意见》），加快出台符合辽宁实际的相关实施细则，为基层开展生态产品价值实现工作指明方向。各部门及时梳理现行相关政策文件，与《意见》存在不一致或是有矛盾冲突的地方，要及时修订。加快制定相关配套政策，强化对地方政策和资金支持力度。二是建立差异化考核机制。短期内，辽东9县（市）可由省级绩效考核部门建立生态系统生产总值（GEP）指标考核体系，对水资源提供量、洪水调蓄量、污染净化量、土壤保持量、固碳量、自然景观吸引的旅游人数等指标进行单独考核；未来绩效考核部门可根据区域功能定位和发展特点着手设计GEP与GDP换算机制，从而在选拔任用、绩效奖励、税收返还与转移支付比例等方面与全省其他地区接轨并轨。

（二）摸清绿色家底，夯实生态产品价值实现基础

辽东绿色经济区应加快开展生态产品信息普查，夯实生态产品价值实现的基础。一是建立生态产品目录清单。建议省财政、林业、水利等部门应着手开展对辽东9县（市）内相关生态产品资源进行总量测算和统计，需摸清各类生态产品数量、质量等基本信息，形成生态产品目录清单，以便及时准确掌握生态系统各主要生态要素的状态。二是构建生态产品价值核算评估体系。辽宁要积极组建生态产品价值核算评估小组，编制不同地域、不同类型生态产品价值实现标准，形成规范统一的生态产品核算技术指南，为辽东绿色经济区生态产品价值核算提供依据。培育省内生态服务价值评估、自然资源资产核算等方面的权威技术机构，为辽东绿色经济区生态产品价值评估核算提供支持。三是建立辽东绿色经济区生态产品资源储备中心。用监管国有资产的方式对辽东绿色经济区内的碳排放权、水权、林权等生态产品进行管理。四是建议暂缓县级碳汇林交易。在摸清家底前，建议叫停或暂缓推进辽东9县（市）与省内外各类碳汇交易服务公司的交易，规避各类风险和损失。

（三）发展生态农业，推动供给类生态产品价值实现

辽东绿色经济区要大力发展生态农业，全力推进产业生态化转型，打开生态产品价值实现的产业通道。一是培育壮大特色产业。开展新一轮县域第一产业发展三年行动计划，依托中药材、山野菜、食用菌、林蛙、鹿、大米、葡萄酒等特色产业，推进辽东绿色经济区“一县一业”和“一村一品”发展。二是发展农产品加工业。依托域内丰富的林下经济和特色农产品资源，鼓励发展食用菌加工、中药饮片和保健品制造、葡萄酒和药酒酿造、蚕丝制品制造等产业，延长产业链条，提高农产品附加值。三是打造一批原产地品牌。辽东绿色经济区要将各县内同质产品（如大米、中药材、山野菜、葡萄酒等）进行资源整合，统一策划、包装，培育几个规模较大、实力较强的拳头产品品牌，提升产品溢价。在辽东绿色经济区内积极建立产品原产地追溯条形码系统。规范化建设各类生产示范基地，对辽东绿色经济区和域内特色农产品积极申请国家地理标志产品保护示范区和国家地理标志品牌。四是积极发展新型农业业态。结合辽东绿色经济区的地域特色，因地制宜推进休闲观光农业、创意农业等新型农业业态，推动单一的农产品生态功能向农业生态保护、乡村旅游体验等多功能的综合开发利用。

（四）发展文旅产业，深化服务类生态产品价值实现

辽东绿色经济区依托优美自然风光、历史文化遗存，引进专业设计、运营团队，大力发展文化和旅游产业，深化服务类生态产品价值实现。一是大力发展旅游业。依托域内自然风光，将9县（市）自然景观进行整合，统一包装、穿点成线，形成一条夏季避暑、冬季滑雪的生态旅游观光线。依托辽东山区是东北抗联主要活动区域之一，在现有本溪抗联博物馆基础上，将域内主要抗联遗址进行串联，形成一条东北抗联红色旅游线路。依托域内鲜卑、契丹、肃慎（女真）、扶余（高句丽）等少数民族史料和考古发现，以及现有西丰鲜卑墓、新宾赫图阿拉老城、桓仁高句丽山城等景区景点，打造一条辽东民俗旅游故事线。二是积极发展康养产业。在风景秀美、交通便利的地区，加强吃、住、行、游、购、乐、医等配套基础设施建设，做大休闲旅游健康养老产业。三是深度发掘美食文化。对辽东9县（市）独有的高保健營养价值的天然食材（如山野菜、食用菌、柞蚕、林蛙、养殖梅花鹿等“山珍”和淡水鱼、蝲蛄虾、小河虾等“河鲜”）进行梳理，邀请辽宁知名美食家和烹饪大师进行菜品创新，形成具有辽东绿色经济区特有菜品风格。同时可通过旅游景区、精品民宿、美食品鉴会、《舌尖上的中国》等多渠道推介，提高知名度。

（五）推进权益交易，促进生态调节类产品价值实现

辽东绿色经济区林业碳汇基础良好，应积极推进碳排放权交易，加快生态调节类生态产品价值实现。一是谋划扩容沈阳碳排放交易市场至全省。目前辽宁生态资源权益交易主要以碳排放权交易为主，相关部门应加快制定辽宁省碳排放权交易管理办法。同时，依托沈阳碳排放权交易中心，加大省级统筹力度，努力将其打造成全省交易中心。一旦成为全省交易中心，辽东绿色经济区可积极参与，通过碳排放交易市场资源配置功能，推进降碳减排。在没有成为全省交易中心之前，可通过产权交易市场或其他平台进行规范交易。二是推进生态资源权益交易。充分发挥辽东绿色经济区中幼龄林面积占乔木林比78.14%的优势，加快推进林业碳汇项目，做好林业碳匯线下交易或交易所交易前期储备。目前国家发改委虽暂停了林业碳汇CCER的备案，待恢复CCER项目备案后，可抢占碳交易市场。积极培育碳汇资产管理企业，支持碳汇核证中介等第三方机构平台建设，包装开发碳汇项目，广泛收储碳汇资产。三是开展绿色金融服务。围绕“碳达峰、碳中和”目标，相关部门要做好绿色金融顶层设计，优化绿色信贷指标体系，引导和鼓励金融机构创新更多的绿色信贷产品。利用好产业（创业）投资引导基金，撬动社会资本，设立碳基金，扶持辽东绿色经济区节能环保领域的初创型、科技型企业发展。支持符合条件的辽东绿色经济区企业发行碳中和债券。

（六）完善补偿机制，推动生态产品价值高效转化

辽宁应对辽东绿色经济区实施有效的生态补偿，扩大补偿范围，提高补偿水平，支持对其严格保护。一是设立森林生态效益补偿专项资金。按照政府投入为主、多渠道筹集资金的原则，设立森林生态效益补偿资金，主要用于森林管护并逐步提高森林生态补偿标准，以及突发生态事件应急管理。二是完善横向生态补偿机制。按照“谁受益，谁补偿”的原则，加快优化流域横向生态补偿机制。对受益地区受益程度进行核算，加大辽东9县（市）生态补偿力度。可将目前市级或者县级政府之间的谈判形式，改变为省级财政部门协调，必要时可从受益地区税收返还中直接扣除，转移给需补偿地区。三是探索重点生态区赎买制度。学习借鉴福建省根据重点生态区位商品林分布情况、林分结构和管护能力，因地制宜采取直接赎买、合作经营、租赁、置换、改造提升等改革经验，对辽宁现有重点生态区位内禁止采伐的商品林可考虑通过赎买方式进行保护；并逐步扩大范围，将生态红线内的个人或集体所有的林地、耕地全部纳入赎买范围。

（课题组成员：朱军牛丽丽罗金王洋韩嵩）