环资审判专门机构设立之协同突破模式研究

陈幸欢 熊文瑾

[提 要]贵州、福建等地法院，均先于最高人民法院成立环资审判专门机构，该创新和突破，均源于当地重大污染事件之倒逼。环资审判专门机构成立过程之实证分析表明，环资审判专门机构的快速设立，得益于条块关系下，最高人民法院和地方法院合力推动的协同突破模式。中国的压力型体制，以及条块政治形态架构之下，地方法院设立专门的环资审判机构，有遵从上级法院文件要求的因素，同时其作为地方政治体制的一个部分，其自身的政绩驱动也不可忽视。在协同突破模式的推动下，环境资源法院之设立有望成为现实。

[关键词]环资审判专门机构;协同模式;环境资源法院;地方法院

[作者简介]陈幸欢，江西财经大学法治政府研究中心研究员，法学博士，华东政法大学博士后研究人员，研究方向为环境治理、环境司法;熊文瑾，江西财经大学法学院博士研究生，江西省社会科学界联合会助理研究员，研究方向为法学理论。（江西南昌 330013）

[基金项目]江西省社科规划项目“环境检察民事公益诉讼赔偿额度诉请精准化研究”（20FX06）;江西财经大学研究生创新专项资金项目“绿色原则下地方检察院参与民事环保公益诉讼研究”

在建设生态文明的时代背景下，作为为生态文明建设承担保驾护航任务之环境司法，在近年迎来飞速发展的机遇期。作为法院内部承担环境司法具体工作的环资审判专门机构，其从无到有、从少到多的设立过程，在严控机构增加的大环境下，经历了怎样的发展模式？对其进行透视和分析，可以反映我国环境司法的总体发展路径和模式，并可以展望未来环资审判专门机构的发展趋势，继而对我国环境司法和生态文明建设的未来发展提供助力。

一、协同模式的理论阐释

“协同”一词是协作配合之意。“协同发展”一词多用于经济学研究，其主要内涵是指，统筹两个或两个以上的主体，相互协助和配合，为完成某一任务和目标而共同努力，最终实现共赢。我国最广为人知的有关协同发展的表述是“京津冀城市群协同发展”。经济学上协同发展的理论基础包括散耗结构理论、协同论、互补原理、系统论等。[1]而有关京津冀城市群协同发展的研究认为，京津冀城市群的协同种类包括规划协同、交通协同等。[2]在法学领域的研究中，彭中遥博士认为，“应构建公私法协同的生态损害救济模式”。[3]孟庆瑜教授认为，“京津冀三地亟需建立协同立法保障机制”。[4]张文显教授认为，我国法院系统内纵向的上下级法院之间，和不同地区的地方法院之间，缺乏工作上的互动，在案多人少的诉讼社会之中，应当打破纵向和横向的司法壁垒，以使得法院作为一个整体的司法資源实现优化配置，进而实现法院的整体协动，并构建联动司法模式。[5]该联动司法模式与协同发展模式的区别在于，联动司法模式更多地侧重于法院内部的协助执行、委托取证等具体工作内容的协助配合，而非整体意义上不同主体共同协作推进某项事业的发展。

法治区域协同之理论观点认为，其发展可归结为两个面向，首先是其与外部之协同;其次是其内部自洽性协同。[6]

在我国民事诉讼法学领域的研究中，诉讼模式中的协同主义模式，为学者所倡导。协同主义诉讼模式，由德国学者首倡，后为日本、我国台湾地区吸收。“其内涵为搜集诉讼资料，系当事人和法官协力之任务。”[7]该诉讼模式的对立面为辩论主义。辩论主义对法官之定位为完全中立，双方当事人处于完全对抗状态，这导致民事诉讼效率低下、程序冗长且费用高昂。辩论主义诉讼模式在案件事实的查明方面也缺陷明显，导致实质正义的目标难以实现。

协同主义的诉讼模式试图修正辩论主义诉讼模式的上述缺点，强调诉讼主体在诉讼过程中的相互合作。即在民事诉讼中，为查明案件真实情况，法官与诉讼参与人之间，以及诉讼参与人相互之间，共同推进案件审理的进程。作为诉讼模式之协同主义，其内容具体含括两个方面，“协同首先体现在诉讼两造当事人相互之间，其次体现在法官与当事人之间。”[8]

二、我国环境资源审判专门机构的实践检视

“国家严格推行环境法令，常由环境污染导致之群体性事件而推动”。[9]从上表可以看出，贵州、福建、江苏等地之地方法院，均先于最高人民法院成立环资审判专门机构。这些地方法院成立环境资源审判专门机构的创新和突破，基本源于当地重大的污染事件，在污染事件的倒逼下先后成立了环境资源审判庭，“环资审判专门机构设置肇始之地方性，引领了作为自下而上之实践的环境司法专门化。”[10]专门机构的成立和专门人员的配备对于环境资源司法事业的发展是不可或缺的一环。机构编制及人员的充分配备，会成为该机构良性发展的助推器。“更多事权会配置给人员较多的机构。”[11]最高人民法院在成立了自己的专门环资审判机构之后，曾专门下发文件规定，专门的环资审判机构系省级层面法院的必备机构，而对于中级法院和基层法院，则要求根据自身业务量和具体情况设立，暂时没有设立条件的，可以先行设立专门的环资合议庭。

虽然最高人民法院的文件对于同一系统的地方各级法院有约束力和指导意义，但机构编制属于党委政府的核心权力和资源之一。最高人民法院的文件，并不能当然地约束地方各级负责审批机构编制的编办，“最高法院之意见，对于地方党委并无刚性效力，只有指导性和建议性之效力。”[12]特别是，在此之前的2011年，中办国办曾专门下发文件，要求严控机构编制总量，在地方编办根据中央要求严控编制的背景下，在地方法院为推进环境资源审判工作，愿意遵从最高人民法院的文件要求增设环资审判专门机构的情况下，地方法院如何依据最高人民法院的文件要求，策略性地协调地方编办批复设立专门机构，成为研究地方法院在环境资源司法工作中实现突破的重要窗口。

三、条块关系下环境资源审判专门机构之协同突破

基于最高人民法院下发之文件，要求各高级法院将环资审判专门机构作为必备之内设机构，2015年初，A省高级法院基于目前环境资源案件数量不多的实际情况，权宜性地向省编办申请，将环资庭的牌子，加挂于该院民一庭。因不涉及增加编制和人员的问题，且外省有成立环境资源审判庭的先例，省编办很快批复。

司法实践中，纵观各省环境资源审判机构成立的过程，部分高级人民法院在成立单独编制的环境资源审判庭之前，为了符合最高人民法院成立专门机构的文件要求，又囿于地方编办紧控编制的压力，均将环境资源审判庭的牌子和业务挂在某一既有的庭室。这样既符合了最高人民法院的文件要求，又能在不实际增加编制的情况下通过地方编办的审批。

如湖南省高级人民法院的环境资源审判业务曾挂在民三庭，上海市高级人民法院和浙江省高级人民法院，曾分别挂在民一庭和行政庭。概括而言，高级法院和中级法院挂在民庭的比较多，也有少数挂在行政庭，基层法院挂在刑庭的比较多。因为基层法院的环境资源类刑事案件比较多，而中高级法院的环境资源类民事和行政案件较多。此外，在法院内部，有“基层法院看刑庭、中高级法院看民庭”的说法，基层法院的刑庭因为办理大量轻微的刑事案件而在法院内部处于核心庭室的位置，中高级法院的民商事案件标的额大，民庭可以为法院增加不菲的诉讼费收入而在法院内部处于核心庭室的位置。相对而言，核心庭室相应配备了法院内部业务能力比较强的法官，集中了优质的审判力量，业务承载能力相对较强，增加部分业务不会超出其承载能力。

“庞大的内设庭室置于中国四级法院，直筒状系法院内设庭室的外观表象。”[13]A省高级法院之内设业务庭室，有立案庭两个，民庭四个，刑庭三个，此外，行政庭、审监庭各一个，共有11个业务庭。①报批之前，之所以考虑将环境资源审判庭的牌子加挂在民一庭而非其它庭室，主要考虑因素一是因为之前环境侵权类案由作为传统民事案由一直由民一庭主管;二是因为民一庭作为传统大庭干警人数和业务量均较多，②增加新的业务相较小庭而言承受能力强一些。民一庭加挂环境资源审判庭牌子并接受业务后，向上同时对口最高人民法院的民一庭和环资庭，对下负责两块业务的指导，原有人手捉襟见肘，于是向院领导和院党组打报告，将三名具有专业背景的法官调整至环境资源审判庭。

A省获批国家生态文明先行试验区后，为策应省委省政府建设生态文明的中心工作，A省高级人民法院向省编办报送《关于单独设置环境资源审判庭的请示》，申请成立单独编制的环境资源审判庭，在报送了其它省份编办对于高级法院成立单独编制环境资源审判机构的批文后，省编办随后批复。A省获批国家生态文明先行试验区，为该省高级法院成立单独编制的环境资源审判庭提供了难得的机遇。A省高级法院也借助该机遇，通过策应地方党政中心工作的方式达到了最高人民法院的文件要求，自身机构得以增加，事权得以扩大。

左衛民教授研究认为，“衡量省高级法院院长是否称职的标准之一，系其是否具备卓越的对外沟通能力。”[14]省高级法院如想自己的某项工作得到省委省政府的强力支持，必须通过省委政法委将该项议题提交省委常委会进行汇报，通过后省委省政府再通过发文、给予资金等方式支持。而这个过程极大地考验法院院长的协调沟通能力，在增加机构方面，如何抓住机遇积极协调，也同样考验着法院院长的协调能力。

值得注意的是，A省高级人民法院获批单独编制的环境资源审判庭之后，A省检察院也相应获批单独编制的生态检察处，省编办在批复省级法检两院的编制方面也把握着平衡。法检两家的编制获批后，该省省委省政府应省检察院的请求，下发有关要求支持检察公益诉讼的通知，要求全省机关、团体等支持检察公益诉讼工作。但在总体上而言，省委省政府对法检两院的支持力度保持着微妙的平衡。此次支持检察公益诉讼通知下发之前，支持解决法院执行难的通知，由A省省委办公厅、省政府办公厅下发。虽然发文支持的具体业务不一样，但在总体上保持着微妙的均衡。这表明，在省级体制中，作为权力核心的省委省政府，在体制运转中把握着独特而微妙的平衡艺术。

A省B市在获批成为生态文明先行示范市之后，该市市委书记在中级法院院长汇报工作时，要求尽快大力推进生态环境司法工作，并且要求加强宣传。“地方党委对于法院院长之外，人员任免权和行财装备等审批权对于院长构成一种反制。”[15]B市市委书记提出的要求给了中级法院院长极大的工作压力，该中级法院院长随即与A省高级法院的环境资源审判庭庭长进行了电话沟通，并要求该院主管环境资源审判业务的庭长带队，前往省高级人民法院环境资源审判庭汇报并寻求支持。

请求支持的内容包括两个方面，一是环境资源审判专门机构的设立，自中央收紧编制后，新机构的设立统一由省一级编办进行把握和审批，市一级没有权限，且在司法改革的大背景下，设立新的机构也与司法改革要求的机构扁平化机制不符，故特地请求省高级人民法院统一向省编办协调机构设立的事宜。在体制内，没有专门机构和专门人员，要想推工作却没有抓手，想做工作也落不到实处，有心无力;二是请求协调媒体资源对该市的环境资源审判工作进行宣传报道，扩大该市环境资源审判工作的影响力。A省高级人民法院环境资源审判庭的庭长对第二项请求当即应允，可以通过省高级人民法院的宣传处供给相应的媒体宣传资源，且生态司法和环境资源审判工作在全国建设生态文明的背景下，官方和民间的关注度都非常高，媒体非常乐意宣传报道该方面的工作，经常有新闻媒体找上门来主动要求宣传报道，但苦于缺乏有亮点的素材。

第一项请求就不那么容易实现。自2011年，中办、国办要求严控机构编制后，新增机构之申请，在省编办很难获批通过。2014年，环资庭在最高人民法院之新设，也是由原立案二庭转制而来，即撤一设一。在裁撤最高人民法院原有的内设机构立案二庭之后，再成立新的机构环境资源审判庭。A省高级法院环境资源审判庭向该院党组提交了《关于请求加强环境资源审判工作的报告》，其中最重要的一条请求就是协调在全省各级法院有选择性地设立环境资源审判专门机构，院党组原则上支持该报告，但对于在中基层法院设立专门机构的请求，也表示在中央严控编制和司法改革机构扁平化的要求下，要求所有中基层法院设立专门机构确有困难，建议通过加挂牌子或者在法院内部调剂成立无需编办批准的合议庭的方式，来确定专门从事环境资源审判工作的人员。

中级人民法院缘何求助于上级法院而不是通过同级党委向上级党委反映，这源于法院作为专业性很强的业务型机构，在与上级法院长期的业务联系中，产生的归属感和亲近感。省级层面的高级人民法院和最高人民法院的业务庭室，对于自己条线范围内下级法院的的业务事项，除开已为公众熟知的案件业务指导之外，在机构设立、职责范围确定等方面都承担了大量的协调沟通和指导功能。

“中国共产党在治理地方政治中，出现了条块关系的特殊政治形态。”[16]在条线方面的努力没有结果的情况下，省高级法院环境资源审判庭转而向块线方向努力，即起草报告向该省负责协调生态文明建设事宜的省生态文明建设领导小组办公室，请求协调解决中基层法院专门机构的设立问题，并在报告中列明了福建、江苏等专门机构比较健全的省份，专门审判机构设立的情况和做法，以作为参照和设立的依据。省发改委设有常设性质的机构省生态文明建设领导小组办公室，故省发改委对于生态司法工作也发挥着间接的协调推动功能，只是这种功能的发挥来源于生态文明建设的需要，也源于法检两家的请求而被动地承担了协调功能。需要说明的是，因为A省系国家生态文明先行试验区之一，生态文明建设工作系党委政府的中心工作，相对而言，该省法院的环境资源审判工作的重要性更加凸显，至于在其它非生态文明试验区省份，是否具有同样的情形，还有待观察。

省生态文明建设领导小组办公室将该报告作为省生态文明建设联席会议的讨论事项向省编办提出，后省编办的书面回复与省高级人民法院党组的回复如出一辙，建议结合司法改革的推进，在法院内部协调解决。该答复没有解决问题，然而时间不等人，在条块协调都没有取得实际效果的情况下，该中级法院只好权宜性地自我突围，即在编制没有增加的情况下，将环资庭的牌子，加挂于民三庭，并从刑庭、行政庭抽调法官组成专门的合议庭，因为合议庭是临时性的组织，法院内部可以自主确定而无需走编办审批的途径，但在对外宣传时，可称三审合一性质的，专门的环资审判合议庭业已成立。

四、环境资源法院作为专门机构的未来发展方向

“压力型体制是为完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解之评价体系。”[17]上述环资审判专门机构成立的过程说明，中国的压力型体制和条块政治形态的特殊架构，也直接作用于地方法院环资审判专门机构之设立过程。环资审判机构在地方法院之设立，有遵从上级法院文件要求的因素，同时地方法院作为地方政治体制的一个部分，其自身的政绩驱动也不可忽视。成立专门的环境资源审判机构既可以为党委政府的中心工作生态文明建设保驾护航，同时也通过成立专门机构的方式积极将自身嵌入当地党委政府的中心工作，这是法院保证自身存在正当性，并据此获得地方党委政府财政经费、编制、职数支持的重要依据。

童海超博士研究认为，“地方法院在三个领域展开竞争：地方大局之服务、司法产品供给、司法知识生产。”[18]地方法院在环境资源司法领域的竞争，在成立专门的环境资源审判机构成为一种普遍的趋势之后，竞争必然会向更高层面发展，成立专门的环境资源法院成为了环境资源司法领域新的竞争形式。实践中，2017年9月开始，甘肃矿区人民法院已经转型成为名副其实的环境资源法院。

张海波作为全国人大代表、甘肃省高级人民法院院长，曾建言“力推甘肃矿区法院成为全国首家环境资源法院。”江西省高级人民法院则结合江西省情，设想力推鄱阳湖环境资源法院之成立。地方法院之间的竞争和创新是我国环境资源司法工作发展的重要动力和助推因素。在模仿、复制的基础上加以创新成为了竞争的主要手段和方式。可以预见，在不久之将来，在协同突破模式的助推下，环境资源专门法院之设立有望成为现实。

注释：

①笔者实证调研和观察发现，A省高级法院上到院领导下到普通干警均习惯于将A省高级法院简称为省法院或省院。从称谓上分析，该称谓可能源于A省高级法院的干警将单位自我认同和定位为省直属部门。

②笔者观察到，法院文件和话语中，“干警”这一特定词汇被用来指代法院工作人员。根据丁卫的研究，该称呼源于革命年代称呼的延续，当然也有行文方便的考虑，因为法官之外，法院还有党务人员、行政管理人员、工勤人员和书记员。参见丁卫：《秦窑法庭——基层司法的实践逻辑》，生活、读书、新知三联书店2014年版，第113-114页。

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[3]彭中遥.生态环境损害救济机制的体系化构建[J].北京社会科学，2021，（9）.

[4]孟庆瑜.论京津冀环境治理的协同立法保障机制[J].政法论丛，2016，（1）.

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[6]张丽艳.区域法治协同发展的复杂系统理论论证[J].法学，2016，（1）.

[7]王福华.民事诉讼协同主义：在理想和现实之间[J].现代法学，2006，（6）.

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[10]张忠民.环境司法专门化发展的实证检视：以环境审判机构和环境审判机制为中心[J].中国法学，2016，（6）.

[11]刘忠.论中国法院的分庭管理制度[J].法制与社会发展，2009，（5）.

[12]刘忠.条条与块块关系下的法院院长产生[J].环球法律评论，2012，（1）.

[13]刘忠.论中国法院的分庭管理制度[J].法制与社会发展，2009，（5）.

[14]左卫民.中国法院院长角色的实证研究[J].中国法学，2014，（1）.

[15]刘忠.条条与块块关系下的法院院长产生[J].环球法律评论，2012，（1）.

[16]刘忠.条条与块块关系下的法院院长产生[J].环球法律评论，2012，（1）

[17]杨雪冬.压力型体制：一个概念的简明史[J].社会科学，2012，（11）.

[18]童海超.当代中国地方法院竞争研究[D]. 武汉：武汉大学，2012.