国有企业战略规划管理理论研究

冯敬轩 张军贤

（中国石油天然气集团有限公司规划计划部）

0 引言

战略是从全局、长远的角度出发指导组织发展壮大的方针。中国自古以来就对战略尤为重视，“上兵伐谋”“运筹帷帐中，决胜千里外”“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域”等都是在强调战略的重要作用。将战略作为一门管理科学研究始于20世纪30年代，其基础学科包含了管理学、社会学、军事学、经济学和心理学等[1]。广义的战略管理是指运用战略管理思想对整个企业进行管理，狭义的战略管理是指战略制定、实施和控制[2]。

1938年，巴纳德在其《经理人员的职能》一书中，分析了战略因素对于企业管理人员和企业的影响，首开企业经营战略研究先河[3]。20世纪 80年代以后是战略管理学科蓬勃发展的时期，先后出现十个主要的战略管理学派[4]，其中影响较大的有以安德鲁斯为代表的设计学派、安索夫为代表的计划学派和波特为代表的定位学派[5]。设计学派认为企业战略必须由高层管理者负责，而且战略目的应当清晰、简明、易于理解和贯彻；计划学派则认为战略要依靠具体执行者贯彻落实，因此企业战略应当目标具体，便于员工理解和量化考核；定位学派明确提出企业在制定战略时要认真分析所处环境和相对竞争能力[6]，引导企业获得持续的竞争优势。

现代企业普遍制定战略来指导企业组织的发展，但是在实行战略管理过程当中，逐渐暴露出来一些问题：重大战略的制定仅依靠高层管理者个人经验和认知，缺乏科学决策机制，随意性较大；战略制定时没有在组织内部充分沟通和交流，企业上下对未来发展方向没有达成共识；战略目标没有进行充分分解，也没有具体的行动计划，无法落实到企业日常经营管理活动中；缺乏有效的战略执行手段和保障措施，员工对于企业战略任务处于被动接受的状态。这些问题易造成战略制定不合理、执行不彻底、管控不到位，导致企业精心制定的发展战略成为空中楼阁，因此如何采用一套科学有效的管理方式制定和执行战略是战略管理过程中最急迫的问题。

1 战略规划管理概述

1.1 从战略管理到战略规划管理

据《财富》杂志一次调查显示，几乎所有大的企业组织都投入大量资源和精力制定企业战略，但这些战略只有25%得到了实施[7]。这其中既有战略制定不科学的问题，也有执行不力的问题。解决这些问题的有效措施就是施行“战略规划管理”，即企业通过制定和执行中长期战略规划来保障战略目标的有效实施。

战略规划管理是链接“战略”与“执行”的桥梁[8]。通过制定和执行规划来实施企业战略具有一定的优势，能够避免发生战略制定不合理和执行不彻底的问题：从制定方面来说，战略规划管理既有从上到下地调查和咨询，也有自下而上地意见和建议，重要问题更要经过反复论证，这些举措为企业内部战略制定过程注入了对话元素，更容易凝聚共识、形成合力；从执行方面来说，规划中设置的指标经过层层分解，把“高高在上”的发展战略分解为具体目标，可操作性增强，避免了战略执行不力、粗放式管理等问题；从控制方面来说，对规划目标完成情况激励考核，能够及时调整规划目标达到战略调整目的，监督、控制规划实施进度。

1.2 企业战略规划与国家发展规划一脉相承

中国国有企业的战略规划管理并不是无根之源，本质上是与国家发展规划一脉相承，二者同是计划经济的产物。马克思和列宁曾经多次提出对经济实行计划调节的必要性[9-10]，前苏联利用1925年到1940年的三个“五年计划”实现了工业产值年均增长 11%、GDP年均增长 5.3%的不俗成果[11]。随着前苏联解体，世界范围内自由主义浪潮席卷全球，采用计划经济体制的国家纷纷抛弃国家指导性发展计划，被迫采用“休克疗法”而导致经济长期衰退。虽然中国的“五年计划”是从苏联计划经济制度中学习得来，但是并没有随之进行经济转轨，也没有生搬硬套计划经济体制，而是逐步调整不合理部分，保留优势部分，让市场和政府充分发挥各自优势[12]。截止到2020年，中国已经公布了13部国家五年规划（计划），取得了举世瞩目的成果，积累了丰富的制定和执行长期规划的经验。正是通过中长期国家发展规划的制定和实施，让中国有了维护长期发展战略的能力和措施[13]，有利于长期政策推行，避免成为一个“短视社会”[14]。

在此背景下，中国国有企业充分借鉴国家规划制度优势，吸收和发扬国家规划经验做法，与国家发展规划一脉相承，具体主要体现在以下两个方面：首先，国有企业是国民经济发展的中坚力量，因此国有企业的战略规划与国家总体规划目标一致、步调统一，是集中力量办大事的制度优势体现，如各国有企业编制“十四五”规划，正是国家“十四五规划”编制任务的分支[15]；其次，国有企业容易陷入“内卷化”困境，因此更需要依靠规划的力量来实现高质量发展，例如设定积极发展目标、统一思想、凝聚共识；优化资源配置、确定发展优先级；统筹各项考核、激励引导员工。

1.3 战略规划管理的五个特性

战略规划管理中有五个本质特性，同时也是执行战略规划时要遵循的五个重要原则，分别为战略性、学习性、层次性、民主性、权威性。

图1 战略规划管理的迭代学习

首先，战略是企业的发展纲领，而战略规划是企业战略的具体落实，因此战略规划承接了“战略”的全局性、长期性、引领性等主要特点，一言以蔽之，企业战略规划管理具有战略性。其次，毛泽东在《实践论》中说[16]：“实践、认识、再实践、再认识，这种形式，循环往复以至无穷，而实践和认识之每一循环的内容，都比较地进到了高一级的程度。”因此战略规划只能是在不断迭代的“学”和“习”中螺旋式进步（如图1所示）。层次性指的是各级各类战略规划应该既有区别、又有联系，形成“主次分明、左右兼顾”的战略规划生态体系。如果企业总体战略规划重点关注非指挥性、非导向性工作，必然导致企业管理效率的下降。另一方面，企业总体战略目标需要分解实施而避免成为“空中楼阁”。战略规划的民主性主要体现在制定过程中充分听取各方面意见和建议。战略规划涉及众多利益群体，制定时没有广泛听取不同意见和建议，容易造成规划制定不合理或者实施过程中阻碍重重[17]，而且充分民主协商实际上也起到宣传贯彻发展战略、凝聚共识、形成合力的作用。最后，规划是战略性公共政策的一种，是政府“第四种权利”[18]，中长期规划的三个基本功能——共同行动纲领、履行职责依据、约束行为“第二准则”——都在强调规划的权威性[19]。对于企业来说，战略规划同样需要强调规划权威性，主要体现在“规划的权威”和“权威的规划”两个方面，具体指战略规划不仅对公司各层次规划均有指导和约束作用，而且要有一定高度、深度，内容符合客观实际且令人信服。

2 战略规划管理的两个方法论

战略规划管理通过中长期规划作为抓手来实现企业战略目标，其深层次方法论主要由民主决策和目标管理两方面构成，分别体现在战略规划制定方面和控制执行方面。实施战略规划管理应该坚持民主决策和目标管理有机结合。

2.1 大智兴邦，不过集众思

经济学家哈耶克在1937年发表的《经济学与知识》中强调[20]，经济活动包含了大量知识信息，这些知识信息并不是集中存在于某一个人的大脑中，而是分散在不同人身上；正确的决策必须考虑知识获取过程、知识性质、知识分散程度。在哈耶克研究结论中，计划经济没有效果的原因在于无法集中“分散知识”，因此计划经济总是信息失灵。哈耶克在其著作《知识在社会中的运用》中谈论了“分散知识”的重要作用[21]：资源优化配置需要许多特定情境和时空下的知识，掌握知识越多做出决策越正确，这些知识只能分散在无数市场个体中，没有任何个体和组织可以全部掌握这些知识。哈耶克批判那种事无巨细计划经济，因为那需要海量知识和信息来制订计划。正如哈耶克所说“知识信息分散性地掌握在不同个体中”，这虽然能让个体保持理性，但不能够具备集体理性，造成囚徒困境等典型经济学问题，无法进行帕累托改进。

然而分散知识还是能够在一定程度上集中。尤其在数据信息时代，一些分散性知识通过数据分析或者其他手段，背后规律被不断总结出来，进而在一定程度上将知识壁垒打通，形成一定程度的集中知识，经过反复归纳、总结、实践，集中度不断提升，最终形成指导宏观决策的集中知识。因此与计划经济时期那种详细计划不同，战略规划是从战略方面有的放矢进行引导，通过各种形式的交换、比较、反复沟通达到广泛“民主协商”，将知识在一定程度上集中起来，制定出好规划，这个方式称为民主决策。有不少中国学者概括出通过民主方式集中分散性知识制定出“好政策”模式，例如“上来下去”[22]“官僚体系与协商网络”[23]“共识型决策”[24]“协作式规划”[25]等，这些模式的核心理论都是协商与沟通。

企业制定战略规划就是一次典型的民主决策过程。由于制定战略规划依赖于各种知识信息集中处理，因此在制定过程中尽量降低信息分散程度、共享知识、达成共识就成为了问题关键。美国心理学家Joseph和Harry对如何进行有效共享沟通建立了“乔哈里视窗”模型[26]（如图 2所示），能够指导有效降低知识分散程度，达成高度战略共识，达到加强顶层设计和集思广益的目的（注：该模型按照对分散知识掌握程度将沟通划分为四个象限：公开象限、隐秘象限、盲目象限和未知象限；这四个象限分别对应的是“大家都知道”“只有自己知道”“只有他人知道”“大家都不知道”的知识）。

图2 通过沟通视窗模型降低知识分散程度

假设企业在制定战略规划过程中，大家都知道的公开象限就是已经达成的战略共识，那么扩大战略共识的方法就是民主沟通方式，广泛听取意见和建议，获得只有其他人掌握的知识，同时在这个过程中积极宣讲战略制定者主张。另外每个人通过探索未知象限获得的新知识，也可以反哺共识扩大，使战略共识更加符合客观实际。经过与多个群体反复多次坦诚交流和深入沟通后，企业战略规划必然能够降低知识分散程度，同时还能达到集体理性的效果。有效沟通次数越多、群体越广，吸纳、达成的共识也就越丰富，执行时顾虑就越少，整个组织处于一种民主而理性的状态之中，达到博采众长、凝聚共识、事前充分协商避免事后掣肘的效果。

2.2 一引其纲，万目皆张

据美国《财富》杂志统计，有70%的企业最终失败原因不是战略制定错误而是执行的障碍[27]。因此战略能否执行落地，关键就在于战略目标是不是合理、能不能执行。1954年，美国学者彼得·德鲁克在其《管理实践》一书中提出目标管理理论[28]，即企业员工参与配合下，管理层有条不紊地自上而下确定工作，员工在实践中进行“自我控制”，保证企业经营管理目标得到实现的一种方法。目标管理以人为核心，以成果为标准，以目标设置、分解、实施、完成情况的评估、奖惩为手段，来实现企业战略目标，是企业或者个人实现既定目标的最佳管理方法。

目标管理的一个鲜明特点，就是运用了行为科学理论，例如泰勒的科学管理、麦克雷戈的人性XY假设和马斯洛需求层次理论中的主要思想。参与式管理、自我控制、成就激励是目标管理三大有机要素，从本质上说是一种行为科学管理方式。在一般的任务命令式管理中，企业计划和任务都是自上而下单向传达，下属被告知要做什么，要对什么负责。而目标管理中参与式管理为目标在制定阶段注入民主对话元素：上级管理者广泛收集意见和建议，而下级管理者把客观的企业目标转化为个人的具体任务，将组织目标与个人发展联系起来，同时员工通过自我控制的方式方法来取得与之相匹配的成就，并且配合成就激励产生更强烈的工作意愿。

目标管理最大的优势在于目标方向非常明确，在工作之前有一个清晰地路线，有利于提升企业或者组织凝聚力，把优势力量集中到一个战略目标上，集中力量快速发展。除此之外，企业采用目标管理时充分信任员工，让员工参与到战略目标的制定中来，以制定出符合实际的目标和激发员工责任感、成就感。另外实施目标管理还可以增加管理层对员工和企业的有效控制，及时发现问题和定位薄弱环节，并采取必要措施加以纠正。最后，借助目标管理来实现战略规划，最重要的是发挥引领和倒逼的作用，企业上下能够自我加码，避免丧失活力、发展陷入停滞。

将目标管理方式与企业战略规划相结合最好的方法就是制定一套合理向上的指标体系。战略没有具体目标就不能量化，不能量化就不能考核，不能考核就不能管理，因此说指标体系是制定战略规划的核心要素。企业在战略规划管理中采用目标管理方式一般包括目标制定和分解、执行、考核、总结、评估，其中任务分解和考核需要通过建立指标体系实现（见图3）。采用以规划指标体系引领规划编制的工作方法，可以为战略规划科学编制、高效执行创造有利前提条件，引领相关战略规划编制方向，便于各层级规划相互协同。建立指标体系需要注意指标涵盖全面，易于理解，可考核性强，与公司战略结合紧密、目标统一，同时各个指标要有层级体系划分，这样的指标体系才能便于各级单位分解执行，通过规划指标体系建设助力战略规划编制管理，最终发挥好规划的战略引领作用。

图3 战略目标制定与分解的基本流程示意

企业战略目标通过民主决策方式确定后，必须将其自上而下分解到各公司，各公司再分解到各业务部门（见图3）。而目标分解时可以采用逐级对接分解法（DOAM），上一层次的规划部署是下一层次的总体战略，而完成上一层次的指标要求又是下一层次的具体目标。通过这样自上而下的目标层层分解，将公司的战略重点和战略目标落实到岗位的每个员工手中，确保人人手里有目标。另外目标制定是要遵循 SMART原则，即目标必须是具体（Specific）、可以衡量（Measurable）、可以达到（Attainable）、指标之间有相关性（Relevant）、有明确时间节点（Time-based）。

3 战略规划管理应用建议

3.1 重要课题开展比较性研究

现代科学研究的一个基本特点就是高度精细复杂的学科分工。而在企业战略规划制定过程中，有个别重点课题的研究结果直接影响企业战略规划的制定。因此在战略规划编制过程中，对于重要课题的研究要开展比较性的研究，以便多角度看待关键战略问题。在开展比较性研究时，依据不同情况可以分别采取“竞争”或者“合作”的方式来进行，即多家机构分别独立研究或者多家机构合作研究。竞争研究的优势在于这些研究者之间互不干扰，多角度的研究能够加深关键问题认识，最大限度了解不同机构研究的成果；劣势在于需要管理者具有较高综合研判能力，并且管理者需要消耗大量时间精力去了解不同机构的研究成果。合作研究的优势在于不同机构在研究过程中能达成共识，方便快速吸纳到战略规划中；劣势在于管理者得到的是已经过加工的研究性共识，少了不同观点之间的碰撞。但不论是哪种研究方式，最终的结果都是企业的中长期战略规划博采众长、兼收并蓄，避免了“偏信则暗”的情况。

3.2 利用互联网、大数据等信息化技术提高基层参与度，拒绝基层单位和员工“被规划”

在规划编制过程中，基层参与感缺失造成“被规划”、“被代表”等现象引发了一个悖论——管理层精心编制的战略规划并没有获得相应的高认可度和高支持率。这主要是因为以往规划编制时，没有足够的人力、物力和技术手段大范围征求意见和建议。而随着互联网、大数据等信息化技术的普及，利用更小成本让更多的人参与到战略规划制定过程中来具有了可操作性。利用社交平台、网络问卷、微信公众号等互联网技术进一步拓宽参与通道、创新参与方式、提升参与热情，同时也起到了扩大战略规划编制所需要的信息来源、宣传贯彻企业战略的作用。另外建立基层参与制度、及时公布规划信息都是能够提高基层单位和员工参与度、增强战略规划公信力的有效举措。

3. 3 基层有所呼，规划有所应

战略规划编制过程中，对于各个领域的“代表”提出的意见和建议不能一听了之，对其“回应”是同样重要的问题。这些由“代表”所提出来的意见和建议是真正对于生产一线和市场动向的感知与反思，重视这些声音也是一种纠偏、纠错机制。战略规划中对于基层单位和员工普遍重视的问题一定要有力地回应并且有积极应对的举措，能避免决定企业发展战略的中长期规划出现“假大空”“和稀泥”等现象。