上海：发现“沉默”困难群众

吴振东

“把她的家粉刷一新，给独自生活的她更多支持。”

某公益平台上，为女孩陈珊（化名）修缮房屋的公募计划得到不少爱心网友的参与。1元、10元、100元……不到一个月，爱心捐款就超过了修缮所需。

数据显示，上海市长宁区救助目标对象占全区户籍人口的比例已从1 % 升至约6%。

陈珊家住上海市长宁区新泾镇。唯一的亲人去世，自己又身患糖尿病、脑垂体瘤、肾功能减退、抑郁症等多种疾病，让她一度有轻生念头，是长宁区“社区救助顾问团队”把她从疾病与孤独中拉了出来。

“我们希望为她‘粉刷的不仅是墙面，也是内心。”据了解，为陈珊修缮房屋正是救助团队为其定制的救助“组合拳”中的一步：修葺一新的房屋腾出一间用于出租，能有效缓解父亲遗留的家庭债务。同时，提供专业心理咨询、继续教育、就业指导等服务，一步步帮助陈珊重拾生活信心，进而阻断贫困在这个家中的代际传递。

女孩的故事是上海近年在全国率先推出“社区救助顾问”制度及社会救助综合改革取得实效的一个缩影。在党的十九届四中全会提出“建立解决相对贫困的长效机制”背景下，政策主动“上门”、救助更加精准、救助方式重“造血”的上海探索为全国提供了有益参考。

“政策找人”：人跑腿，数据跑路

2020年9月，上海市民政局宣布，在全市全面实施“社区救助顾问”制度，帮助困难群众及时知晓和享受救助政策。

推广这一制度有着现实考虑——尽管上海已建立较完备的“9+1”现代社会救助体系，但因救助工作涉及部门较多、政策内容较复杂，总有少数困难群众不熟悉政策而未得到应有救助。唯有变“人找政策”为“政策找人”，才能彻底解决救助工作“最后一公里”难题。

长宁区作为全国社会救助综合改革试点区，在上海最先探索此项制度。2019年，该区试点组建一支由社区事务受理中心人员、居民区救助人员和专业社工组成的300余人“社区救助顾问团队”。团队在主动发现极少数“沉默”困难群众的同时，充分发挥熟悉各项救助政策、能够调配各项救助资源的优势，就近帮助困难群众分析现状、诊断问题、提供指引、链接资源，最终找到符合他们实际需要的差别化救助方式。

新冠肺炎疫情下，那些本就脆弱的家庭会否面临更大的风险？长宁区虹桥路街道救助顾问联合居民区开展主动走访。他们发现，非沪籍人员栗先生的公司因疫情无法开工，妻子无业在家，还有三胞胎女儿需要照顾，家庭基本生活困难重重。救助顾问以最快速度制定救助方案，除发放临时帮扶金外，还链接外部资源，为栗先生妻子推荐了工作面试的机会。

“政策找人”不仅需要人跑腿，还需数据多跑路。在长宁区新華路街道，近年来通过打通民政、人社、卫健、医保、残联等部门数据，形成了“可统计、可分析、可关联”的智慧救助大数据。街道服务办主任郭燕举例说，救助顾问在比对居民医保与工会数据时，发现劳女士家庭医药费支出突然增大，上门走访后得知劳女士新近做了一场大手术，丈夫抱病在家，儿子也找工作未果。救助顾问随即为劳女士一家对接救助政策，不仅顺利报销大部分自费医药费，还帮助男孩找到临时工作，使这个陷入“事实贫困”的家庭走出了泥淖。

据悉，“社区救助顾问”制度推出至今，长宁区已对7000多居民进行了精准评估，梳理出高度困境家庭重点服务对象1300多户，其中不少为原本“沉默”的困难人群。

“我们还将进一步建设好大数据信息服务平台和数据收集渠道，做好低保家庭、低收入家庭、支出型贫困家庭和特殊困难家庭的动态信息收集、数据管理分析工作，确保‘应保尽保，不落一户。”长宁区民政局局长沈昕说。

“精准造血”：政策包+一个资源包

虽然相对贫困在我国尚无明确定义，但多位专家指出，与物质财富匮乏的绝对贫困相比，相对贫困还应涵盖经常性或临时性处于生活窘迫和发展困境的群体，评估贫困状况时应考虑教育就业、生活状况、身心健康、社会融入等因素。

“‘穷的表现多种多样，有时候不是光靠钱就能解决，‘社区救助顾问就是要分析每个个体或家庭的致贫原因，以‘一户一方案原则设计救助计划，并提供全程式、陪伴式服务，把过去‘供血式的物质救助转变为物质保障、生活照料、精神慰藉、能力提升等相结合的‘造血式救助。”长宁区民政局社会救助科科长徐军说。

本刊记者在实地调研中看到，每名救助顾问都有一个“政策包”和一个“资源包”，“政策包”里装着为困难群众申请救助的政策文件，“资源包”里则有包括爱心企业、群团组织、基金会等在内的各种资源和联系方式。救助顾问可根据救助对象实际所需及时匹配相应救助资源。

家住长宁区仙霞新村街道天山五村的小董是弄堂里出了名的“捣蛋王”，但经街道救助顾问上门了解，小董有着极为不幸的童年：母亲非婚生子，在小董出生后不久离家出走，抚养他的父亲生性懒惰，没有固定收入，在变卖了家中唯一住房后，小董陷入无家可归的境地。

街道很快为小董一家量身定做救助方案，一家社区公益单位租下一间房，为小董提供了临时庇护所;街道救助所成立“关爱小组”，由救助顾问定期上门探望，大学生志愿者辅导小董学业。2020年，小董父亲去世，在救助顾问协调下，街道各部门各司其职，协同办理“困境儿童”申报、监护权变更等事务，并联系学校为其提供学习辅导、心理慰藉等服务。

“我们的救助顾问还将持续跟进小董的生活学习状况，为他提供陪伴式、长效式、全程式帮扶。”在仙霞新村街道社区事务受理中心副主任徐晓雯看来，通过对相对贫困青少年开展好习惯培养、自我保护教育、课后辅导等活动，可以帮助他们提升抵御风险的能力，增强融入社会的本领，从而阻断贫困的代际传递。

“供血”难有尽头，“造血”才能强身。记者看到，从给予抑郁症对象心理疏导，避免其与社会彻底隔绝，到为长期待业者提供继续教育、工作面试机会等，按需施助、精准施助已成为上海社会救助工作的新理念。

在实践层面，长宁区“社区救助顾问团队”也已先行总结出“前期重诊断、中期重陪伴、后期重评估”的救助方法“三部曲”。

破解相对贫困，还需配套改革

“社区救助顾问”制度在长宁区试点近两年来，越来越多的困难人群被救助顾问所发现，并享受到相关救助。数据显示，上海市长宁区救助目标对象占全区户籍人口的比例已从1%升至约6%。

救助方式的创新则更具示范价值。受访专家和社区工作者表示，救助顾问制度促进了救助方式从原先救助困难家庭基本生活需要向重视救助对象治本脱贫与发挥潜能的方向转变，这是杜绝“一家三代吃低保”现象的根本之策。

但专家也指出，救助顾问制度的建立仅是一项局部改革，推进我国社会救助工作变“贫有所救”为“弱有所扶”，进而建立起解决相对贫困的长效机制，还需要进行多项配套改革。

例如，应建立健全贫困预警与主动发现机制。基层人力有限，依托信息技术建立“贫困信号灯”提升救助智能化水平是重要方向，被访专家建议进一步破除数据壁垒，促进救助数据在人社、卫健、医保、房管等部门间交换共享。

再如，加快培育参与救助工作的社会力量。有基层干部反映，当前能为受助对象提供精神慰藉、行为矫治、社会融入等服务的社会组织仍然偏少，且提供的服务精细化程度也不高。应加大政府购买服务力度，明确救助工作的专门服务清单，促进救助服务与现有救助工作体制机制的融合。

专家向本刊记者表示，在经济社会转型期，相对贫困人群处于动态变化中，为此要从市场经济风险、城乡一体化、消费型社会发展等角度，持续研究可能出现的“新贫困”“新穷人”，通过科学的动态管理进行干预。

上海长宁区利用大数据开展社会救助体系