农村公共卫生危机应急响应问题研究——以M镇新冠疫情为例

林 雪 纪新青教授

(山东农业大学 公共管理学院，山东 泰安 271000)

0 引言

当前社会公共危机频发，农村是牲畜集结地，更易引发传染病等公共卫生危机，农村应急管理能力的重要性日益凸显。农村公共危机除了其突发性、公共性、危害性等一般特征外，乡土社会组织管理特殊性，农村教育复杂性、资源匮乏性是农村公共危机管理一大难点。深入研究对农村公共危机管理具有重要实践意义。

2003年非典疫情后，学者认识到农村公共危机管理的重要性并进行相关研究。李燕凌等认识到在各种自然灾害和人为灾难面前，农民成为弱势群体，农业成为弱势产业，农村成为脆弱社区，提出尽快把农村公共危机管理纳入到国家整体公共危机管理战略具体规划之中，建立农村公共危机管理机制和体系；韩庆林提出农村公共危机管理是实现社会主义新农村的必然选择；谢时研提出村民危机意识薄弱是农村公共危机管理一块难啃的骨头；李义丰等就农民素质问题提出自己的看法；安雅利等从4R、大数据角度就农村公共危机管理中出现的问题提出宏观对策。这些研究虽然认识到农村公共危机的重要性，对当前农村危机管理具有重要意义，但并未从宏观角度分析研究农村公共危机的原因及对策，忽视了农村在地域、人文环境方面的特殊性，脱离农村实际情况。

新型冠状病毒肺炎即“COVID-19”，引发的疫情是一次公共卫生领域的危机事件。公共危机应急管理分为预防、预备、响应、恢复4个阶段，应急响应作为应急管理的中坚环节，指在突发事件发生期间采取的响应工作，通过发挥各种紧急事务的作用将公共危机不良影响降至最低，对应急管理工作能否顺利完成起着决定性作用。本文深入基层调查研究，以M镇新冠疫情应急响应情况为样本，调查数据为基础，网络调查为手段，深入基层干部与群众，对农村公共卫生危机应急响应存在的困境进行原因剖析，以期对农村公共危机管理工作提供指导。

1 农村应急响应阶段的演化路径及困境

基层工作者和基层群众是农村公共危机管理的重要组成部分，本文从这一角度入手，在2020年3-6月对12名基层工作者(部分村的村支书以及村长)、450名村民进行电话和网络调查，探究农村公共卫生危机应急响应的演化过程与困境，调查总结得出以下信息。

1.1 应急响应前期

应急管理前期的困境主要表现在：基层政府的单一应对与村民的冷漠回应。

M镇各村在新冠疫情防控工作中，危机应对主体单一，基层政府在危机应对中占据主导地位，同时也是唯一力量。在此次危机应对中，基层村干部积极响应，落实防疫工作，拉横幅、居委会广播、宣传车辆语音宣传“少聚集、戴口罩”等，采取封村封路、居家隔离等紧急措施，但是基层工作者人力资源不足，90%基层工作者表示工作力不从心，见表1。

表1 基层工作者应急响应工作资源现状调查Tab.1 A survey of emergency response resources of grassroots workers

农村危机管理中主体之间信息“不对称”和结构性失衡，缺乏政府和村民这2大主体之间的双向平等互动。村民依然保留被动依附的惯有陋习，冷漠回应。一方面村民们不配合，对措施不服从，应急响应期间正值春节前后，年味正浓，村民们走亲访友，吃饭聚会，无所顾忌，通过调查发现，部分村民对新型冠状病毒的防范措施未具体落实，有近20%的村民，尚未采取少到公共场合、戴口罩、个人卫生消毒等任何预防措施，阻路便开路，对拒之入村的劝诫置之不理，严重的更是起了冲突。另一方面村民们不参与，应急响应非政府一己之责，基层政府的政治动员非常重要，村民能否第一时间上报是公共卫生危机处理的关键，直接决定应急响应工作的成功与否。在此次疫情当中，村民为应急响应的客体，没有发挥自身在疫情期间应急响应中的能动性，外务人员返乡加大病毒的交叉感染率，村民为不破坏邻里感情，对自己知道的有武汉史的村民刻意隐瞒，拒不上报，使疫情防控错过最佳时机，应急响应工作更为棘手。

1.2 应急响应后期

应急响应后期困境主要表现在：基层政府的被动与村民心理危机出现。

从信息缺失到信息爆炸，42.6%的村民通过邻里、亲朋好友等获得疫情信息(见表2)，在层层加工的过程中信息逐渐走样，人云亦云，以讹传讹。谣传新型冠状病毒无法根治，使村民们尤其是自我隔离的村民坐立不安；听说三黄连口服液可以抑制新型冠状病毒，于是该药被一抢而空；听说酒精洗车可以消毒，某村民用酒精擦车辆，不幸导致车辆爆炸；听说病毒是从牲畜身上产生与传播的，不少村民将自养牲畜活埋抛弃等等。基层干部对谣言进行微信辟谣，但是澄清速度远远不及谣言速度。对于疫情期间必备的口罩等医疗用品，基层工作者认为医疗卫生资源的极度缺乏是其管理工作的最大困难，村民们奔波几个药店买不到口罩，于是自制口罩，假冒伪劣的口罩在农村大行其道，防疫人员甚至重复利用一次性口罩或防尘口罩进行自我防护，农村医疗资源严重供给不足。农民自养的牲畜以及肉蛋类水果蔬菜等严重滞销，家庭收入严重下降，大多数村民主动停工或被动失业，截至2020年3月5日，农民返岗率只有10%左右，面对这些问题，农村基层政府表现出被动与无力。

表2 M镇村民新型冠状病毒的了解途径Tab.2 The way of understanding coronavirusof villagers in M village

后期基层政府“用力过猛”使村民谈疫色变，信息爆炸使村民由最初的不以为然到后期过度惊慌，造成心理危机。心理学家G.Caplan认为，每个人都在努力使自己的内心保持稳定，保持自己本身与外界环境的协调与平衡，当重大问题或者变化使个人难以把握与解决时，这种日益追求的平衡与稳定就会被打破，内心的紧张不断积蓄增加，正常生活受到干扰，继而出现无所适从甚至思维与行为的紊乱，进入失衡状态，这就是心理危机。在疫情面前，面对遥遥无期的隔离期，以及对新型冠状病毒的恐惧，一半以上村民由于贷款与信用卡逾期而对家庭收入产生忧虑(如下图)，心理危机的出现并不是村民们患上新冠肺炎，而是意识到此次疫情超出自己的应付能力，避开生理新冠病毒，却染上心理新冠病毒。

图 M镇村民心理危机主要方面Fig. The main aspects of psychological crisis of villagers in Mvillage

2 农村应急响应困境的原因分析

结合实践对农村应急响应困境进行分析，得出以下3方面原因。

2.1 村民危机意识淡漠

2003年“非典”疫情后，国家建立以“一案三制”为核心的综合应急管理体系，并于2018年成立应急管理部，足以看出应急管理的重要性。社会公众经历大大小小的危机后在一定程度上提高了危机意识，但主要是指城市居民，而农村村民的危机意识还有待提高。新冠肺炎普遍被村民认为是“城市病”，基层民众作为危机的适度恐慌者，感知度较低，一方面村民危机教育未能普及，无论是危机发生前的预防，还是危机发生后的应急处置与善后，基层政府多数是以命令口吻与村民对话，而未对村民进行思想建设，村民对传染病的预防应对知之甚少。通过调查得知，大部分村民对公共危机的概念、种类、特点、影响和后果等缺乏了解，对传染病缺乏基本的应急方法和预防意识，在疫情面前很难自觉地投入到应急响应的队伍中，一些村民甚至连危机是什么都不清楚，普遍缺乏居安思危的生活态度。另一方面，村民公共危机知识的学习动力不足，在农村，村民将注意力着重放在如何赚钱，如何提高自己的农业产量，而无暇顾及公共危机，对应急相关工作予以漠视态度，认为那是政府的事情，和老百姓没有关系，村民对危机认识不足，在日常工作中也未能提高自我保护意识，因此在疫情面前更多的村民显得慌乱，无所适从。

2.2 农村熟人社会文化的阻挠

中国历来是一个“人情社会”，注重“礼尚往来”，讲究人情世故。相对稳定、封闭的农村依然还保留着“熟人社会”最本质的特征，村民的思想观念普遍保守，小农意识强烈，是有“人情味”的社会群体，“情”大过天。新型冠状病毒发生时正值春节，联络感情的高峰期，村民将疫情抛之脑后，感情的联络最为重要，照旧串门、走亲访友联络感情，“面子工程”在疫情面前表现得淋漓尽致。部分村民竟然认为戴口罩是非常不礼貌的事情，将脸面遮住示人，是对他人的不尊重，一些老年人当众“教育”年轻人不懂事，指责他们沾染了资本主义作风；同时，基层干部大都是村民民主选举出来的，“熟人办公”弱化了“管理”的功能，“熟人”的“情感”代替法律的威严，在此次疫情应急响应期间，“熟人办公”将基层干部落实工作置于两头难的境地，在命令面前村民有恃无恐，使得基层干部在劝诫工作中阻碍重重，基层干部也同样担心伤害邻里情感，应急响应的天平逐渐从“管理”向“人情”倾斜，隐患重重。

2.3 基层政府缺乏资金政策支持

无论是常规政策，还是应急举措，其目标很明确，任务很具体，关键在于落实，而落实需要足够的资金支撑，如果缺乏资金支持，再完美的政策也没有施展之地，各项应急预防措施都需要财政政策的支持。目前，虽然应急管理部已经建立，但是种种迹象表明应急管理部在农村的应急响应方面没有发挥其应有的作用，农村危机管理的担子主要压在村委会身上。一方面，中央并没有设立专门资金用于公共危机管理，乡村振兴也同样忽视了乡村各项设施资源的振兴，使得基层医疗卫生满足不了实际需求；另一方面，农村的社会保障缺乏财政支持，在疫情隔离期间，中央陆续发布一系列中小企业、银行等的帮扶政策，但是却忽略了农民是这场疫情当中的弱势人群，没有给予基层民众一定的经济支持，大部分村民因为信用卡逾期、贷款等问题引发心理焦虑。

3 化解农村应急响应困境的建议

3.1 加强基层公共危机教育

加强危机教育，提高危机意识，是当前乡村振兴的基础性工作。面对农村“日常空穴化”特征，要注意方式方法，基层农村很难像社区居民聚集一起接受公共危机宣传教育，农村村民的接受能力较城市居民相对较低。面对此现状，基层工作者要主动出击。

首先，在日常多宣传教育，加大传染病的科普力度。心理学研究表明，人的一生活动的强弱与外界环境的刺激密切相关，即使是微弱的意识，也会在环境的刺激下对个体产生内隐作用，当环境的刺激增大后，内隐的活动可以转变为外显的。因此以宣传页、手册、图画等资料的形式在农忙、春节等人员相对密集的时期开展防灾减灾的知识教育，在村民的潜意识里注入危机无时不在、无时不有的思想，了解危机，增强公共危机意识，做到居安思危，未雨绸缪。

其次，应急响应阶段是最佳的危机教育时期，面对村民学习动力不足的现状，在村民最想了解危机的时候，也就是危机舆论的高峰期，抓住机会，实施危机教育。2013年春季H1N9禽流感爆发，在公布感染患者数量以及分布区域的同时，还科普了H1N9禽流感症状、感染源、传染性等知识，并提出预防禽流感相关建议，从而达到公众教育的目的。在新型冠状病毒盛行期间，基层工作者应通过宣传广播、宣传车、街头劝诫等方式让村民知道新型冠状病毒是可治可防的，知道病毒是如何产生的，传播途径是怎样的，如何预防，为什么要隔离，隔离的条件，预防措施等，切实让村民做到心中有数，把应对新型冠状病毒的基本知识和技能教给每一位村民，理性对待疫情，不信谣言，不传谣言。

最后，危机教育要从娃娃抓起，农村中小学要开展危机应对的相关课程，定期组织学生到县级危机管理部门进行观摩学习，与家人分享学习，真正将危机教育任务落实到每个家庭当中，将农村公共危机教育因地制宜落到实处。

3.2 危机应对软硬结合

熟人社会是当前农村应急响应阶段最大的阻碍，同时又是乡村独有的财富，有异于城市的交往方式、价值观念、行为规范，基层干部在本职工作中都注入了“情感的投资”，相对于城市的应急响应工作更有温度。基层政府要充分利用好情感的正面效应，营造一个良好的工作环境。首先，基层干部与村民互相理解和体谅，基层干部在工作中要软硬结合。一方面，基层干部在应急响应工作过程中应该具备足够的耐心，在面对村民聚集、不戴口罩等情况，面对村民的冷漠与不服从，积极进行劝阻与教育，打“感情牌”，争取获得村民的理解与支持；另一方面，村民的思想道德水平参差不齐，素质有高有低，在对一些少数村民劝说无果的情况下，基层干部也要拿出铁腕手段，运用强制手段禁止村民聚集、未戴口罩等行为。其次，加强相邻各村村委会的互联互动，形成“网络组织”，明确农村自治组织的职责，充分发挥轮式沟通网络在农村的作用。及时排查接触人员进行隔离，未受到疫情影响的村落要及时采取措施，防止疫情进一步扩大。各村共同应对危机，集中人力物力阻击危机，积极在农村营造良好的舆论氛围，防止负面舆论的产生与传播，落实上级安排的应急响应工作。最后，实现农村“危机管理”向“危机治理”转变，让基层组织有充分的发展空间，发挥农村舆论领袖的说服动员作用，建立大学生、党员等为主体的“基层应急志愿者组织”，维护应急响应阶段农村秩序，做好农村消毒工作，帮助村民购置酒精、口罩、生活用品等，为行动不便的老人送货到家，做基层政府的“好助手”，将农村具体问题一一落实解决。

3.3 完善基层农村经济保障

经济基础决定上层建筑。当下，应建立农村应急管理财政保障体系，把农村应急管理经费纳入国家和政府预算中，解决农村危机教育、医疗卫生、社会保障等民生问题，使基层应急管理机构、政策等都能发挥最大效能。首先，加大农村公共危机教育财政投资力度，建立专项教育财政转移支付制度，重点用以改善农村地区办学、教学条件，为农村公共危机教育创造良好物质条件，同时扫除农村学子网上开课的经济障碍，使每位农村学子能够顺利网络复课，针对贫困家庭要重点帮扶解决。其次，增加乡村的医疗资源配置，优化乡村卫生环境，尤其是落实口罩及药品的供应。第三，完善农村的社会保障机制，在保障中小企业复工复产的同时，关注农村家庭的生计，给村民发放一次性补贴，加大对贫困户的支持力度，制定农民收入增长计划和防止农民收入下滑预案，让村民隔离期无后顾之忧，积极配合基层干部的工作。

4 结论

(1)基于农村地域、环境、人员等特殊性，从村民、社会环境、政府3个层面分析当前农村公共卫生危机应急响应困境及其存在的原因，危机意识薄弱、长期形成的“熟人社会”文化环境以及资源和政策的缺乏是其主要原因。

(2)提出农村公共卫生危机可行性对策，补齐危机教育短板、利用“熟人社会”的优势实现危机共治以及保障农村经济基础。实现上级政府、基层工作者以及村民良性互动，实现农村应急管理的效用最大化。