国家治理现代化视角下不动产登记档案信息化建设刍议——以福州市为例

吴丽敏

福州市不动产登记档案馆，福建 福州 350001

1 不动产登记档案信息化建设背景

1.1 国家治理现代化与档案治理现代化

2019年中共十九届四中全会提出，到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化[1]。因此，推进档案治理现代化是国家治理现代化在档案领域的要求。《“十四五”全国档案事业发展规划》也将“全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能”[2]列为“十四五”时期全国档案事业发展的主要任务之一，从顶层设计上给予重视。

1.2 国家治理现代化与信息化

我国信息化已进入全方位多层次推进的新阶段，信息技术的发展催生了新一轮国家管理变革。2016年，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出，要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化[3]。因此，促进不动产登记档案事业各项工作与信息化深度融合，促进不动产登记档案治理现代化与信息化协同发展，实现不动产登记档案工作转型升级，是国家治理现代化的必然要求。

1.3 当前不动产登记档案工作面临的形势

一是在“放管服”改革上，全国各地都在积极深化“互联网+不动产登记”，努力构建便捷高效的不动产登记工作体系。不动产登记档案作为不动产登记生命周期的一个环节，其工作也应朝着优化营商环境、便民利民的方向努力。二是不动产登记档案作为一种重要信息资源，在“十四五”时期，随着人民生活水平的提高，人们对不动产档案信息的需求日益增长，迫切要求不动产登记档案管理部门提供更优质高效、精细化的服务。三是随着新一代信息技术的广泛应用，传统的档案工作八大环节的管理方式方法已经或者正在被颠覆，档案工作面临转型升级、提质增效，不动产登记档案信息化建设是推动不动产登记档案工作转型升级、赋能社会的重要驱动力。

2 不动产登记档案信息化建设的内容

不动产登记档案信息化建设主要有6方面内容，分别是：信息化基础设施建设、信息化标准规范建设、人才队伍建设、信息资源建设、应用系统建设和信息安全保障体系建设[4]。

3 不动产登记档案信息化建设现状及存在的问题

3.1 不动产登记档案信息化建设现状

不动产登记档案信息化建设是一个长期的过程。20世纪80年代，土地登记档案、房屋登记档案、林地登记档案、海域登记档案等档案保管机构开始积极探索计算机技术在登记档案工作中的应用。至今，不动产档案信息化已进入快速发展阶段，档案保管机构逐步开展档案信息化基础设施建设，基本配备了处理档案信息所需要的软硬件设施。大部分不动产登记档案保管机构还开展了纸质档案数字化工作，大大提高了档案利用效率和服务水平。不动产登记职责整合之后，随着“互联网+不动产登记”的深入开展，各地开展登记信息平台建设，依托登记信息平台，不动产登记档案信息化建设也得到了进一步发展。比如，福州市本级从2015年起启用不动产登记信息自助查询机，又于今年6月份开通不动产登记资料线上查询平台，极大地方便了人民群众对不动产登记档案信息的利用需求。

3.2 当前不动产登记档案信息化建设存在的问题

当前各不动产登记档案信息化建设虽然取得了初步成效，但仍存在以下5个方面的问题。

3.2.1 不动产登记档案信息化建设缺乏保障力度

在资金层面，存在经费不足问题。《档案法》规定各级政府要将档案事业发展经费列入政府预算，但因不动产登记档案信息化建设是一项系统工作，软硬件升级等各方面需要长期投入大量资金，有的地方没有将其作为长期稳定的工程投入资金、技术支持，有的地方政府会因档案保管机构与大数据办存在业务交叉为由，拒不审批不动产登记数字档案馆（室）建设专项经费。

在制度层面，不动产登记档案信息化建设标准规范体系还不健全。目前，国家颁布实施的电子档案管理方面法律法规和标准规范，主要是针对文书类电子文件或声像类电子文件的归档管理作出具体规定，对于不动产登记电子档案归档管理规定较少。目前不动产登记档案信息化建设可依据的法律法规、标准规范有：《中华人民共和国档案法》《民法典》《数据安全法》《保密法》《电子文件归档与电子档案管理规范》《政务服务事项电子文件归档规范》《数字档案馆建设指南》《不动产登记暂行条例》等，并没有专门针对不动产登记档案管理的法律法规或者标准规范。传统的纸质档案管理制度有些内容也已不适用于不动产登记电子档案管理，需重新制定相关的标准、规范、制度来保证电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性。

在人才层面，不动产登记档案工作人员存在数据意识薄弱、技术能力欠缺、队伍结构不能满足档案信息化建设的要求等问题，尤其是在知识结构方面，精通计算机软件开发又有档案专业知识背景的复合型人才非常稀缺。

3.2.2 不动产登记档案信息资源建设不够到位

在档案数字化方面：一是未实现馆藏档案百分百数字化。大部分不动产登记档案保管机构能组织开展纸质存量档案数字化工作，为档案信息化建设奠定基础，比如福州市不动产登记档案馆截至2020年已完成纸质档案数字化约1.15亿页，占馆藏档案的69%，该馆虽有专门日常扫描组负责新增纸质档案扫描工作，也多次通过外包扫描方式开展历史存量纸质档案扫描工作，但因历史工作状况及人力财力等原因，部分馆藏存量档案还未实现数字化，县级不动产登记档案数字化比例更低，笔者在查询利用服务中通过群众了解到，仍有一些经济发展较落后地区特别是县级不动产登记机构没有开展档案数字化工作，未能提供高效的档案查询利用服务。二是不动产登记档案数据急剧增长，整合难度大、耗时长。在不动产登记档案整合之前，各类别的登记档案保管机构使用的业务系统、档案管理系统不一样，档案信息数据类型、格式各不相同。登记机构职责整合之后，虽然档案数据拷贝移交至同一机构，却难以衔接本机构系统以提供查询利用。同一不动产登记档案保管机构的数字化加工软件或者外包扫描项目因为不同时期、不同厂家独立完成，档案扫描成果数据无法互通共享，需要整理档案数据映射关系，完成所有档案数据的迁移并保持档案目录和内容的关联关系，此项数据整合耗时较长。

在增量不动产登记档案电子化方面：随着不动产登记工作提速增效、优化营商环境、压缩办理时限、“不见面全程网办”登记模式的开展，有的地区不动产登记登记资料同时包含了纸质登记资料和电子证照等电子资料，有的地区已经出现了无纸化登记，形成了增量不动产登记档案电子化趋势，但因不动产登记档案管理制度落后或者经验不足等原因，档案保管机构未对这些电子档案进行接收归档整合管理，未将其纳入档案信息资源体系建设。

3.2.3 不动产登记档案管理应用系统建设缺失

一是业务系统与档案管理系统未存在关联问题。不动产登记机构已建成的登记业务系统，比如网签备案系统、登记信息系统、档案管理系统等因为不同时期、不同厂家独立建设完成，系统间未进行打通整合，数据无法互通共享，形成了一个个“信息孤岛”。比如福州市不动产整合后，原先的土地登记系统与不动产登记信息系统没有建立关联，群众到查档窗口查询土地登记信息时无法通过档案管理模块直接查询调用土地抵押、查封等登记信息。

二是缺少功能完备的档案管理系统。不动产登记档案管理系统应具备档案接收、整理、保存、利用、鉴定与处置、统计等档案工作各个环节的业务功能和系统管理功能。但目前福州市不动产登记档案管理的这些功能分散在不同的系统，比如档案接收、查询收件登记功能在不动产登记信息系统的档案管理模块，档案数字化成果查询功能在档案数字化加工软件，日常档案查询利用业务办理过程中，工作人员需频繁地切换多个系统，才可实现不动产登记档案信息的核对调用。另外，目前大多数地区的不动产登记档案管理系统是针对纸质档案设计的，不具备电子档案管理的基本功能，不能确保电子档案的真实性、完整性、安全性、可用性。

三是不动产登记数字档案馆（档案室）建设落后。根据新闻报道，目前全国示范数字档案馆（档案室）中没有不动产登记档案馆（档案室），与不动产登记领域相关的数字档案馆（档案室）也仅有5家，分别是：自然资源部数字档案室、广东省自然资源厅档案室、重庆市国土资源和房屋档案馆、湖南省林业局档案室、武汉市自然资源和规划局数字档案室。

3.2.4 不动产登记档案信息利用网络化服务能力待提升

一是各地登记事项办理标准不统一，有的地区市本级跟县级不动产登记机构使用的登记业务系统不统一，以及上文所指出的不动产登记信息资源建设不到位问题，造成不动产登记信息利用网络化困难，难以实现“异地通办”。比如，外地律师到福州市想申请查询利害关系人在鼓楼区和闽侯县的不动产登记信息，需到福州市不动产登记档案馆和闽侯县不动产登记和交易中心分别申请，因福州市不动产登记档案馆与各县不动产登记机构未联网，无法实现异地查询。

二是不少地区的不动产登记机构已启用登记信息自助查询机，或者开通了网上查询渠道、APP线上查询方式等，实现了不动产登记信息查询“一趟不用跑”。但在不动产登记档案查询方面，大部分地区还未能实现网上申请，需到线下查询窗口现场申请办理，不动产登记档案网络化服务能力有待提升。

3.2.5 不动产登记档案信息安全存在风险

不动产登记档案信息安全在系统密码安全、档案数据安全、系统终端安全等方面存在风险。系统密码安全方面的风险，如：未采用密码技术进行存储完整性验证、通信完整性验证；系统未对档案数据进行加密传输等。档案数据安全方面的风险，如单位内部工作人员、维护人员通过高权限账号违规窃取或滥用档案数据；缺乏有效数据交换安全管控、存在数据泄露风险。系统终端安全方面的风险，如办公内网及终端未部署终端安全管控系统，缺乏对病毒的有效预警和预防；未建设档案数据防泄密措施，数据外泄无从审计等。

4 国家治理现代化背景下提升不动产登记档案信息化建设水平的建议

4.1 完善档案信息化建设保障机制，推进不动产登记档案治理体系建设

4.1.1 加大资金投入力度

资金投入是实现档案信息化建设的必要条件，不动产登记机构应将档案信息化建设纳入部门整体规划，将档案信息化建设任务分解纳入年度工作任务、优化营商环境任务等重点工作任务和专项工作任务中，将档案信息化建设项目列入财政预算，申请专项经费，不断推进不动产登记档案信息化建设进程。比如随着不动产登记档案数字化成果数据越来越多，以及多个档案扫描系统整合、服务器端口访问数量受限等原因，福州市现行使用的档案扫描和查询利用系统运行缓慢、卡顿，需进行软硬件升级和网络拓扑调整，就需要专项资金支持，优化升级基础设施建设，以促进不动产登记档案信息化建设。

4.1.2 完善不动产登记档案制度

制度是治理的基础，档案制度的现代化是档案治理现代化的重要组成部分。一是国家和档案行业应制定不动产登记档案管理专门的法律法规、标准规范，各档案保管机构根据国家法律法规、标准规范，梳理制定本单位不动产登记档案信息化建设的标准体系，为档案信息化建设提供制度保障。二是不动产登记档案保管机构要创新档案治理方式，与主管部门信息中心协同共治，促使不动产登记档案工作由业务驱动向数据驱动转型，提高档案数据治理能力，共同促进档案信息化建设。

4.1.3 加强人才队伍建设

一是加强复合型人才队伍的建设，既要有档案专业背景人才，也要有计算机专业、不动产登记专业背景的人才，培养档案信息化建设的后备力量。二是要重视人才队伍的继续教育，给不动产登记档案工作人员外出考察学习、访问交流和参加专业技术培训的机会，更新专业知识积累，提高档案信息化建设技术技能和业务水平。

4.2 加强档案信息资源建设，推进不动产登记档案资源体系建设

作为一种民生档案，随着房地产市场的发展，不动产登记档案数量快速增长，馆藏档案信息资源丰富。比如福州市不动产登记档案馆截至2020年，馆藏存量档案高达557万卷，且以每年约20万卷的数量在增长，需加强档案信息资源建设，推进不动产登记档案资源体系建设。

在档案数字化方面，一是要进行档案数据库数据整理，比如，整理历史时期数字化成果；按规范重新导入历史数据；清理重复或者无效数据；重构数据库供线上对外服务使用等。二是要开展除纸质档案之外的其他传统档案载体的数字化工作。构建起“资源丰富、数据规范、配置合理”的档案信息资源体系。

在不动产登记档案增量电子化方面，不动产登记档案保管机构要主动作为，履行责任，主动与业务主管部门联系，面对不动产登记无纸化趋势，提前研究制定增量电子档案的归档工作规范，加强对电子档案的收集、管理、利用，构建完整的不动产登记档案资源体系。

4.3 建设功能齐全的档案管理系统，建设数字档案馆（室）

4.3.1 不断升级优化不动产登记档案管理系统

如此，她对秦川的爱，或者秦川对她的爱，就像她的旧时记忆，不过是一种幻像或者假象——假如购买她的不是秦川而是别的男人，她会同样如此。假如购买她的不是男人而是一条公狗，她亦会同样如此。充气娃娃没有选择。充气娃娃的爱与情感没有选择。那个下午她一直劝说自己讨厌秦川憎恨秦川，可是她做不到。她仍然爱他，疯狂地、奋不顾身地爱他。她不知道这是她作为充气娃娃的本能，还是她作为妻子的本能。

系统建设是档案信息化建设的核心要素之一。信息化背景下的不动产登记档案管理系统不仅要具备传统载体档案的管理功能，还需具备电子档案的管理功能。不动产登记档案管理系统应具备档案统计、接收、整理、利用、保存、鉴定与处置等业务功能和系统管理功能，系统应具有规范性、先进性、兼容性、前瞻性、易用性和实效性。不动产登记档案保管机构应根据信息化建设需要，不断升级优化档案管理系统，实现档案管理自动化，不断提高档案信息化建设水平。比如，通过对档案管理系统进行档案目录查询优化，对文件进行分类存储到多个文件服务器，将查询业务和数字化加工业务分离创建不同FTP服务等方式优化档案查询速度。

4.3.2 加强档案管理系统与不动产登记业务系统关联性

登记业务系统需具备检测、采集不动产登记电子资料和自动分类归档功能。另外，还需实现档案管理系统与不动产登记业务系统数据的相互调用。比如档案管理系统调取登记业务系统的收件材料目录、电子证照等。

4.3.3 建设不动产登记数字档案馆（室）

2020年新修订的《档案法》指出：有条件的档案馆应当建设数字档案馆[5]。不动产登记档案保管机构应将数字档案馆建设作为信息化建设的一个目标，攻坚克难，制定分步实施计划，申请专项经费，加大人力、物力和技术支持，与业务主管部门登记信息平台建设结合起来推动不动产登记数字档案馆（室）建设。

4.4 大力发展“互联网+不动产登记档案”利用工作，推进不动产登记档案服务体系建设

新形势下，各省都在积极推进政务服务“全城通办”“一网通办”，大力发展“互联网+不动产登记档案”利用工作，提高不动产登记档案利用服务水平，这既是不动产登记档案信息化建设的目的，也是保障公民档案信息权的要求。

4.4.1 实现档案信息查询“全城通办”

“全城通办”即打破属地受理限制，公民可自愿、就近选择到市民服务中心、政务服务中心或者不动产登记机构申请查询档案信息。一方面要将不动产登记档案信息查询业务加入当地政府“全城通办”事项清单和服务系统，另一方面要增加不动产登记信息自助查询机分布点。比如，福州市现已将自助查询机拓展至全市23个地点，有的进社区，有的进公司，并将自助机可查询内容由最初3项增加到8项（表1），方便群众就近查询。

表1 福州市不动产登记信息自助查询机服务内容

4.4.2 实现档案信息查询“一趟不用跑”

不动产登记档案保管机构要不断创新档案利用服务方式。一是把线下查询窗口、终端设备与线上查询平台、移动APP结合起来，做到线上线下功能互补、融合发展。实现不动产登记档案咨询、申请、查询、反馈、预约等事项线上办理，让群众在网上就能申请查询档案信息，并通过线上获取查询结果，实现个人不动产登记档案信息查询“一趟不用跑”。二是对法院、银行、公积金等单位部门在保证信息安全的前提下提供专线查询和系统直连等授权查询、共享查询方式，实现这些部门档案信息查询“一趟不用跑”。

4.5 提高档案信息安全风险防范能力，推动不动产登记档案安全体系建设

4.5.1 利用区块链技术通过对不动产登记信息、登记档案以及查询证明的上链，保证档案数据真实及唯一性，保证数据操作、查询痕迹可追溯。

4.5.2 构建不动产登记安全态势感知子系统

系统要有三大功能模块：密码安全模块、数据安全模块和终端安全模块。密码安全模块要能感知和统计服务失败的任务数、成功的任务数等信息。数据安全模块要能感知和统计设备状态、报警信息、风险日志数量等信息。终端安全模块要能感知和统计漏洞总数、漏洞等级分布情况、终端病毒总数、数据泄密告警次数等信息。

4.5.3 构建不动产登记档案安全体系

一要制定档案信息网络安全管理制度，二要实行档案信息系统网络安全等级保护，三要制定不动产登记档案安全应急预案，四要定期开展档案安全应急演练。五要进行不动产登记档案信息数据异地异质备份。