农民合作社高质量发展机制研究

廖小静,邓衡山,沈贵银

(1.江苏省农业科学院 农业经济与发展研究所，江苏 南京 210014；2.福建农林大学 经济与管理学院，福建 福州 350002)

一、引言

农民合作社作为链接农户和市场的重要载体，被认为是实现小农现代化的重要组织形式。近年来，伴随着经济发展、政策推动和《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《农民专业合作社法》)的出台和修订，中国农民专业合作社的数量快速增加，带动农户的作用也不断增强。然而，合作社的发展质量却没有得到相应提高，与发达国家相比，目前中国农民合作社的“小、散、弱、空”成为不争的事实[1]。合作社发展质量欠佳，不仅影响了小农户加入合作社的积极性，更制约了农业产业化经营和农业现代化发展。2019年9月，农业农村部发布了《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》，试图从政策方面促进农民合作社由数量增长向质量提升转变。

虽然学术界对合作社发展进行了大量研究，但仍有进一步探讨的空间：一是需要进一步明确合作社高质量发展的内涵。现有研究通常以合作社绩效作为衡量合作社发展的指标，但要全面测度合作社绩效并不容易，并且大部分绩效指标，如利润、社员收入等，实际上是表征合作社发展质量的结果，笼统地对绩效进行评价，无法全面反映合作社发展的质量。也有研究将合作社服务功能[2-3]和合作社规范化发展[4]单独展开讨论，忽视了合作社服务功能和规范化发展都是合作社发展质量的重要表现。二是需要系统梳理合作社高质量发展机制。现有研究较多关注了成员异质性[5]、政府支持[6]和产品特性[3，7]对服务功能或规范化水平的影响，但并未建立分析框架对合作社高质量发展的关键因素进行分析。三是研究方法有进一步改善的空间。现有实证研究通常选取合作社层面的变量来解释合作社的发展，而合作社层面的诸多变量与合作社发展之间可能互为因果，具有较强的内生性，无法得出较为信服的结论。合作社的发展是嵌入一定的社会结构的[8-9]，其组织制度只有与社会结构性要素相融合才能更好地发挥作用。合作社的外部嵌入性主要包括村庄或社区嵌入、其他市场主体嵌入和外部资源供给主体(包括政府、金融机构、社会团体等)嵌入[10]，其形成和发展通常以村为单位，应将合作社发展质量与村层面的影响因素结合起来进行分析。

综上，本文尝试构建合作社高质量发展机制的理论分析框架，探讨影响合作社高质量发展的关键因素，并利用江苏、四川和吉林3省262个村级层面的两期微观调研数据，运用有序多元Probit模型实证分析关键因素对合作社发展质量的影响。本文可能的创新之处有3方面：一是将合作社服务功能和规范化水平同时纳入合作社高质量发展机制进行研究，并建立较完整的理论分析框架，分析影响合作社发展质量的因素。二是对农民合作社高质量发展机制进行的实证研究，是对现有以质性分析为主的研究的进一步补充。三是从村级层面探讨合作社高质量发展的因素，研究结论可能更为客观。

二、理论分析框架

(一)合作社高质量发展的内涵

当前正处于合作社从数量向质量发展的衔接期，须结合合作社经典原则、政策导向、法律法规等方面来深刻理解合作社高质量发展的内涵。首先，作为一种组织形式，合作社的缘起是为社员提供服务，合作社的“规范”是合作社经典原则的现实选择。正如法国合作制研究学者季特所说，“合作制度并非来自学者或改革者的脑海，而是来自平民的肺腑”[11]，最初合作社的形成来自消费者共同购买廉价的消费品，“团购”是其最初的服务功能。唐宗焜[12]也指出，合作社存在的根本目的就是为了“给成员提供服务”。1844年罗虚代尔公平先锋社成立后，国际合作社联盟几经更改确立了7项内容作为合作社原则：自愿和开放的社员资格，社员民主管理，社员经济参与，自主和自立，教育、培训和信息，合作社间的合作，关心社区等。可见，成员资格、民主管理、经济参与等涉及成员准入、民主决策、利益分配等诸多与“规范”密切相关的范畴。其次，中央政策逐渐引导合作社从“重服务轻规范、重数量轻质量”向高质量发展转变，并强调要以农民合作社规范提升行动为抓手、增强农民合作社服务带动能力，推进农民合作社高质量发展。党的十九大报告和2018年中央经济工作会议明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转化增长动力的攻关期。习近平总书记强调，要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率(1)中华人民共和国中央人民政府网：《习近平主持中共中央政治局第八次集体学习并讲话》，www.gov.cn/xinwen/2018-09/22/content-5324654.htm。。在此基础上，2020年3月，农业农村部编制了《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020—2022年)》，从提升农民合作社规范化水平、增强农民合作社服务带动能力、促进农民合作社联合与合作、加强试点示范引领等方面，促进农民合作社能力提升和高质量发展。再次，从合作社立法来看，2007年颁布的《农民专业合作社法》中将“成员以农民为主体；以服务成员为宗旨，谋求全体成员共同利益；入社自愿、退社自由；成员地位平等，实行民主管理；盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量(额)比例返还”作为合作社的基本原则。2017年新修订的《农民专业合作社法》，把“为了规范农民专业合作社的组织和行为，鼓励、支持引导农民专业合作社的发展”放到了首位，强调合作社的发展开始从数量增长向规范发展转变。

综上，既然合作社高质量发展传承于合作社的本质规定和经典原则，又区别于过去“重服务轻规范、重数量轻质量”的合作社实践，笔者认为我国合作社高质量发展应包括4个维度的内涵：第一，合作社高质量发展要以规范化水平提升为前提，遵循规范才能保证合作社的发展不偏离制度设计的初衷。第二，合作社高质量发展要以服务功能水平提升为抓手，只有提供服务功能，才能保证合作社切实发挥实际作用。第三，合作社高质量发展是服务功能水平和规范化水平的共同作用，缺一不可。第四，合作社高质量发展以提高农业经营效率、增加成员收入、加速农业现代化转型为根本目标。其中，前3个维度体现了高质量发展的内容，而第4个维度体现了高质量发展的目的，强调结果导向[13]。虽然现有研究也有以合作社绩效作为高质量发展的指标，如通过合作社的农户带动数量、合作社的利润、合作社的技术溢出等设定合作社高质量发展的指标[14-15]，但由于这些指标更多呈现了合作社发展质量的结果，即合作社发展质量好，带动农户数、合作社利润等绩效指标就越高，因此本研究不将这些指标纳入实证研究。

(二)合作社高质量发展的机制

作为一个社会经济组织，合作社发展质量受到内生动力和其特殊治理结构对交易费用节约的制约。同时，合作社的形成是一种“防卫性”应激反应机制[11]，其发展受到市场发育程度、政策推动等外部条件的影响。基于合作社发展的复杂性，理论界对合作社的研究呈现出多种研究视角。在新古典经济理论视角下，合作社的形成和发展与市场竞争环境密切相关，在市场竞争中具有“标尺效应”[16]；在交易成本理论视角下，合作社模式被认为是与企业模式相比，能够节约交易费用的组织形式；在委托代理理论视角下，合作社的管理者和成员之间，又具有“双重委托代理关系”[17]。此外，发展中国家合作社具有“准公共物品”性质，被认为是实现政府政策的工具[18]。基于此，本文试图从合作社面临的外部环境和推力、内生动力和交易费用节约两大方面，并结合多种理论，探索农民合作社高质量发展的机制。农民合作社高质量发展机制分析框架见图1。

图1 农民合作社高质量发展机制分析框架

1.产品特性是合作社发展的内生动力

集体行动理论认为，一个集团要使它的成员按集团利益行事必须满足两个条件之一，即一个集团中的成员很少(小集团)，或者给予成员独立的激励或强制。由于单个农户不足以直接与终端消费者进行交易，理论上农户扩大规模后再进入大市场，可以采用的垂直协作形式包括市场交易、合作社和公司。每一种协作方式都是各种要素的合作。哪一种要素更为稀缺，更需要得到激励，决定了其相应的模式将会被采用。当资金更为稀缺时，公司雇工模式的优点将会凸显；当产品的重要性最为凸显时，合作社模式就更容易被采纳；而当公司雇工模式和合作社模式中委托代理问题严重时，市场模式的优点就会凸显出来。在产品附加值高的情况下，由于质量安全信息在生产者与产品收购者之间存在严重的信息不对称，容易导致逆向选择问题，此时，市场模式下容易发生劣币驱逐良币的现象；而公司模式下存在严重的劳动监督问题；合作社模式下产品要素却能够得到激励，就容易被采纳。可见，经营附加值高的农产品是合作社发展的内生动力：一方面高附加值农产品意味着高的组织化利润；另一方面，合作社模式能够给予产品激励，解决逆向选择问题，减少组织成本，缓解集体行动的困境，从而提升合作社规范化水平。综上，本文提出假说1：

H1:产品特性对合作社服务功能和规范化发展均有正向影响，产品特性越强，合作社发展质量越好。

2.交易费用节约取决于农户经营规模

合作社之所以在我国被寄予厚望，其主要原因在于国外合作社发展获得了巨大的成功。纵观世界上其他地区，合作社的发展形式与国别间资源禀赋尤其是农户经营规模密切相关。美国农业合作社之所以以专业合作社为主，其主要原因在于美国农场规模大，专业化分工程度高，农场主同质性强。日本农民合作之所以以农协为主，其主要原因在于日本农户经营规模小，农户异质性强，自我组织成本高，无法依靠农户自发形成合作社。而在我国农户异质性普遍存在的情况下，本文认为理论上农户规模对合作社发展的影响存在两种情形：一种是农户同质性强的情形下，小规模农户之间或者大规模农户之间组建合作社可能给合作社发展带来的影响；另一种是异质性情形下，合作社由大户主导，小农户加入合作社后对合作社发展的影响。同质性情形下，农户之间由于利益目标较为一致，因此无论规模大小，组建合作社的谈判和协调成本均较低。但与同质的小规模农户相比，同质的大规模农户的投资能力更强，合作社实现可持续发展的能力更强。由于合作社规范化水平通常表现在合作社设置的规章制度上，而合作社的规章制度往往受到发起人利益一致性的影响，因此无论规模大小，只要农户同质，利益目标一致，那么规范化水平都相对较高，也因此，小规模农户组建合作社并不必然会导致合作社规范化水平的下降。异质性情形下，大户成立合作社的根本原因是为了扩大对外交易的规模，进而得到更高的产品售价、更低的农资购买价格，而合作社总的经营规模越大，谈判就越有优势。在我国兼业农户普遍存在的情况下，小规模农户更可能是兼业农户，其农业收入占总收入的比重较低。兼业农户加入合作社，在付出的时间成本和大户同样的情况下，获得的收益却更低，合作社的委托代理问题也就越严重，合作社向社员提供什么样的服务、商品如何定价等成为难以协调的问题[19]，因此农户经营规模越大越有利于合作社规范化水平的提升。由此，本文提出了假说2：

H2：农户经营规模对于服务功能、规范化水平和合作社发展水平呈正向影响。

3.市场环境决定合作社的发展空间

目前大多研究主要关注政府对合作社外部环境的缔造，事实上，市场环境天然地决定了合作社的形成和发展的空间。在新古典经济学理论背景下，合作社被认为是一种企业形式，是在市场中同样从事经济活动并以营利为目的的企业，但其治理结构与投资者所有企业的治理结构有所不同。理论上，发达国家的合作社能够发挥“市场竞争标尺效应”，阻止企业垄断市场，促进市场竞争，提高农户的净收益，其是建立在成员较为同质性和市场竞争较为缓和的基础上。但当成员异质性强或者市场竞争激烈时，投资者所有企业变得更加有效[20-21]。如果农产品市场体系完善，流通主体发展好，那么农户参与合作社的意愿有所降低[22]，其他市场主体与农民合作社是相互替代的农业经营方式，已有的市场主体会在局部上压缩合作社的生存空间[23]，因此，合作社在开展农产品统一销售、统一加工等方面的优势无法体现，无法提供高水平的服务功能。合作社面临的市场条件影响着合作社的发展，当农户可选择的市场主体越少，合作社被替代的可能性就越小，发展空间越大。由此，本文提出了假说3：

H3:合作社面临的市场主体发育程度越低，拥有较好服务功能的可能性就越大，合作社发展质量越好。

4.政府政策是合作社发展的重要推力

政府支持和规制的目标是实现社会福利的最大化。理论上，政府之所以支持合作社，主要原因在于合作社是市场竞争的“标尺”，有利于创造公平竞争的市场环境。同时，合作社作为一种特殊的市场组织，也需要政府基于其组织特征，给予适度的规制和干预，防止合作社形成对政府的依赖。各国对合作社扶持政策的经验表明，部分西方发达国家政府与合作社的关系演变呈现出从直接资金扶持向提供服务的转变[8]。合作社法颁布后，我国各级政府广泛采取了对典型示范项目进行扶持的做法，这是政府在合作事业发展初期为了引导更多的农民加入合作社、创建合作社的一种短期的、过渡性和辅助性的政策手段。政府过多地干涉合作社对合作社发展用处不大[24]，尤其是财政支持受到地方政府政绩考核的影响，存在“重硬件、轻软件”的倾向，甚至个别地方政府简单地将扶持农民专业合作社等同于向合作社提供资金扶持，造成部分合作社出现机会主义行为甚至是寻租行为，这不利于合作社整体的健康持续发展[18]。综上，本文提出了假说4：

H4：财政补贴等政府支持方式不利于合作社服务功能、规范化水平和整体质量的提高；而金融支持、信息、技术培训等政府服务有助于合作社服务功能增强、规范化水平提升，进而提高合作社的发展质量。

三、数据来源、模型设定与变量设置

(一)数据来源

本研究的数据来源于南京农业大学经济管理学院2009年和2014年开展的两期针对农民专业合作社的跟踪调查(2)2009年调查了江苏、吉林和四川、陕西、河北5省15县380个村，2014年对江苏、吉林和四川3省9县进行了跟踪调研。。依据分层抽样原则，课题组在江苏、吉林和四川分别选择了3个县6个乡镇；然后对样本乡镇的所有合作社进行普查，调查对象包括镇、村和合作社3个层面；最终获得江苏、吉林、四川3省9县331个村的500家合作社的数据。为了实现数据可比性，本文从中选择了种植类合作社作为分析对象，将村和合作社数据进行匹配后，共得到262个村2008年和2013年两年的数据。

(二)模型设定与变量设置

本文实证模型设置如下：

Yi=β0+β1PRi+β2SCi+β3MAi+β4PLi+γiZi+μi

(1)

1. 被解释变量

模型(1)中被解释变量Y采用3个指标反映：一是村庄种植类合作社的服务功能水平；二是村庄种植类合作社的规范化发展水平；三是村庄种植类合作社的总体发展质量。(1)村里合作社的服务功能水平。借鉴黄季焜[2]的测度方法对合作社服务功能水平进行测度。首先，根据现实情况，将合作社的服务功能区分为技术和信息服务、农资购买服务、产品销售服务、包装与加工服务、资金借贷服务等5种功能。然后，对各项服务功能进行赋值。以农资购买服务为例，自行购买农资赋值为0，牵线购买农资赋值为1，统一购买农资则赋值为2。通过计算，2013年样本村合作社服务功能水平最高值为9，最低值为0。(2)村里合作社的规范化水平。本研究在现有文献基础上，对合作社规范化水平的测度从利益分配制度、决策机制、财务管理、社员参与程度、成员退出机制等5个方面进行赋值，对各合作社的5项规范化水平进行等权重加权求和。通过计算，2013年样本合作社规范化水平最高值为8，最低值为0。(3)村里是否有发展质量高的合作社。对合作社服务功能水平和规范化水平分值相加，通过计算后，2013年样本合作社发展质量得分最高值为14，最低值为0。将2013年合作社的3项指标计算完成后赋值到每个村，即为该村的合作社服务功能水平、规范水平和质量发展水平。被解释变量说明及赋值见表1。

表1 被解释变量说明及赋值

2.关键解释变量

PR、SC、MA、PL分别表示产品特性、经营规模、市场环境和政府政策。一是产品特性。用村庄种植的高附加值农产品比例代表产品特性，村庄种植的高附加值农产品比例越高，产品特性越强。二是农户经营规模。用户均耕地规模测度经营规模。通常户均耕地面积越大的村庄，农户的经营面积也越大，由于农户经营规模与合作社发展存在互为因果的关系，因此本文用村庄的户均耕地面积来替代农户经营面积。考虑到我国户均耕地普遍在10亩以下的农户有2.1亿户，占总户数的9成[25]，我们将10亩以上赋值为1，10亩及以下赋值为0。三是合作社的外部市场环境。前人的研究通常用合作社与市场的距离来测度市场条件对合作社发展的影响[3]，但本文认为，由于农村基础设施和物流设施的改善，用物理距离测度市场条件存在一定的局限性。而农资经销商、农产品经纪人以及农业企业在农业产业链中与合作社之间具有较强的替代关系，因此用农产品经纪人和农资经销商在村总人口中所占的比例、镇上的农产品加工企业个数来测度合作社面临的市场环境。四是政府支持。为了厘清不同的政策支持方式对合作社的影响，本研究采用3个问题来反映政府对合作社的支持形式，即政府对合作社是否有财政补贴，政府对合作社是否有贷款支持，政府对合作社是否有信息、技术和培训支持。

3.控制变量

为了获取关键解释变量对被解释变量的净效应，模型中还引入一系列控制变量Z。u代表随机误差项。根据笔者前期研究和既有文献的研究结果，选取社会信任、地形、村庄人口、非农就业机会等变量作为控制变量。合作社涉及村民间的紧密合作，村民社会信任程度越高，越有利于合作社的发展[26]。农业生产经营类型与地形等自然资源密切相关,自然资源越丰富，越有利于合作社发展。合作社发展需要一定数量的村民合作，村庄人口越多，形成合作社的概率自然也越高，越有利于合作社的发展。村庄社会经济总产值影响合作社发展的逻辑是，社会经济总产值越高、非农就业机会越多、组织农户的时间成本就越高，合作社发展也就越不容易。

本文考虑到解释变量与合作社发展可能有互为因果的关系，由此导致估计结果可能有偏，本文的被解释变量采用2013年的数据，解释变量一律采用滞后变量，即用村庄2008年的数据来解释2013年村庄的合作社发展情况。

变量的描述性统计见表2。从表2可见，总体而言，具有服务功能的合作社占样本合作社的26%，大部分村的合作社没有开展实质性服务，即使是有实质性服务的合作社，服务功能均值也仅有3.32分。有规范化制度安排的合作社占所有样本合作社的21%，大部分村的合作社没有规范化的制度安排，即使有规范化制度安排的合作社，规范水平均值也仅有3.96分。由于服务功能水平和规范化发展水平不高，总体而言，村里合作社的质量发展水平不高，有实质性活动(合作社提供服务功能或有规范化制度安排)的合作社约占所有样本合作社的27.9%，质量发展水平均值为6.18分，合作社发展质量亟待提高。

表2 变量的描述性统计

四、 实证分析

表3为有序多元Probit模型的估计结果。从估计结果来看，模型总体拟合优度的似然比检验卡方统计量分别为93.47、127.04和118.23，模型参数联合显著异于零，总体拟合优度较好。从回归的结果来看，3个模型中，村里种植高附加值农作物比例均在1%的置信水平下显著异于零，即高附加值农作物比例大的村，其合作社的服务功能水平、规范化水平和高质量发展水平都明显强于高附加值农作物比例小的村。户均耕地规模均在5%的置信水平下显著异于零，即户均耕地面积大的村，其合作社的服务功能水平、规范化水平和高质量发展水平都明显高于户均耕地面积小的村。就市场环境来看，合作社服务功能水平模型和高质量发展水平模型中，村农产品经纪人数量与村总人口之比变量均在5%的置信水平下显著异于零，村镇的市场发育程度越低，合作社服务功能水平和质量发展水平越高。此外，合作社服务功能水平模型中，镇上农业加工企业个数变量在10%的置信水平下显著异于零，也说明了市场发育程度对合作社服务功能水平呈现负向影响。就政府支持而言，回归结果表明，财政补贴变量在1%的置信水平下显著异于零，即财政补贴并不利于合作社服务水平、规范化水平和高质量发展水平的提高。政府提供技术、信息和培训变量在1%的置信水平下显著异于零，说明政府对合作社的技术、信息和培训支持有利于合作社的服务功能水平、规范化水平和高质量发展水平的提升。政府提供贷款支持对合作社服务功能水平、规范化水平和高质量发展水平的影响均不明显，可能的原因在于尽管政府有提供贷款支持，但是对于单个合作社来说，政策性贷款支持力度仍然较低。此外，社会信任变量、村总人口变量对于合作社高质量发展均呈现正向影响。

结合合作社高质量发展水平、合作社服务功能和规范化水平的回归结果，不难看出，农产品附加值比例高的村，组织化利润也高，合作社发展具有较强的内生动力，有可分配盈余的可能性更大，合作社也更倾向于建立较为完善的利益分配机制、财务管理制度和决策机制[8]。同时，农户的经营规模较大，将大规模农户组织起来的协调成本就相对较小，对农资的需求也相对较高，对农产品销售意愿更强烈，交易费用也能降低，从而合作社能够实现更好的服务功能和规范化水平。市场条件对合作社发展质量的影响为负，这与现有研究结论较为一致。正如前人研究所表明的，销售环节和农资购买环节的市场竞争会导致合作社对小农户的整合程度不一，以至于对农户福利产生影响[27-29]。当市场环境欠公平，社员会减少与市场上其他主体的交易，而向合作社交售产品的积极性会得到加强。此外，尤其值得关注的是，政府对合作社发展的影响因支持方式的不同而有所差异：非物质性的信息、技术和培训等方面的支持，对合作社的发展质量有正向影响；而财政补贴对合作社的发展质量有负向影响，可能的原因是，财政补贴多以补贴合作社硬件为主，而合作社除了加工环节需要大量资金以外，其他的发展要素更多依赖于软件环境的建设。同时，财政支持缺乏瞄准性也是导致财政补贴没有促进合作社发展的重要原因[30]。

表3 有序多元probit模型估计结果

五、结论与讨论

本文从服务功能水平和规范化水平两方面探讨了合作社发展质量的内涵；从合作社内生动力、产品特性对交易费用的影响、外部环境、政策推力等方面，详细分析了合作社高质量发展的机制，并利用262个村两期数据进行实证检验。研究结果表明：产品特性、农户规模、政府提供的信息技术或培训对于合作社服务功能水平和高质量发展水平有正向影响，市场环境和政府的财政补贴对合作社服务功能水平和高质量发展水平有负向影响；产品特性、农户规模、政府的信息技术或培训等支持对合作社规范化水平有正向影响，财政补贴对合作社规范化水平的提升有负向影响，市场环境则对合作社规范化水平提升没有显著影响。本研究能够较好地解释合作社发展不尽人意的事实：我国农产品同质性严重、农户经营规模小且异质性和兼业普遍存在、市场发育程度较高、政府以财政补贴为主的扶持方式等因素，制约了合作社的高质量发展。

为了破解合作社发展质量不佳的难题，推进我国农户组织化程度的提升，促进农民增收，实现合作社益贫效应的政策目标，从整体上把握合作社高质量发展机制显得尤其重要。农户经营规模、组织化利润等内部动力和市场条件、政府支持等外部动力均对合作社高质量发展有影响。我们需要认识到，因地制宜、分类施策是引导合作社高质量发展的重点：应培育适度规模经营的家庭农场，对于产品附加值高的种植类家庭农场，可以鼓励其通过专业合作社的形式实现规模经济；应推进农业供给侧结构性改革，改善当前农产品生产同质化严重的问题，为合作社的高质量发展提供产品基础；在以小农户为主的家庭经营是我国农业经营主要形式的背景下，市场竞争充分的地区可通过社会化服务组织或综合性合作组织为种植类小农户提供服务，促进农户向专业化、社会化、现代化的生产方式转型，在市场竞争不充分的地区，可引导鼓励扶持特色农产品种植户组建合作社。此外，政府对于合作社的支持应以制度构建、公共服务和规范化发展水平提升为主，尽可能减少财政补贴的支持方式。

合作社发展质量的提升是一个长期的过程，从全国来看，由于农产品同质、农户规模、市场竞争以及政府支持方式并没有较大的改变，因此与过去数十年相比，目前，合作社的发展质量并没有得到较明显的提升。从农业农村部农村合作经济指导司、农业农村部管理干部学院、中国农村合作经济管理学会编制发布的《国家农民合作社示范社发展指数研究报告(2018)》的数据来看，4142家样本示范社的发展指数平均得分也仅为63.47分(满分 100 分)，发展质量偏低[31]。合作社示范社尚且如此，普通的农民合作社发展质量更为堪忧，合作社发展仍然面临规模小，实力弱，内部规范建设和经营管理水平整体不高等问题。虽然本文使用的不是最新数据，但对于现阶段合作社高质量发展仍有一定的指导意义。同时，本研究也从侧面反映出，合作社要提高发展质量，采用近10年间的政策支持方式并不能产生太好的效果，减少物质支持，转而对制度建构进行支持，“边发展、边规范”才是实现合作社高质量发展的应有之义。