地权稳定性对农户耕地质量保护行为的影响——基于新一轮确权颁证调节效应的分析

钱龙，冯永辉，卢华

(1.南京财经大学 粮食和物资学院，江苏 南京 210032；2. 广西财经学院 校团委，广西 南宁 530003；3. 江西财经大学 生态文明研究院，江西 南昌 330013)

一、引言

国家战略层面高度重视耕地质量保护，特别是党的十八大以来，国家粮食安全战略从强调粮食产量转为更加关注粮食生产潜力，提出了“藏粮于地”和绿色兴农等战略，耕地质量问题愈发重要。然而，中国整体耕地质量情况不容乐观，集中表现为中低等耕地占比过高和优质耕地资源稀缺，各类土壤质量问题十分突出。为应对日益严峻的土壤质量问题，如东北黑土壤退化，华北地区耕作层变浅，南方丘陵地区土壤酸化、板结和重金属污染等，中央政府和相关部委多次发文要求和鼓励各地进行耕地治理，试图缓解日益严峻的土壤质量问题。尽管政府层面引导和鼓励必不可少，但必须承认的是，作为耕地最直接的使用者，农户是保护耕地最重要的主体[1-2]。如果没有充分调动农民保护土地的积极性，耕地质量能否得到维持和改善是值得怀疑的。因此，聚焦农户耕地质量保护行为及其决策动机，并在此基础之上出台针对性的引导措施，就显得尤为关键。

影响农户耕地质量保护行为的因素十分丰富，已有文献表明，包括农户个体特征、主观认知情况、家庭经济社会特征、政策与制度环境特征在内的诸多因素均可能影响农户耕地质量保护行为[3-4]。其中，最广为提及并受到学界重点关注的一个因素就是农地产权[5-6]。目前，关于产权安全性或地权稳定性如何影响农户耕地质量保护行为的成果较为丰富。一些研究证实，当地权安全性较差时，农户通常没有动力去保护耕地质量[7-8]；相反，农业经营主体多倾向采取掠夺式经营来实现短期获利[9-10]。因为不稳定的地权如同一种随机税[11]，会降低农户长期经营预期，削弱其投资和保护耕地质量的动机。而稳定的地权能激励农户进行土壤保护性投资，特别是与地块相连的长期投资[12]。然而，也有部分成果发现，地权稳定性并不必然负面影响农户的土壤保护行为[13-14]，提升农地产权安全性对农户耕地质量保护行为没有显著改善作用[15-16]。也就是说，地权稳定性如何影响农户耕地质量保护行为仍没有定论。

虽然学界对地权稳定性能否激励农户耕地质量保护行为仍然存疑，但是主流观点主张产权安全性不可或缺[17-18]，认同地权稳定有助于形成长远预期，让农户更愿意保护耕地质量。对中国农户而言，地权不稳定主要表现为土地调整。近些年来，虽然不再是早期频繁的“3年一小调、5年一大调”，调整频率有所下降[19]，但是中国农村的土地调整现象仍没有消失。新近的一些调查也证实，有相当比例的农户经历过土地调整，只不过更多地表现为土地小调整[20-21]。为消除土地调整这一类地权不稳定性带来的负面影响，中央政府于2008年开始逐步在全国推进新一轮承包地确权颁证工作，试图构建起“归属清晰、权责明确、保护严格”的现代农地产权制度。2013年中央一号文件明确给出时间表，提出要用5年时间完成全国农地确权工作，指示各地真正做到要“把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户”。此后连续5年的中央一号文件都提出，要抓紧落实农地确权颁证工作，杜绝农地行政性调整，给农民吃长效“定心丸”。目前，相关成果多证实确权颁证达到了改善产权安全性的效果[22-23]。并且，一些成果证实，新一轮确权会有效激励农户采取多样化的保护措施[24-25]，产生了明显的生态改善效应。确权颁证的直接影响得到初步关注，但已有文献鲜有意识到农地确权颁证的间接影响，即新一轮确权颁证能否在地权稳定性与耕地质量保护行为间发挥调节性作用。

为此，本文基于广西壮族自治区的农户问卷调查，试图把握现实和历史两个维度，尝试回应以下两个命题：(1)历史层面，农户实际体验的地权稳定性，即二轮承包期间的土地调整经历是否会不利于农户采取耕地质量保护措施？(2)现实层面，当前致力于构建“归属清晰，权责明确，保护严格”的新一轮农地确权颁证，是否会在“地权稳定性—耕地质量保护行为”之间发挥显著调节作用，能否弱化不稳定地权带来的负面影响呢？回答上述命题不仅有助于拓展产权安全性影响农户耕地质量保护行为的机制，而且有助于识别新一轮确权颁证的政策效应。

二、理论分析与研究假说

(一)地权稳定性与耕地质量保护

土地是农民持有的关键生产要素，来自多个国家的经验证据表明，农地产权安全性与农户农业经营决策密切相关[5-6]。安全和稳定的地权有助于农户形成长远预期，能激励农户更多投资、保护耕地[8,11,26]。因为维持和提升耕地质量对农民来说，也是有利可图的，这有助于改善农业生产效率和增加农业产出[27]。相反，当地权不稳定时，其会损害农户长期持有土地的信心[9-10]。此时，农户没有动力来投资耕地和保护耕地质量，特别对那些需要一定时间才能有所回报的长期性投资更是如此[12]。然而，那些有利于提升耕地质量的保护性措施需要较长时间才能见效，比如施用有机肥、秸秆还田等，而地权不稳定常常不利于农户采取耕地质量保护措施。

中国农户面临的地权不稳定主要表现为土地调整，虽然《土地承包法》和国家政策一再强调要稳定地权，并将“增人不增地、减人不减地”写入法律，强调在为期30年的二轮承包期间农户的承包权应该得到保护和尊重。但从一些调查研究来看，中国农村周期性的土地调整仍然存在，二轮承包期间有相当比例的农户仍经历过土地调整[20-21]。因此，对于那些没有经历过土地调整的农户而言，二轮承包到户较好地保护了土地产权，对他们而言，地权是稳定的，相应的产权安全性预期会较高。对那些在二轮承包期间经历过土地调整的农户而言，情况则相反，实际体验的农地产权安全性偏弱，基于历史记忆，未来安全性预期也相应较低[28]。因此基于上述分析，提出假说1：

相对二轮承包期间没有经历过土地调整的农户，经历过土地调整的农户实施耕地质量保护行为的可能性更低。

(二)农地确权对地权稳定性影响效应的调节机制

产权经济学的一个核心观点是产权是重要的。构建起清晰和有效保护的产权制度对激励个人从事生产性活动和推动经济增长是不可或缺的[29-30]。上述论断得到了不同领域诸多研究的证实，也正是在上述思路的指引下，很多国家或地区的政策制定者十分重视对财产标的物的产权保护，致力于将模糊、不稳定的产权转变为清晰和稳定的产权。也是因为认同“产权构建不可逾越”[31]，中国政府从2008年开始推动新一轮农村承包地确权颁证工作，以增强对农户承包权的保护。2013年至今，产权明晰和有效保护两大核心理念就一直贯穿于此次确权颁证工作，其目的就是增强农户对地权安全的信心[23]。一些研究也证实，农地确权颁证改善了农户产权安全性感知[24,32]，让农户更敢于投资土地，也会基于长远意识而更加爱护土地[17,25]。然而，除关注 “农地确权颁证—耕地质量保护行为” 这一直接效应外，还应该注意到农地确权可能存在的间接影响，即确权颁证在“地权稳定性—耕地质量保护行为”之间可能发挥着不可忽视的调节性作用。

对农户而言，二轮承包期间是否经历土地调整是客观存在的，这种调整经历会负面影响农户对地权安全性的预期。而新一轮确权的目标是，通过地籍调查、权属审核、注册登记、颁发证书等一系列步骤赋予农户更加清晰和稳定的地权，提升产权强度。因为确权本身意味着农地产权得到法律的正式认可，标志着土地权利在法律层面更有保障[33]。确权带来的边界清晰不仅有助于地权纠纷减少，而且完备的权利让农户不用担心失去土地。即使农户遭受利益侵犯，也因有法可依而得到应有的保护[34]。因此，获得新一轮确权证书，有助于增强农户产权安全性预期，提升其长远持有土地的信心，有利于削弱因土地调整经历而产生的不安全预期，从而缓解地权不稳定对农户耕地质量保护行为的负面影响。基于上述分析，提出假说2：

农地确权可能会在“地权稳定性—耕地质量保护行为”间发挥调节性作用，预期新一轮确权会削弱地权稳定性对农户耕地质量保护行为的影响。

三、数据来源与变量设定

(一)数据来源

为验证地权稳定性，即土地调整历史对农户耕地质量保护行为的影响，并识别农地确权颁证的调节效应，课题组以广西壮族自治区为例，于2018年12月在广西9个地市进行了问卷调查。选择广西的一个重要理由是，广西近些年来较少调整土地，使得本文核心解释变量二轮承包期间的土地调整经历能够成为历史记忆或历史体验，有利于验证本文构建的历史层面地权稳定性、现实层面新一轮确权颁证和农户行为的理论分析框架。并且，历史层面的地权稳定性和当前的农户耕地质量保护行为，由于发生时间先后区分清晰，两者的内生性问题也会得到有效缓解。此次调查按照各地市的经济发展水平，进行分层次随机抽样和重点抽样，一共调研了36个县72个村庄，发放问卷900份，最终获得有效问卷818份。

(二)变量设置

(1)耕地质量保护行为。耕地质量保护行为具有多样性[4,35]，鉴于广西面临的主要耕地质量问题是有机质过少和土壤养分不平衡，因此以农户采取有机质提升行为和养分平衡行为为例，来研究地权稳定性如何影响农户的耕地质量保护性行为。第一，有机质提升行为，使用农户是否施用有机肥来予以指示[36-37]。第二，养分平衡行为，使用农户是否采纳秸秆还田技术来指示。选择上述两个指标来测度农户耕地质量保护行为的另一个原因是，已有文献证实地权稳定性主要影响与地块相连的长期性投资[12]，而有机肥和秸秆还田都属于与地块相连，且需要较长时间才能够起到改善地力的保护性措施[18](表1)。

表1 变量定义及统计描述

(2)地权稳定性。本文所言的地权稳定性主要是历史层面的，因此使用二轮承包期间农户土地调整经历来测度地权稳定性。按照土地调整涉及的农户和土地范围差异，农村土地调整可以区分为大调整和小调整两类[38]。因此，本文引入二轮承包期间，农户土地大调整经历和土地小调整经历两个关键解释变量。具体调查中，为了让农户理解土地大调整和小调整之间的差别，调查员主要从地块层面的变动来予以解释：当农户目前拥有的承包地与二轮承包到户初期相比，大多数地块发生变动或全部发生变动时，认定农户经历了土地大调整；当家庭承包地只有个别地块发生变动时，认定农户经历过土地小调整。

(3)农地确权颁证。农地确权颁证是本文的调节变量，鉴于农户持有新一轮确权证书是完成农地确权的关键步骤，也是农户承包权获得法律认可的最终证明，因此，使用农户是否获得新一轮确权证书来指示确权颁证这一核心解释变量[22]。描述性结果也显示，有76%的农户拿到了新一轮确权证书。

(4)控制变量。为尽可能避免遗漏变量问题，参照已有研究，引入户主层面、家庭层面、土地经营层面和村庄层面4个维度的相关控制变量[18,24]。户主层面包括户主的年龄、文化程度、民族、耕地保护认知；农户家庭特征包括家庭劳动力数量、家庭收入水平、非农兼业化程度和家庭社会资本4个控制变量[36,39]；土地经营特征维度，参照已有文献，引入经营规模、细碎化程度、种植结构、耕地质量、耕作便利性5个控制变量[24]；村庄特征维度，引入村庄区位、村庄地形地貌和村庄经济发展水平3个变量[25]。此外，为了控制区域层面潜在因素可能引致的异质性，本文还引入地市层面的虚拟变量(1)实际上政府政策层面因素也很重要，比如进行秸秆还田时政府的补贴，但遗憾的是此次调查没有涉及这一方面，只能在后续研究中予以补充。。

四、实证结果与分析

(一)地权稳定性与农户耕地质量保护行为

由于两类耕地质量保护行为均为二分类变量，因而选择二元Probit模型来予以估计。具体模型如下：

Y=a0+r1L-adu+r2S-adu+r3Cer+∑βiXi+ε1

(1)

其中，Y指示农户的施有机肥行为和秸秆还田行为，L-adu表示二轮承包期间农户的土地大调整经历，S-adu表示二轮承包期间农户的土地小调整经历，Cer表示作为调节变量的新一轮确权颁证,Xi为一系列的控制变量。通过式(1)来检验地权稳定性如何影响农户耕地质量保护行为。

基准回归显示(表2)，对于农户施有机肥行为，大调整经历通过1%显著性水平检验，相对二轮承包期间没有经历过土地大调整的农户，有大调整经历的农户更不可能施有机肥。但土地小调整经历没有通过显著性检验，说明小调整经历不会削弱农户施用有机肥的行为。对于农户秸秆还田行为，土地大调整经历的作用不显著，而土地小调整经历通过了显著性检验，且影响方向为负，表明土地小调整经历不利于农户采纳秸秆还田技术。总结而言，基准回归证实二轮承包期间的土地调整经历会弱化农户保护耕地质量的动机，导致农户更不愿意保护耕地。也就是说地权不稳定确实会弱化农户的保护性动机[8,10]，假说1得到验证。但是对不同类别耕地质量保护措施，土地大调整经历和土地小调整经历带来的影响有所不同。为何土地大调整与土地小调整对农户施有机肥行为和秸秆还田行为的影响有差异？本文猜测这一方面可能与大调整和小调整的差异相关，另一方面可能与耕地质量保护措施类型差异相关。当前农村有机肥多是商业有机肥，相对传统有机肥，商用有机肥发挥功效的周期较短。并且，有机肥施用主要是农户自己完成的，即使土地小调整，农户也能灵活地进行针对性调整。因此，表现为土地小调整对农户施有机肥行为没显著负向影响。土地大调整经历对农户秸秆还田行为没有显著负面影响，很可能是因为二轮承包期间农户很少进行秸秆还田，导致二轮承包期间土地大调整这种历史记忆对农户当前的秸秆还田行为没有深刻影响。土地小调整经历能发挥显著作用，可能是因为秸秆还田的成本较高，一般使用机械来完成，这需要土地连成片，而小调整带来的土地分割对于农业机械的应用十分不利，因此表现为土地小调整经历对农户秸秆还田行为有负向影响。

作为调节变量的农地确权分别在10%和1%显著性水平上正向影响农户采纳施有机肥和进行秸秆还田，即新一轮确权的开展确实能够有效激励农户保护耕地质量，增加农户施有机肥和采取秸秆还田行为的可能性，这与已有研究保持一致[25,28]，说明新一轮确权颁证带来的产权安全性提升有助于改善土壤生态[24]，预期的直接影响效应成立。

表2 地权稳定性与农户耕地质量保护行为

(二)农地确权颁证的调节效应

二轮承包期间的土地调整经历不仅是地权稳定性的直接表现，而且作为农户个人历史体验，会让农户形成地权不安全预期，进而对耕地质量保护行为产生负面影响[7,9]。新一轮确权颁证就是希望通过提升农地产权强度，改善农户产权安全预期，从而激励农户更多投资和保护土地[40]。为检验新一轮确权颁证是否会在“地权稳定性—耕地质量保护行为”之间发挥调节效应，参照已有研究[41-42]，引入农地确权和土地调整经历的交叉项。结果显示(表3)，对于农户施有机肥行为，“农地确权*土地大调整经历”通过了显著性检验，且影响方向为正。结合表2，这意味着农地确权会负向调节土地大调整对农户施有机肥行为影响效应。类似地，对于农户秸秆还田行为，“农地确权*土地小调整经历”通过显著性检验，且影响系数为正。这说明新一轮确权颁证会负向调节土地小调整对农户采纳秸秆还田技术行为的影响。因此，表3证实，虽然地权不稳定不利于农户采取耕地质量保护措施，但是农地确权的推行，确实起到了积极作用，削弱了地权不稳定带来的负面影响。假说2得到验证，在特定情形下，农地确权确实在“地权稳定性—耕地质量保护行为”之间发挥着显著的负向调节作用。

表3 农地确权颁证的调节效应

五、稳健性检验和进一步讨论

(一)子样本检验

农户经营的土地包括承包地和转入地。虽然一些研究表明，农户对自家地和转入地的态度有所不同[18,39]，但考虑到土地调整主要涉及承包地，对转入地的影响较弱。因此，本文剔除那些有转入土地经营的农户，只分析耕种自家承包地农户的保护性行为，通过子样本来检验地权稳定性对农户耕地质量保护行为的影响是否稳健。结果显示(表4)，对于农户施有机肥行为，土地大调整的影响仍然显著为负，土地小调整没有通过显著性检验。对于农户秸秆还田行为，土地大调整没有通过显著性检验，土地小调整则通过1%显著性水平检验。这与基准回归的发现一致，再次印证假说1。

与此同时，作为调节变量的农地确权也通过了显著性检验，说明新一轮确权的开展有助于激励农户采取耕地质量保护措施[32]。与基准回归一致，对于农户施有机肥行为，交叉项“农地确权*土地大调整经历”通过了显著性检验，且表现为农地确权负向调节土地大调整经历对农户施有机肥行为的影响效应。对于农户秸秆还田行为，交叉项“农地确权*土地小调整经历”也通过了显著性检验，同样表现为农地确权负向调节土地小调整经历对农户采取秸秆还田行为的影响效应。因此，农地确权削弱地权不稳定对农户耕地质量保护行为的判断再次得到印证，假说2是稳健的。

表4 子样本检验

(二)替代变量检验

农户获得确权证的时间有短有长，如果是农户自身特征引起的，那么农地确权颁证这一调节变量就存在自选择带来的内生性。幸运的是，在调研中发现，由于确权颁证是整村推进的，在村庄内部，农户获得的确权证的时间大致相同。因此，获得确权证的时间差异更多是不同村庄之间的，而非农户自身特征引起的。为进一步排除这一可能的干扰，本文使用村庄层面确权颁证作为替代变量进行稳健性检验。结果显示(表5)，土地大调整经历和土地小调整经历的影响与基准回归无异，两个交叉项“村庄层面确权颁证*土地大调整经历”和“村庄层面确权颁证*土地小调整经历”依然通过显著性检验，且影响方向与基准模型保持一致。因此，假说1和假说2是可信的。

表5 替代变量稳健性检验

(三)基于Biprobit模型的稳健性检验

与以往成果一致，前述模型并未考虑不同类型耕地质量保护行为间可能的互补或替代联系。然而，一旦不同种类保护措施存在此类联系，使用联立方程会更有效率。为排除上述可能的影响，本文选择Biprobit模型进行稳健性检验。结果显示(表6)，土地大调整经历和土地小调整经历对农户施有机肥和秸秆还田的影响与基准回归一致，假说1依然成立。农地确权也依然通过显著性检验，且交叉项“农地确权*土地大调整经历”和“农地确权*土地小调整经历”的影响与基准回归无异，说明农地确权颁证工作的开展确实能够有效削弱地权不稳定带来的负面影响，假说2是稳健的。

表6 基于Biprobit模型的稳健性检验

(四)进一步讨论

通过上述分析，本文发现新一轮确权颁证会削弱地权稳定性对农户耕地质量保护行为的影响。但一个明显事实是，那些已经获得农地确权证的农户，拿到证书的时间是不一样的。广西从2012年开始试点确权颁证，农户获得新一轮确权证的时间范围为0～6年(2)这里只分析拿到确权证的农户，尚未拿到确权证的农户并不在讨论与分析之列。。为了识别农户获得农地确权颁证时间长短如何影响其耕地质量保护行为，并检验获得确权证书时间是否对地权稳定性有类似的调节效应，本文借鉴程令国等[43]的思路，以中间年份为划分标准，引入“获得新一轮确权证书是否超过3年：1=是；0=否”这一虚拟变量，将农户划分为获得时间较长的农户和获得时间较短的农户。

结果显示(表7)，土地大调整经历和土地小调整经历的影响效应与基准回归保持一致，假说1依旧稳健。但对于农户施有机肥行为，调节变量获得确权证书是否超过3年并不显著，两个交叉项也没有通过显著性检验。说明相对获取证书较短时间的农户，获得确权证时间较长的农户施用有机肥的概率没有提高，获得确权证时间长短没有发挥调节作用。对于农户秸秆还田行为，不仅土地大调整经历和土地小调整经历的影响效应与基准回归保持一致，而且获得确权证书是否超过3年也通过了显著性检验，且影响方向为正。说明随着时间推移，确权颁证存在明显的时滞效应，获得证书越久，农户采用秸秆还田的可能性会增加。交叉项“获得确权证书是否超过3年*土地大调整经历”并未通过显著性检验，但“获得确权证书是否超过3年*土地小调整经历”显著为正，说明相对获得确权证书不足3年，获得确权证书超过3年会显著削弱土地小调整经历对农户采用秸秆还田技术的负面影响。也就是说，随着农户获得确权证书时间的延长，确权能够更好地消除地权不稳定带来的负面影响。这可能是因为获得确权证书时间越长，农户对新一轮确权能够保护地权的信心越强，使得二轮承包期间地权不稳定引致的负面效应渐渐变弱。

表7 进一步分析

六、结论与启示

保护耕地质量是一项长期和艰巨的任务，天天和农地打交道的农户如何对待土地，事关农地质量的稳定和提升，因此，如何激励农户更积极保护耕地质量就显得尤为关键。来自多个国家的经验证据表明，地权稳定对激励农户保护耕地质量有着十分重要的作用。为检验新时期这一命题在中国的有效性，本文基于广西的农户问卷调查，考察了地权稳定性对农户耕地质量保护行为的影响。以有机质提升行为和养分平衡行为为例，验证了地权稳定性，即二轮承包期间土地调整经历对农户采取耕地质量保护行为的实际影响。研究表明，地权不稳定确实会显著负向影响农户耕地质量保护行为，有过调整经历确实不利于农户积极保护耕地。考虑到中国当前正在推进新一轮确权颁证，致力于构建“归属清晰、权责明确、保护严格”的现代农地产权制度，试图通过提升农地产权强度来增强农户的地权安全性预期，而这可能会削弱地权不稳定带来的不安全感。因此，本文结合新一轮确权的时代背景，进一步验证了农地确权在“地权稳定性—耕地质量保护行为”之间的调节性作用。结果证实，确实存在这一间接的作用机制，农地确权颁证能够负向调节地权稳定性带来的影响。即新一轮确权颁证能够缓解二轮承包期间地权不稳定性(土地调整经历)对农户耕地质量保护行为的负面效应。进行子样本稳健性检验，替代变量检验和使用Biprobit模型进行检验，证实上述发现是稳健的。考虑到农户持有确权证的时间不同，本文还延伸讨论了获得确权证时间长短是否在“地权稳定性—耕地质量保护行为”间有类似的调节性作用，结果发现对于农户的施有机肥行为，获得确权证书是否超过3年既不存在直接的促进效应，也没有间接的调节性作用。但对于农户的秸秆还田行为，相对获得确权证书时间不足3年的农户，获得确权证书超过3年不仅能显著促进农户采用这一技术，而且会负向调节地权稳定性的影响。也就是说，农地确权有时滞效应，随着确权颁证时间延长，确权能够更为有效地促进农户采用秸秆还田技术。

基于上述研究，本文得出以下几点启示。首先，要高度重视地权不稳定对农户保护耕地质量行为的负面影响。本文证实，地权不稳定不利于农户采取耕地质量保护措施，二轮承包期间的土地调整经历会削弱农户保护耕地质量的积极性。并且，对于特定的耕地质量保护措施，随着农户获得确权证时间的延长，这一效应还会增强。因此，要坚决贯彻落实“增人不增地、减人不减地”，杜绝行政性的土地大调整，降低土地小调整频率。中央已经明确二轮承包到期后还要继续延包30年，十分重视稳定农户承包权，并着力推动农村地权保持稳定化和长期化。在这一背景下，各地更应当以此为契机，做到对农户土地产权的有力保护。其次，要加快新一轮确权颁证的收尾工作，保障每一个农村家庭都能获得新一轮确权证书。新一轮确权的目标是做到地权的清晰化和有效保护，提升农地产权强度，增强农户地权安全性预期。本文证实，新一轮确权不仅能直接激励农户采取耕地质量保护行为，而且还能够负向调节地权稳定性对农户耕地质量保护行为的影响，从而间接起到积极作用。因此，各地应做到全面覆盖和准确无误、高质量完成这一基础性工作，给广大农户吃上长效“定心丸”，让新一轮确权成为可信任的、能真正保护农户土地权益的产权制度。