浅谈政策科学与社会学视角——迈向对政策本身的探究

文/西邑隆大（北京大学社会学系，北京 100871）

一、引言

政策科学是一门较新的学科。它在第二次世界大战以后，伴随着研究政治的学者寻求对政府和公民之间的关系的重新理解在北美和欧洲诞生。①迈克尔·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗、雷晓宁、李香云译，生活·读书·新知三联书店，2006 年，第3 页。政策科学在英文中有两种写法，代表两种考虑方法：一种是作为单数形式的“policy science”，另一种是作为复数形式的“policy sciences”。汉语或日语中仅存在“政策科学”一词，不能反映出此差异。“使用‘policy sciences’是强调对政策科学有贡献的学问及构成政策科学的学问是多样的；但同时，为了在学术上强调统一性，人们在语法上把它当成单数形式看待。与此相对，使用‘policy science’则认为，比起构成学问的多样性，更重视政策科学特有的知识志向性及概念”。①宫川公男：《政策科学入门》（第2 版），东洋经济新报社，2002 年，第25 页。无论是哪种角度的考虑，政策科学这一说法是在1951 年出版的The Policy Sciences中首次被重点提及。此书指出，“广义来说，政策是一套指导行动的原则。社会科学能减少政策决策者的判断失误以及更好地保证所决定的计划性行动会达到预期目标。当以此为目的时，为了人际关系（human relations）研究而被改良的方法会被恰如其分地叫作‘政策科学’（policy sciences）”。②C. Easton Rothwell，“Foreword，”In Daniel Lerner and Harold D. Lasswell （eds.），The Policy Sciences，Stanford，California：Stanford University Press，1951，p. ix.拉斯韦尔（Lasswell）指出，政策科学（policy sciences）的方法具有三个主要特征：情境性（contextuality）、问题导向（problem orientation）以及多方法（distinctive synthesis of technique/multimethod）。③Harold D. Lasswell，“The Emerging Conception of the Policy Sciences，”Policy Sciences，Vol.1，No.1，1970，pp.3-14.；Harold D. Lasswell，“The Continuing Decision Seminar as a Technique of Instruction，”Policy Sciences，Vol.2，No.1，1971，pp.43-57.迄今为止，多样的学科从各自的视角及认知、问题意识、方法出发进行了政策研究。其中，关联比较深的学科包括经济学、政治学、运筹学、社会学、经营学、法学、系统及信息工程学以及心理学。④同①，第72 页。

那么，在这些学科中，为达到上述在The Policy Sciences 中提及的政策科学的目的，社会学能做出怎样的贡献呢？政策科学由多种学科构成，揭示各学科在此项研究上的专门性或许会对其发展有一定意义，然而迄今为止却缺乏相关讨论。因政策科学主要关注过程，故本文聚焦于政策过程研究，特别是社会政策过程研究，力图对这一欠缺进行弥补。

本文首先对政策科学进行解释，指明其以过程为关键，由此对政策过程研究进行梳理。其次，基于政策制定和政策实施这一更简单的划分方式，对社会政策过程研究进行考察，指明其中值得关注之处。最后，由于政策过程研究主要关注行为，因而本文关注制度视角——这一解释行为的理论视角，特别以对新制度主义视角的探讨为切入点，基于之前考察的结果，探寻为达到政策科学的目的，社会学所能进一步弥补的空白。

二、政策科学与政策过程研究

政策科学是怎样的一门科学呢？其可被视为关于解释政策制定及政策实施过程的学科⑤Harold D. Lasswell，“The Policy Orientation，”In Daniel Lerner and Harold D. Lasswell（eds.），The Policy Sciences，Stanford，California：Stanford University Press，1951，p.14.，可被视为政策过程的知识（knowledge of the policy process）及此过程中的相关知识（the relevance knowledge in the process）①Harold D. Lasswell，“The Emerging Conception of the Policy Sciences，”Policy Sciences，Vol.1，No.1，1970，pp.3-14.。由此可见，政策科学以“过程”为关键，对过程的关注是从政治学领域中对制度主义的批判开始的。“20 世纪初，G.Wallas 和A.Bentley 等学者批判了以政治制度静态性研究、形式性研究为主旨的制度主义政治学。他们主张去分析社会各集团利益的对立情况，以及分析政府调整这些情况的过程及动态。”②桑原英明：《歴史的新制度論》，载大山耕辅监修，笠原英彦、桑原英明编《公共政策の歴史と理論》，ミネルヴァ书房，2013 年，第220-221 页。政策过程研究关注的不是政策的实质和内容。过程意味着面向某个目的的一系列行为或工程，政策过程包含为达到政策目的而被施行的与决定及其实施相关的一系列所有行为。③宫川公男：《政策科学入门》（第2 版），东洋经济新报社，2002 年，第207 页。简要地说，政策过程研究主要关注政策过程内的“行为”。

政策过程研究是这样一种研究：它研究政策决定通过什么样的人、集团或组织，在怎样的影响力作用下，经过怎样的阶段而被施行。④宫川公男：《政策科学入门》（第2 版），东洋经济新报社，2002 年，第207 页。将复杂的政策过程进行简化的最常用的方式之一是将其分解为一系列阶段。这种想法最早由拉斯韦尔提出。他将政策决策过程划分为七个阶段：（1）调查（intelligence），（2）提议（promotion），（3）规定（prescription），（4）合法化（invocation），（5）应用（application），（6）终止（termination），（7）评估（appraisal）。⑤Harold D. Lasswell，The Decision Process：Seven Categories of Functional Analysis，College Park：University of Maryland，1956；Harold D. Lasswell，“The Emerging Conception of the Policy Sciences，”Policy Sciences，Vol.1，No.1，1970，pp.3-14.政策过程始自信息收集。然后由那些参与决策制定的人提出特定的选择。在第三阶段，决策制定者们决定行动方针。在第四阶段，计划的行动方针被调用，同时会出现一些制裁措施，以处罚那些不遵守方针的行动。然后，政策由法院和行政部门执行，直至其被终止或取消。最后，对政策结果进行评估，看其是否违背了决策者最初的目的和目标。⑥迈克尔·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗、雷晓宁、李香云译，生活·读书·新知三联书店，2006 年，第15 页。

自拉斯韦尔提出这一划分后，政策过程理论开始以划分阶段研究为前提继续发展。有些学者对他的模型进行了改进⑦例如，Garry D. Brewer，“The Policy Sciences Emerge：To Nurture and Structure a Discipline，”Policy Sciences，Vol. 5，No.3，1974，pp.239-244；迈克尔·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗、雷晓宁、李香云译，伊宏毅、庞诗校，生活·读书·新知三联书店，2006 年。。许多不同的学者提出了不同的描述方法，但关键是这一过程是循环往复的。这些政策过程阶段论的基础性看法对此后的政策过程研究发展有极大影响。基于对阶段论的批判，政策过程研究又向前迈进了一大步。

萨巴蒂尔总结了如下对阶段论的主要批判视角。第一，它并不是真正意义上的因果关系理论。第二，阶段论所推崇的阶段顺序，常常在描述上不准确。第三，阶段论存在一个合法和自上而下的偏见，它关注的焦点通常是某项重要法律的通过和实施，而不是关注在既定的政策领域内众多细小法规的实施和评估之间的相互作用。第四，阶段论假设仅关注某项重大法律的单一政策循环圈，该假设过于简化了涉及各层级政府众多政策建议和法令条例的多元与互动的循环圈。聚焦于某一政策循环圈的作用就极其有限。①保罗·A.萨巴蒂尔：《寻求更好的理论》，载保罗·A.萨巴蒂尔编《政策过程理论》，彭宗超、钟开斌等译，生活·读书·新知三联书店，2004 年，第9-10 页。为了弥补阶段论的内在限制，学者们提出了更加符合现实的政策过程分析模型或框架。例如，垃圾桶模型②Michael D. Cohen，James G. March and Johan P. Olsen，“A Garbage Can Model of Organizational Choice，”Administrative Science Quarterly，Vol.17，No.1，1972，pp.1-25.、经由金登进一步改善的多源流分析模型③John W. Kingdon，Agendas，Alternatives，and Public Policies，Boston：Little，Brown and Co，1984.以及五流汇流模型（five stream confluence model）④Michael Howlett，Allan McConnell and Anthony Perl，“Streams and Stages：Reconciling Kingdon and Policy Process Theory，”European Journal of Political Research，Vol.54，No.3，2015，pp.419-434.。还有萨巴蒂尔提出的支持联盟分析框架（the advocacy coalition framework）⑤Paul A. Sabatier，“An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein，”Policy Sciences，Vol.21，No.2-3，1988，pp.129-168.；Christopher M. Weible，Paul A. Sabatier，Hank C.Jenkins-Smith，Daniel Nohrstedt，Adam Douglas Henry and Peter deLeon，“A Quarter Century of the Advocacy Coalition Framework：An Introduction to the Special Issue，”Policy Studies Journal，Vol.39，No.3，2011，pp.349-360.，此框架不仅关注决策过程，还关注实施过程。

尽管阶段论受到众多批判，不少学者也对阶段论表示肯定。例如，豪利特和拉米什认为“阶段论最重要的优势在于它使得理解公共政策的制定更为容易，以及通过多个案例研究和对不同阶段的比较研究有助于理论建设。另外，它使人们得以考察与一项政策相关的所有行动主体和机构的角色，而不仅局限于正式承担任务的政府机构”。⑥迈克尔·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗、雷晓宁、李香云译，生活·读书·新知三联书店，2006 年，第18 页。县公一郎认为，“阶段论只是作为提供政策现象相关的论理性基模（德语：schema）之物，没必要解释现实原委。他认为其论理是：应去判断涉及特定手段实施的政策形成是否具有社会性意义，去明确该手段发自怎样的问题意识、为达成怎样的目的。无论政策现象的现实被归为阶段论中的哪个阶段，都可以运用这一视角。在这层意义上，阶段论可以说对于捕捉政策现象的社会性意义有着不小的作用”。⑦县公一郎：《序》，载县公一郎、藤井浩司编《コレーク政策研究》，成文堂，2007 年，第ii 页。基于以上见解，阶段论虽受到一定的批评，但并未偏离政策科学的目的，反而具有很好地实现这一目的的可能性。

三、从制定和实施考察社会政策过程研究

如上所述，政策过程中存在着几个环节，还存在着政策制定和政策实施的两分法。⑧熊跃根：《社会政策：理论与分析方法》，中国人民大学出版社，2009 年，第148 页。我们已确认了“阶段论”并未偏离政策科学的目的。在此基础上，本文继续从制定和实施这两个方面对社会政策过程具有的复杂性进行研究，并基于这种复杂性来探究其在社会政策过程研究中具有的价值。重视制定和实施这两个研究重点旨在展示政策过程中的“黑箱”。同时，此两分法暗示着每位研究者或每个学科的关注点也被分成两个不同的方面。有的政治学家认为，政策实施过程是政策过程中独立的研究领域。①例如，大岳秀夫：《政策过程》，东京大学出版会，1990 年。

政策制定过程回答“政策是如何制定出来的这类问题”②托马斯·R.戴伊：《理解公共政策》（第十二版），谢明译，中国人民大学出版社，2010 年，第27 页。。它关注在政策制定过程中，政治体系内发生的一系列政治活动或行为过程。学界对实施过程的研究晚于对制定过程的研究，于20 世纪70年代才得以兴起。政策实施过程研究主要探索政策目标及其实施结果之间产生差异的原因。真渕胜指出，政策目的与实施结果之间的差异大多数情况下表现为“实施的失败”，因此政策实施研究即是关于“失败的研究”。③真渕胜：《政策过程》，载久米郁男、川出良枝、古城佳子、田中爱治、真渕胜编《政治学》，有斐阁，2003 年，第310 页。政策实施过程中行动者的行为更受到关注。有学者指出，这个世界中充斥着失败的政策是由于政策被政策制定者制定，然后被转交给了实施者。④Nicholas Barr，The Welfare State as Piggy Bank：Information，Risk，Uncertainty，and the Role of the State，New York：Oxford University Press，2001，pp.3-4.政策效果不理想并不一定源于决策内容，或许起因于实施过程。

判断政策实施过程是否失败需要一定的基准。另外，基于政策过程是一个循环的过程，当前被制定的政策目标实际上会是过去的映照，因而政策制定与政策实施过程之间有着密切联系。政策实施研究不仅要关注实施过程、制定过程，还要关注两者之间的互动。西蒙指出，决策工作同实施工作一样渗透到整个管理型组织中，事实上这两者紧密相连，缺一不可。⑤赫伯特·A.西蒙：《管理行为》（珍藏版），詹正茂译，机械工业出版社，2013 年，第2 页。由此可见，将制定与实施完全分割开来并非良策。

本文所说的政策是指“公共”政策⑥学者们对于公共政策与社会政策之间的关系有着不同的看法（请详见黄晨熹：《社会政策概念辨析》，《社会学研究》2008 年第4 期）。。武川正吾对公共政策进行了如下梳理：“其主要可被分为秩序政策（law and order）、经济政策（economic policy）和社会政策（social policy）。秩序政策是为维持社会秩序而被制定和实施的政策，例如有关治安、国防、司法等政策。经济政策是以经济的安定和发展为‘直接’目的而被制定和实施的政策。社会政策是以公民生活的安定和提高为‘直接’目的而被制定和实施的政策”。⑦武川正吾：《福祉社会（新版）——包摂の社会政策》，有斐阁，2011 年，第154-155 页。在现实社会中，明确区分以上三者可能会是极为困难的。它们均为公共政策，在政策过程上具有一定的共同点。但社会政策同其他公共政策不同，一般而言，其政策对象比较集中，且有特定目标群体，为特定群体提供社会福利资源或社会服务的过程也就是政府实施社会政策的过程。①熊跃根：《社会政策：理论与分析方法》，中国人民大学出版社，2009 年，第138 页。

在社会政策的概念、含义以及对具体内容的理解上存在着多种视角，难以给出明确标准。社会政策内容的起源可追溯到英国的《伊丽莎白济贫法》。第二次世界大战后，以发达国家为中心，各国都建立了福利国家体制，社会政策急速发展。但各国在社会政策的基本领域或内容上存在着差异。例如，在中国的标准教材中，其内容具体包括如下一些方面：社会救助、社会保险、卫生医疗、教育、住房、特殊人群的社会福利服务。②王思斌主编：《社会学教程》（第四版），北京大学出版社，2016 年，第284-285 页。而在英国和日本，超越失业保障（社会保险或社会保障）的范畴，就连雇佣关系的规则也被算为社会政策的主要领域或内容③例如，Michael Hill，Social Policy：A Comparative Analysis，London：Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf，1996. ；久本宪夫：《日本の社会政策》，ナカニシヤ出版，2010 年。。这种差异不能简单地被归结为现代化水平的差异④此点从OECD 国家间各国具体的政策志向并不一致也可看出。例如，在日本的住房政策领域就没有欧洲发达国家普遍存在的房租补贴制度。。不过，随着时间的流逝，不断有各种社会问题发生。为了应对各种社会问题，社会政策的领域在逐渐扩大，将来也可能有更多方向被纳入社会政策的范畴中。

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然而社会政策的核心和目的自始至终没有变化。社会政策的核心概念之一是社会正义。社会正义关乎社会中“谁”得到“什么”，以及它是不是“对的”或“公平的”这类问题。⑤哈特利·迪安：《社会政策学十讲》，岳经纶、温卓毅、庄文嘉译，格致出版社、上海人民出版社，2009 年，第70 页。基于此，“社会政策发挥着不可替代的功能，成为经济繁荣、社会安全和政治稳定的重要因素。制定和实施社会政策，对政府和政党来说是体现治国方针和社会发展战略的基本手段，更是平衡社会利益关系和促进社会公平的重要考虑”。⑥同①，第17 页。“公平这个概念拓展了平等的含义。平等倾向于关注同样性或相似性。为了达到同样的结果，公平就变得很重要，必须公平对待每个人、每个家庭和每个群体而不是同等对待。公平的方式意味着公正但有差别。公平的社会政策就是根据其目标对象的具体情况给予不同对待，满足他们不同的需求。”⑦肯·布莱克默：《社会政策导论》（第二版），王宏亮、朱红梅、张敏等译，王宏亮校，中国人民大学出版社，2009 年，第19-20 页。“需要”是决定目标对象通过社会政策从社会中得到“什么”的基准之一。“必要”也是制定社会政策的基准之一。如表1 所示，“需要”与“必要”之间有明确差异。

表1 需要与必要的对比⑧武川正吾：《福祉社会——包摂の社会政策》（新版），有斐阁，2011 年，第25 页。

需要和必要有时一致，有时不一致，还有可能会发生冲突。例如，增加社区中垃圾回收次数是基于居民的需要进行的，而不一定是基于必要进行的。从必要的角度来看，有人可能会提出如浪费劳动力或财源等一些异议。居民的需要和必要都会成为社会政策实施的内容。不过由于各种资源有限，在现实中往往难以完全满足此两者。于是，为了满足需要或者填补必要，就需要分配，就会涉及社会中“谁”应该受益的问题。谁应该受益？或者根据需要或必要应该得到什么？公正或平等是什么样的状态？这些基准对于每个社会、每个人都不尽相同。而这些差异都会对社会政策及其过程带来影响。布莱克默认为，“社会政策反映了社会的道德和价值观。许多社会政策都存在道德因素，个人行为和社会都被这些价值观所约束。还有一些社会政策倾向于维护传统价值观”。①肯·布莱克默：《社会政策导论》（第二版），王宏亮、朱红梅、张敏等译，王宏亮校，中国人民大学出版社，2009 年，第14页。

综上所述，什么样的现象算作社会问题？针对社会问题，根据哪种优先度决定社会政策议题？社会政策的目标对象是谁？……这些社会政策的争议背后存在着难以统一的因素。以上关于社会政策的有关分歧对政策过程有较强的影响，是社会政策过程所具有的复杂性之一。

社会政策过程的行动者也具有一定的复杂性。从政策客体的角度来说，社会政策的实施对象既可是有选择性的，例如弱势群体，也可是全民性的。从政策主体的角度来说，除中央政府和地方政府之外，国际机构和第三部门等各种社会组织也参与了社会政策过程。例如，确保血库拥有足够应急血液的工作，是红十字会在国家许可下来操作的。也就是说，虽然社会政策的主体是政府，但其他各种组织也参与此过程。

那么一般有什么样的组织参与社会政策过程呢？特定时期各国社会服务的组织体系特征反映了其政府社会政策的基本理念和主导的社会价值取向。②关信平：《社会政策概论》（第三版），高等教育出版社，2014 年，第96 页。多种性质的组织提供社会服务的状态被称作福利混合（welfare mix）。从历史上看，虽然每个福利国家体制中福利混合的形态不一样，但“20 世纪80 年代开始，很多发达国家开始关注非营利组织的角色”③平冈公一：《社会福祉の運営体制》，载平冈公一、杉野昭博、所道彦、镇目真人编《社会福祉学》，有斐阁，2011 年，第466 页。。总之，目前社会服务领域中存在着多种多样的组织，形成了十分复杂的场域。此复杂的结构可表示为图1。

图1 中的各种组织构成了复杂的网络，在社会政策过程中发挥着各自的作用。此外，在社会政策实施过程当中，这些组织都能够为达到政策目的发挥各自的功能、进行互动，这展示出社会政策过程中行动者的多元性。此多元性也是社会政策过程所具有的复杂性之一。

图1 第三部门和福利三角①Victor A. Pestoff，Beyond the Market and State：Social Enterprises and Civil Democracy in a Welfare Society，Aldershot，Brookfield：Ashgate，1998，p.42.

基于上述复杂性，我们在进行社会政策过程研究时，或许需要对各行动者加以理解。例如，在社会政策过程中，有时候通过定量配给（rationing）的方法提供资源。定量配给的方式有两种：正式的和非正式的。正式的定量配给从一开始就挂起以配给为目的的旗帜，遵循法律及其他规则分配资源。②武川正吾：《福祉社会——包摂の社会政策》（新版），有斐阁，2011 年，第120 页。非正式定量配给则不遵循这些规则。例如：在开始提供服务之前，给对方制造麻烦，让申请及办理手续延迟；或是以不认真的态度应对，通过故意不通知信息等手段，让服务不能顺利提供。这些情况的背景可能源于政策目标群体的福利依赖，政策制定者为了控制他们的福利依赖而采取策略，也可能源于基层官僚的裁量权等。在社会政策过程中，决策者和实施者都是活生生的个人，他们的情感、情绪和各种不同的心理状态都会对政策实践本身产生影响。③熊跃根：《作为社会治理的社会政策实施：技术理性与政治实践的结合》，《江海学刊》2015 年第4 期，第109 页。赵蜜和方文认为，社会政策过程可被解释为以政策制定者—政策执行者—政策目标群体这个互依三角为核心的社会心理过程。④赵蜜、方文：《社会政策中的互依三角——以村民自治制度为例》，《社会学研究》2013 年第6 期。

四、社会政策过程研究中的社会学视角

政策过程研究主要关注政策过程内的行为。迄今为止，各种分析视角均被应用于政策过程研究。其中，制度视角是主流理论视角之一。对于应如何解释行为，制度视角，特别是新制度主义，作为包含着多种因素的“工具宝库”能提供多样的线索。本节先对此，特别是对历史制度主义视角进行分析。

虽然新制度主义是被作为政治学专家的March 与Olsen 提出的①James G. March and Johan P. Olsen，“The New Institutionalism：Organizational Factors in Political Life，”The American Political Science Review，Vol.78，No.3，1984，pp.734-749.，但“它有着社会学的历史，根植于马克思、韦伯与涂尔干的遗产之中”②Jane Jenson and Frédéric Mérand，“Sociology，Institutionalism and the European Union，”Comparative European Politics，Vol.8，No.1，2010，pp.74-92.，其本身具有一定的社会学底蕴。对社会学在此之上能做出的进一步贡献性的探讨，能服务于本文所开展的研究。

（一）新制度主义与社会政策过程研究

作为社会政策过程所具有的复杂性，上文提到了行动者的多元性。新制度主义认为，国家可被分解为各种各样的行动者以及各种各样的制度，将国家与社会联结在一起的中间领域也可被看作“制度”的一种。③上崎哉：《歴史的新制度論》，载县公一郎、藤井浩司编《コレーク政策研究》，成文堂，2007 年，第42 页。在把握复杂的社会政策过程的结构时，它所提供的“制度”这一视角意义不小。新旧制度主义的区别在于是否关注动态面，新制度主义对各行动者的行动这个动态面有所关注。④同上书，第41 页。

任何制度分析的核心都是这样一个问题：制度是如何影响个人行为的？⑤Peter A. Hall and Rosemary C. R. Taylor，“Political Science and the Three New Institutionalisms，”Political Studies，Vol.44，No.5，1996，p.939.新制度主义对主要关注行为的政策过程研究有深远影响。其出现的背景是行为主义和理性选择理论的盛行。从20 世纪50年代起，特别是在政治学方面，此两者有着极大的影响力。行为主义和理性选择理论最基本的原则之一是方法论的个人主义。这种观点认为，个人是政治环境中唯一的行动者，因而政治研究唯一合适的焦点是个人和个人行为。⑥B. 盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：新制度主义》（第三版），王向民、段红伟译，上海人民出版社，2016 年，第13 页。在这样的潮流中，March 与Olsen 对倾向于忽视制度（institute-free）的政治理论提出了批判。他们认为，制度影响个人及团体在所建立的制度内外如何被启动，影响着公民与领袖间的信任程度、一个政治共同体的共同志向、共同体共有的语言、理解及规范，以及诸如民主、正义、自由及平等概念的意义。⑦James G. March and Johan P. Olsen，Rediscovering Institutions：The Organizational Basis of Politics，New York：Free Press，1989，p.164.对个人行为的解释离不开对制度的理解，个人在很大程度上是一个因变量。①但是制度也不是完全忽视人（请详见张静：《制度的品德》，《开放时代》2016 年第6 期）。②张静：《政治社会学及其主要研究方向》，《社会学研究》1998 年第3 期，第19 页。对于制度主义者来说，行动于某个制度框架内意味着个人要受到个人价值以外的价值约束，而且有着明确的规范性。③B. 盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：新制度主义》（第三版），王向民、段红伟译，上海人民出版社，2016 年，第13 页。也就是说，行动者的行为受到制度的影响。在解释政治行为时，制度分析的各个流派都将注意力集中在结构的重要性上。④同上书，第184 页。

社会政策过程研究或许能从作为新制度主义流派的历史制度主义中获得极大的启发。“历史制度主义者将制度定义为嵌入政治或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、惯例、规范、习俗。总之，其将制度与组织颁布的规则或习俗联结在一起”。⑤Peter A. Hall and Rosemary C. R. Taylor，“Political Science and the Three New Institutionalisms，”Political Studies，Vol.44，No.5，1996，p.938.另外，历史制度主义还关注“观念⑥例如，好的医疗是什么样的医疗？的作用”⑦同③，第76 页。以及“制度外的其他各种因素（常常会被概括为制度、利益和想法）”⑧Peter A. Hall，“The Movement from Keynesianism to Monetarism：Institutional Analysis and British Economic Policy，”In Sven Steinmo，Kathleen Thelen and Frank Longstreth （eds.），Structuring Politics：Historical Institutionalism in Comparative Analysis，Cambridge：Cambridge University Press，1992，p.90.。

历史制度主义的核心概念，包括关键节点（critical junctures）、并发（intercurrence）、渐进性制度变迁（gradual institutional change）、路径依赖等。在这些概念中，路径依赖与历史制度主义的联系最为密切。⑨Orfeo Fioretos，Tulia G. Falleti and Adam Sheingate，“Historical Institutionalism in Political Science，”In Orfeo Fioretos，Tulia G. Falleti and Adam Sheingate （eds.），The Oxford Handbook of Historical Institutionalism，Oxford：Oxford University Press，2016，p.11.简单地说，路径依赖是某个时点的选择会决定之后时点的选择。例如，“目前大多数国家按照现收现付的方式（pay-as-you-go basis）运行养老金体系，即目前的劳动者为前一代人的退休生活缴纳‘费用’。这种体系一旦运行很长时间，就会面临逐渐增多的削减与调整，但其对激进性改革具有很强的抗拒性”。⑩保罗·皮尔逊：《应付永久性紧缩：富裕民主社会中的福利制度调整》，载保罗·皮尔逊编《福利制度的新政治学》，汪淳波、苗正民译，商务印书馆，2004 年，第603 页。从历史制度主义的角度来看，现在的制度或围绕我们的环境是一种历史的产物。考察时间过程让我们辨别和阐明一些基本的社会机制。[11]保罗·皮尔逊：《时间中的政治：历史、制度与社会分析》，黎汉基、黄佩璇译，江苏人民出版社，2014 年，第7 页。诺思认为，现在和未来的选择是由过去所塑造的，并且只有在制度演化的历史话语中，才能理解过去。[12]道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海人民出版社，2014 年，第1 页。Hall 与Taylor 认为，“历史制度主义强烈支持社会因果是‘路径依赖’的，拒绝以下这种传统假定：同样的运作力量将在所有地方产生同样的结果，赞同此力量的效果将被通常从过去继承下来的某种特定情境的前后关系之特征所调和。制度被视为历史景观中相对持久的特征，以及推动历史发展的核心因素之一”。①Peter A. Hall and Rosemary C. R. Taylor，“Political Science and the Three New Institutionalisms，”Political Studies，Vol.44，No.5，1996，p.941.

（二）社会学视角与对政策本身的理解

如上所述，新制度主义能从各种角度提供分析行为的视角。例如，其并不仅限于政策过程的场域（field），还在与制度的关联中，从结构的角度去把握行动者及他们的行为。另外，其提供的历史这一视角，能对各国的政策过程并非完全一致的机制加以解释。新制度主义或许能在社会政策过程研究中，对各社会与社会中人的探究上，给予我们极为有益的分析视角。

然而，对其也存在批判。一种根本性的批判是“新制度主义的不足之处是解释制度本身，对于历史制度主义来说，某种制度的存在很大程度上是个前提”②B. Guy Peters，Institutional Theory in Political Science：The“New Institutionalism”，London and New York：Pinter，1999，p.150.。对新制度主义的这一批判对社会政策过程研究也有所启发。此问题即是说，政策过程研究是否也能对政策本身给予充分的解释？对于政策过程研究来说，只有当政策存在或被起草，即以某种形式出现时，关注其过程的研究才开始具有意义。武川正吾指出，狭义的政策意味着当存在某种需要解决的问题时，为了解决该问题而被出示的一般性准则或方针。③武川正吾：《福祉社会——包摂の社会政策》（新版），有斐阁，2011 年，第150 页。政策既然是被出示之物，那么政策过程研究或许会被要求去关注有形之物。

然而，没有政策意味着什么呢？没有政策或许并不意味着不存在需要解决的问题。假设实际存在需要解决的问题，但不将其视为问题，或视为问题但（无论是有意识的还是无意识的）“不出示”一般性准则或方针，或许也可被考虑为一种政策。在现实世界中，解决各种社会问题的手段绝不仅仅是政策。例如，法国社会学家Bourdieu 就指出，“在无暴力、技巧或争论下”，惯习（habitus）倾向于驱逐所有的“荒唐”，即所有因与客观条件不相容而被消极认可的行为。④Pierre Bourdieu，The Logic of Practice，translated by Richard Nice，Stanford：Stanford University Press，1990，p.56.特意不采取政策，将社会中所有问题的解决和社会秩序的稳定托付于惯习，即被人们身体化的“nomos”，也可能会是一种选择。

某个政策被孕育或未被孕育而出，这一事实本身就具有一定意义。因此，对社会政策过程研究来说，对政策本身的理解极为重要。社会政策的核心概念之一是社会正义。但是，如第三节所分析的那样，各社会、每个人都共通的固定而明确的标准并不存在。例如，“与西方个体本位或个体—社会二元对立的结构相比，中国社会可以说是家庭本位的。所谓家庭本位，是说一个人的伦理责任、道德义务乃至生命价值都以他与家庭的关系为基础建立起来。这些‘本位’的道德和价值不限于家庭，而是影响到整个社会”。⑤周飞舟：《行动伦理与“关系社会”——社会学中国化的路径》，《社会学研究》2018 年第1 期，第54-55 页。适合中国社会的社会政策与适合其他个体本位或个体—社会二元对立结构社会的社会政策或许并不一致。如第三节所展示出的，各国的社会政策在实际上也并不一致。存在于某一国家的政策并不一定会存在于另一国家。路径依赖的视角能促进我们对此背景的理解。与制度相同，政策过程也存在历史。

然而，历史并非仅存在于制度、政策和规则这些“物”之中，还内在于行动者自身的身体之中。被客体化的历史只有被行动者接受才能成为被行动及去行动的历史。①Pierre Bourdieu，Pascalian Meditations，translated by Richard Nice，Stanford，California：Stanford University Press，2000，p.151.若是没有作为行动者的人的存在，历史就只是“过去”。以行为为主要研究对象的社会政策过程研究应充分考虑行动者自身内在的历史。例如，家庭本位在中国社会中客观存在的同时，也存在于中国人的身体之中，成为他们一切实践的根源。通过被人们所接纳，家庭本位得以存续于现在的中国社会之中。行动（action）原理存在于“以结构与机制的形式被客体化的历史”与“以惯习的形式在身体中被肉体化的历史”的共谋关系之中。②同上书，pp.150-151.

如第三节所分析的，在社会政策过程研究中，对行动者的理解有极其重要的意义。存在于各社会中的人有着特有的知觉、评价及行动图式。虽然参与社会政策过程的行动者可能属于某个特定场域，具有该场域特有的惯习或实践感，但同时由于他们存在于某个社会之中，他们还有着某个社会特有的惯习或实践感。社会学是一门特别关注作为社会性存在、历史性存在的人自身的学问，并试图从结构的角度对其进行理解。所有学科，如果想要了解社会现实对人类行为发生的影响，它们一定能从社会学的结构分析中获得启发。③张静：《结构分析落伍了吗？——基于经验现象的研究推进》，《社会学评论》2021 年第1 期，第5 页。社会学基于结构的视角在政策过程的内外对人的行为本身进行探究。而人们的实践建构社会政策过程的场域，以及建构他们存在的社会，还建构行动者本身。对行动者来说，结构既是外在的，也是内在的。周飞舟提议在以往研究的基础上，由以制度为中心的分析进入以人为中心的分析，进而进入以“人心”为基础的分析。④周飞舟：《政府行为与中国社会发展——社会学的研究发现及范式演变》，《中国社会科学》2019 年第3 期，第38 页。这一观点对社会政策过程研究或许有极大的启发。例如在中国社会，“人心”在社会治理中发挥着极为重要的作用。⑤西邑隆大：《中国城市隔代抚养中的代际关系与行动伦理——一项基于北京市的质性研究》，博士学位论文，北京大学，2021 年。人心既是个体性的，同时也是社会性、历史性的。对人心的深入理解或许有助于对政策本身的探究。

社会政策并非一个不受文化和价值观影响的纯粹技术工具，相反它是一个充满文化意味和价值判断的实践，具有复杂的内在性。⑥熊跃根：《马克斯·韦伯的政治理念与变革时代的社会政策：对理解当代中国的启示》，《社会学评论》2020 年第1 期，第68 页。就社会政策过程研究而言，社会学视角能帮助我们超越过程研究的范畴，更深入地理解政策本身。这或许会是达到“减少政策决策者的判断失误及更好地保证所决定的计划性行动会达到预期的目标”这一政策科学之目的的通路之一。

五、结语

本文探讨为达到The Policy Sciences 一书中指出的政策科学的目的，社会学作为一门学科所能做出的贡献之处。由于政策科学以过程为关键，本文首先对政策过程研究进行了梳理，展示出阶段论在政策过程研究中持有的一定意义。基于政策制定和政策实施这一更简单的划分方式，本文对社会政策过程研究进行了考察，揭示出就社会政策过程研究而言，对各社会与社会中人的探究有一定价值。在此基础上，为服务于研究问题，本文对制度视角，特别是新制度主义进行了考察，对社会学视角的贡献性进行了讨论。

政策过程研究关注政策过程场域中的行为。社会学不仅在政策过程场域，还能超越此场域，通过对社会政策过程相关行为背后的社会与人的理解，促进对政策本身的探究。这或许是达到政策科学目的的一条通路。虽然本文主要关注社会政策，但基于社会政策也是公共政策的一部分，本文的研究或许也能对整个公共政策带来一定的启发。本文并未涉及经验性研究，今后在此方面有进一步讨论的价值。

当然，社会学的视角或许不够全面。政策过程能从多样的理论视角进行分析，是容许各学科在保有自身特有的视角、问题意识、方法的同时又能共有政策科学的目的的研究领域，即政策科学是一个多学科结合的场域。回顾往昔，社会学有着从其他学科中获得启发而得到发展的一面。作为学科结合场域的政策科学，或许蕴藏着为各学科的研究提供新的视角、问题意识和方法，促进各学科发展的可能性。