从被动嵌入到跨界反思：社区营造中的社会组织实践策略研究

文/刘影1 张小山2 周立婷3（1.南京农业大学社会学系，江苏 南京 210095；2.华中科技大学社会学系，湖北 武汉 430074；3.爱德基金会，江苏 南京 210008）

一、问题的提出

近二十年来，我国整体的治理格局从总体性社会简约治理逐步向协商式公民治理迈进，从制度治理向技术治理，再到强调弹性、扁平和无缝链接的后技术治理时代转变。①郭小聪、宁超：《模糊治理与策略性回应：社区治理主动性的一种解释》，《国家行政学院学报》2017 年第3 期。党的十九大报告明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，其中，在社区治理层面，要求“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。在此背景下，社区营造作为社区治理创新的新阶段，既迎合我国推进社会治理创新的政策倡导，又契合了当前城乡社区建设的具体实践。②尹广文：《社区营造：一个新的社区建设的理论与实践》，《福建论坛》（人文社会科学版）2017 年第4 期。因此，越来越多的地区推行社区营造，北京的“大栅栏社造实验基地”、上海的“创治农园”以及成都的“可持续社区总体营造”都是社区营造的经典案例。

目前关于社区营造的界定、要素及意义基本达成共识。2016 年，成都市民政局发布的《成都市民政局关于开展城乡社区可持续总体营造行动的通知》，将社区营造定义为“通过政府引导、社会力量参与、居民自发带动社区自组织、自治理、自发展，推动居民持续以集体行动协商处理共同生活议题，促进社区成员间建立紧密社会联系和相互信任，努力构建社区幸福生活共同体，在人人参与、人人尽力、人人享有中推动社区全面协调发展”。诸多学者将民间自主能动性、社区自组织、政府引导等概念作为社区营造的关键词③李敢：《“社区总体营造”：理论脉络与实践》，《中国行政管理》2018 年第4 期。，并将社区营造归纳为“人、文、地、产、景”五个要素。社区营造主要通过政府购买服务或公益创投的方式进行调动和满足④吴海红、郭圣莉：《从社区建设到社区营造：十八大以来社区治理创新的制度逻辑和话语变迁》，《深圳大学学报》（人文社会科学版）2018 年第2 期。，从而激励社区居民作为合作伙伴的角色参与社区治理，增强社区整合⑤Angela Glover Blackwell and Raymond Colmenar，“Community-Building：From Local Wisdom to Public Policy，”Public Health Reports，Vol.115，2000，pp.161-166.、提升居民生活品质与幸福感⑥John J. Green，“Community Development and Social Development：Information Concepts of Place and Intentional Social Change in a Globalizing World，”Research on Social Work Practice，Vol.26，2016，pp.605-608.。此外，围绕社区营造的有关实证研究也日渐丰富起来，如社区营造与环境治理⑦王芳、邓玲：《从自治到共治：城市社区环境治理的实践逻辑——基于上海M 社区的实践经验分析》，《北京行政学院学报》2018 年第6 期。，社区营造与扶贫搬迁⑧王蒙：《后搬迁时代易地扶贫搬迁如何实现长效减贫？——基于社区营造视角》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2019 年第6 期。，社区营造中的“邻居节”⑨李增元、董晓宇：《现代开放型社会中的城市社区有效治理之道——基于A 市“邻居节”的考察》，《甘肃行政学院学报》2019 年第2 期。，但这些研究主要将社区营造作为一个整体事项进行考察，对社区营造的复杂机制、有关行动主体的互动实践缺乏系统深入的考察。事实上，社区营造涉及政府、社会组织以及社区居民多主体的共同参与，社会组织作为上传下达的中间者对建立平等温情的公共空间①刘建军：《社区中国：通过社区巩固国家治理之基》，《上海大学学报》（社会科学版）2016 年第6 期。起到了承上启下的重要作用，但有关研究成果相对有限。

特别需要注意的是，结合社会组织发展与社区营造的实践来看，与养老、助幼类型的社会组织相比，当前以社区治理为主要业务的社会组织无法满足政界的要求与居民的需要。因此，各个地方在执行社区营造的过程中发展出一些“变通性”的策略，如鼓励或强制其他类型的社会组织承接有关服务。南京市Q 区社会组织培育中心提供的数据显示，2018 年Q 区共有19 个社区营造项目，其中仅有9 个项目由从事社区治理的专业社会组织承接，其余项目则交由其他类型的社会组织运作。对于以非社区治理为主业的社会组织来说，其在社区营造中面临怎样的处境，具体又会采取哪些策略回应政府组织的要求并动员居民参与社区营造？对以上问题的回答，有助于我们对社区营造有更深入的理解，同时还能丰富社会组织相关主题的经验研究。

二、个案介绍：M 社区的社区营造实践

按照“有接近可能，可观察了解，信息量丰富”②折晓叶：《“田野”经验中的日常生活逻辑经验、理论与方法》，《社会》2018 年第1 期。的原则，本文选取了南京市Q 区M 社区为田野点，以负责策划、组织并实施社区营造项目的至善社区居家养老服务中心（以下简称“至善”）为研究对象。

M 社区所在的Q 区是南京市开展社区治理、倡导社会组织创新较早且发展迅速的区域。自2010年以来，该区以政府购买服务的方式将部分社区公共服务以项目制的形式提供给社会组织，主要集中于安老、扶幼、助残等项目类型。2018 年，该区着力推进社区治理，特别鼓励各街道和社区申报社区营造项目，推进社区治理的精细化。M 社区的“微花园”项目就是由社区居委会申报再交给至善来承接的社区营造项目。经过一年的实施，该项目顺利结项并获得了区级表彰和进一步的资助。

实地调查于2018 年5 月至2019 年12 月进行，研究团队采用半结构式访谈的资料收集方法，访谈对象包括社会组织所有成员，与该组织密切合作的其他行动主体，如所在区社会组织培育中心负责人、所在社区居委会主任。此外，研究团队还调阅了Q 区社会组织培育中心有关社区营造的项目资料。

（一）M 社区及社会组织基本情况

M 社区位于南京东郊，成立于2001 年7 月，为拆迁安置小区，共有住宅楼31 幢，占地面积为17.7 万平方米，住户有1336 户，总人口有3056 人。其中，社区户口居民有1590 人、流动人口有625人。所有居民中，持残疾证的有51 人，市区低保救助对象有143 人。

M 社区多为早年周边征地拆迁而转变农民身份的居民，通过访谈与观察我们发现，该社区居民呈现出一些鲜明的特征：第一，家庭经济资本有限。因拆迁年份较早，居民获得的赔偿性住房补贴较少，尤其是部分老年居民无职业身份，仅靠养老金生活，日常生活比较节俭；第二，居民比较缺乏社区共识，表现最为突出的是“圈地种菜”，虽然社区居委会对占地种菜的问题进行过集中治理，但效果不佳。总体来看，社区居民来源多元、需求多样，而又缺乏交往沟通的平台。

近年来，社区逐步拥有一定的公共设施、若干个社会组织，如舞蹈队、调解室等社区自组织，其中比较活跃的就是本文的研究对象——至善。至善成立于2014 年，作为一家养老服务机构，其业务集中于为社区内有需求的居民提供居家养老服务。该机构在M 社区已扎根六年，与社区居委会形成了较为稳定的互动关系，并在社区内搭建了一定规模的志愿者网络，在社区年长居民中的辨识度较高。

（二）M 社区的社区营造实践

2018 年4 月，X 区区委和区人民政府联合发布《关于在全区开展“美好社区共同营造”社区微幸福行动的实施计划》，拉开了X 区社区营造的序幕。X 区下辖的9 个街道共递交了52 份项目申请书，经专家评估，M 社区的“‘微花园’社区营造活动”获得立项。该项目主要是动员社区居民自愿报名，利用社区内的闲置空地进行花卉的培育种植，一方面达到改善社区环境的目标，另一方面通过此过程提高居民参与社区治理的水平。对于该项目的运作过程，社会组织负责人这样介绍：

“我们在社区里划出15 块空地，有大有小，大的接近55 平方米，小的只有6.8 平方米。我们鼓励社区居民以个人、家庭或团体的名义申领，一旦申领成功，我们配备基本的种子、工具等，但栽种维护的过程由居民自己掌控。这中间也会遇到一些问题，比如水源，集中规划还是各自栽种，碰到这些需要决策的时候，我们就组织居民开会协商，或者是线上讨论，或者是晚上聚在一起当面开个会。”（机构负责人）

通过一年的实践摸索，“微花园”项目在M 社区顺利开展，共有来自15 个家庭或团队的居民申请认领，参与人中既有年轻的在职人员，也有年长的退休居民。据项目工作人员介绍，“微花园”项目实现了“你今天帮我浇水，我明天帮你剪枝”的良好效果，社区邻里关系得到增强，居民在此过程中的自治能力也获得有效提升。该项目在2019 年11 月举行的终期评审中获得了区民政局的表彰与奖励。

至善，作为连接各级政府部门与社区居民的重要枢纽，在“微花园”社区营造项目中起到了重要的纽带作用。根据一般的项目执行过程，我们将社区营造划分为三个阶段：立项、实施与结项。通过对访谈资料的整理发现，项目阶段不同，社会组织面临的处境与应对策略亦有不同。

三、社会组织参与社区营造的实践策略

（一）立项：政府模糊发包，社会组织被动嵌入

1. 政府自上而下推动社区营造，社会组织被卷入

社会组织的行动策略离不开社会组织所处的制度文化环境。M 社区之所以开展社区营造项目，首先来源于区政府的推动。2018 年4 月，南京市Q 区区委与区人民政府联合印发的关于在全区推行社区营造工作的实施计划指出，社区营造的重点任务包括社区党建引领计划、社区组织激活计划、社造人才培养计划、社区精神凝聚计划、社区资源整合计划以及社区协商共治计划。总体而言，该文件印证了其他学者提出的“模糊发包”①黄晓春：《当代中国社会组织的制度环境与发展》，《中国社会科学》2015 年第9 期。概念，即在宏观层面的“指导性”含义较强，但无详细的操作与评价指标说明。从文件中，我们仅能粗略捕捉到一些社区营造的含义及操作办法：如社区营造包括“人文地产景”五大要素，区级财政和街道财政按一比一配套提供资金，注重需求调研等。文件下发以后，项目工作的推动流程上显示出“自上而下”的行政指派性特征。

“区民政最初提了要做社区营造，然后工作下放到各个街道甚至社区，并且要求每个社区都要报。社区以为只是常规性的，就报了名，没想到后来要求必须上一个项目，社区就慌了。”（机构负责人）

但是为什么在M 社区是由至善而非其他更具有“治理”特征的社会组织承接呢？这就跟社区内的原有社会组织生态系统密切相关。如前所述，虽然M 社区内有老人服务、调解室等诸多社会组织，但却没有以社区治理为主要业务范围的社会组织。

“我们社区有一些社会组织，不是很多，社区那边觉得我们一直在社区做事，有基础，又是比较信任的，就把这事交给我们了。”（机构负责人）

换言之，组织自身的活跃程度是该养老机构承接社区营造项目的直接原因，但究其背后的背景我们发现，“圈内购买机制”的推动是其根本原因，即在有限的可供选择的社会组织范围内，基层政府部门结合技术、关系和信任优势进行选择②黄晓星：《社会服务外包中的协同共治——基于广州市政府购买社会服务政策实践的研究》，《福建论坛》（人文社会科学版）2018 年第8 期。，倾向于寻找自己熟悉或有稳定关系的社会组织购买服务③黄晓春：《中国社会组织成长条件的再思考——一个总体性理论视角》，《社会学研究》2017 年第1 期。。在这样的考量下，至善这家以居家养老服务为主业的社会组织，无论其主观意愿如何，都会被动卷入社区营造中来。

2. 合法性与专业性面临挑战，社会组织及时调整

至善的常规业务集中于依托政府财政购买的居家养老服务，服务内容与标准都有比较明晰的界定与规范，社区营造对于至善来说却是全新的领域，组织工作人员对社区营造的内容或工作方法普遍感到陌生，但从与社区居委会合作的持续性考虑，至善又不得不承接社区的这一定向委托。在这一阶段，组织面临的挑战体现在合法性与专业性两个方面。合法性方面，如果将合法性分为政策合法性与社会合法性④李雪萍、徐娜：《合法性建构：公益类草根NGO 的双重困境及脱困的核心》，《学习与实践》2014 年第5 期。两个维度，“至善”主要面临社会合法性的挑战，即能否获得社会对象的认可。

“我们做这一块名不正言不顺，做社区营造应该由这块专门的组织来做，而不是由我们养老组织来做，但是现实状况是，没有其他更加成熟的合适的机构。社区交给我们，一方面我们觉得被信任，挺开心的，但情况也很复杂，毕竟我们主要的业务是养老，这是主要牌子。真的做起来后我们发现，还是有一些矛盾的，好像有点儿名不正言不顺，同时又担心自己到底能不能做好……我们很痛苦。机构里专职的就四五个人，一边做养老，但转到社区营造那边时思维又得快速转换，要站在社区整体、居民的角度去做社区整体的服务，这个和养老服务的要求是不太一样的。”（机构负责人）

面对以上困境，社会组织通过“细读文件，揣测期待”和“调整服务理念，自下而上推行项目”两个策略化解被动局面。具体来说，社会组织通过解读文件和在与政府工作人员的互动中进一步了解领悟项目宗旨与要求，揣测含义、灵活处理。这一策略得益于社会组织多年的实践经验、组织负责人的智慧以及有关政府部门的督导实践。

“文件刚发下来的时候，我就读文件，里面说可以为老、为残，涉及环境改造、楼道改造，但是我看它一直强调居民参与、邻里融合，那我想，不能只是简单地做一个美化环境的硬件项目，这个体现不出居民的参与。最好有一项活动，大家都感兴趣，都能参与进来。通过这项活动，让居民们融洽相处，这个应该才是社区营造的宗旨。其实我们在另外一个社区还有一个社区营造的项目，当时我想的是在楼道内布置一些展板，宣传孝文化，后来项目评审专家说，这个孝文化居民自己手机上都能搜到，为什么要看你楼道里贴的呢？这条意见听起来很尖锐，但想想真的很有道理。”（机构负责人）

“区民政局有个书记曾跟我们说过，社区营造不会完全根据你的具体成果产出和硬件设施情况打分，我们看的是居民参与这个过程，你有居民自组织的成立，有线上协商议事的过程，你有这个亮点，我们就会根据你这个亮点加分。”（机构社会工作者）

此外，区别于菜单式的居家养老服务，社会组织在领到“微花园”社区营造项目时就积极调整工作思路，更加强调以居民需求为导向的自下而上的工作理念。机构负责人这样介绍她的理解：

“这个项目在我看来，规划环境改造是一方面，其实最主要的方面是居民参与的意识，要把他们的积极性调动起来。以前很多时候，居民觉得那是你居委会的事情，跟我居民无关，而这个项目从实施过程与结果来看，把居民吸引参与进来是最大的成果，这也是评估时专家肯定我们的一个重要的点。”（机构负责人）

通过访谈我们发现，整个社区营造的项目理念区别于传统的社区管理工作，更加凸显“自下而上”“需求导向”的特征。这一特征被社会组织接受，虽然项目内容发生很大变化，但社会组织及时采取了相应的策略，调整了工作思路，这在项目之初已显现出来。

（二）实施：化被动为主动，社会组织运用各种策略局部创新

虽然在政府的模糊引导下，社会组织被动承接社区营造的工作任务，但社会组织努力将这种被动化为主动，并集中已有的优势资源积极开展社区营造工作。具体到项目实施阶段，社会组织面向政府与居民两个不同行动主体采取了不一样的行动策略。

1. 社会组织借用在地化知识与资源，搭建双线协商平台

社区营造是将居住于一定地域空间范围内的人群聚合成富有认同感和内聚力的群体。①徐其龙、陈涛：《发展性社会工作视角下社区服务、社区营造和社区发展的整合研究》，《华东理工大学学报》（社会科学版）2020 年第3 期。但也有学者指出，当前的社区营造是以城市精英文化为中心的大传统对以村落平民文化为中心的小传统的单项渗透，凸显了现代性的霸王权力，对乡土性和地方性没有给予充分考虑。②卢义桦、陈绍军：《农民集中居住社区“占地种菜”现象的社会学思考——基于河南省新乡市P 社区个案研究》，《云南社会科学》2017 年第1 期。对于已经在M 社区开展服务超过六年的至善来说，虽然接到来自政府的指派性任务略显被动，但该组织积极探索对在地化知识与资源的再认识，并基于社区居民的生活习惯、过往服务经验以及累积起来的人脉资源，为社区营造的开展谋得了一定的空间。谈及社区居民的特点时，该组织的社会工作者这样介绍：

“这里是一个拆迁安置小区，很多居民是附近拆迁而来，老年人比较多。以前他们就有自己弄块地种点儿蔬菜的生活习惯，社区工作人员制止，但效果不佳，你前面刚扒了，后面居民又重新种起来。2017 年年底的时候，因为社区停车位紧张，为了建造停车位，小区需要把这些田地改造成水泥地，居民不同意，这个事当时闹得还是有点大的。后来上面说要搞一个社区营造项目，我们就想着要不就干脆搞一个微花园，所以那件事也算是一个契机。”（机构社会工作者）

“这个项目没有明文规定，‘人文地产景’都可以，我们知道可以围绕文化做点儿工作，但根据以往的项目经验，文化在这个社区可能不太适合。（研究者：为什么呢？）就拿我们做老年人活动来说，我们在这个社区和另外一个以国企退休工人为主的社区同时做，但活动设计就会有明显的不同。在那边我们可能偏文化一些，但这边，很多老人都不识字，这边居民不需要你给他太多制度化的东西，直接告诉他怎么操作就行。”（机构负责人）

除了项目设计之初充分考虑本土人群特征、生活习惯及需求外，项目执行过程中社会组织也充分重视居民的参与。对于一个以居家养老为主要业务的社会组织来说，社区营造是陌生的专业领域，在执行过程中难免有“试错”和纠正行为的发生。社会组织工作人员对第一次发放花种的过程记忆犹新：

“有一次分发花种，很多人过来凑热闹，说：‘发花种为什么不发我一份啊？’这个就是规则没有说清楚。事后反思，我觉得可以放一个展板在那里，把认领的规则写在上面，明确哪些人可以来认领，想认领的现场告诉他们怎么报名，那次就是因为没有提前说清楚规则，导致分发花种的时候乱成了一锅粥，工作人员就在那边拼命地喊，最后效果还很一般。”（机构社会工作者）

面对以上困难，社会组织采取的策略是搭建线下与线上平台，通过居民议事协商会议的方式动员广大居民参与到项目中来。具体为，线下动员中，社会组织首先鼓励那些比较活跃的、对社会组织有信任基础的居民参与项目，他们或是社区积极分子，或是舞蹈自组织成员，再由他们通过口口相传的方式动员更多的人了解该项目并参与进来；社会组织在日常的为老上门服务中也会通过护理员这条线把项目介绍给更多的社区居民。线上动员则主要依靠“掌上云”。

“这是一个微信群，里面有一个机器人，每天会发一些天气预报、日常的推送，社区活动也会在这个群里发布。如果居民有反映的问题，机器人或者负责人都会予以解决。这个群主要以服务社区居民、促进社区自治为目的。”（机构社会工作者）

线上与线下两种方式并未被割裂，对于线上所体现出来的普遍性的共性问题，社会组织还会组织居民召开线下居民议事会进行讨论，一般一个月安排一次。

“我们第一次召开居民议事会是在白天，来的人不多，因为很多居民在上班，所以第二次我们就搞成了一个夜谈会，晚上七八点的时候开，当时有十几个人来了，围绕认养机制、公约和其他内容做了规定，但是没签协议。之后我们先拟了一个大概的协议初稿，又建了微信群，居民在群里一条一条地提出了修改建议，我们前后共修改了三次。签协议的时候还要发放工具，我们社区和社会组织都不太知道要哪些工具，因为我们也是新手，我们都是处于学习阶段，就互相取经。了解了需要哪些工具、哪些花卉后，我们就开始采购。我们把所有东西买好了以后，打了一个包，放在一个桶里，里面放了好多工具，然后告诉大家明天可以来签协议了。第二天比之前发花种那次顺利了很多。”（机构负责人）

除了发放花种外，水资源的开发和分配使用、项目退出机制等都通过线下居民协商议事会的形式做出最终决策。总体来看，线上“掌上云”的存在很好地联结起更大范围的社区居民，特别是年轻人群体；线下作为对线上的补充，在规则制定方面更有成效。

许多研究强调，共治型社区治理机制中除了发挥基层政府自上而下的指导、服务、监督作用外，还要重视居民的能动主体作用，通过民主协商的方式，引导居民参与社区事务的提出、决策、执行、监督、评估全过程，从而实现居民自我管理、自我教育和自我服务。①杜伟泉、朱力：《基于权力关系重构的共治型城市社区治理机制探析》，《学习与实践》2019 年第2 期。至善充分践行了以上理念，在社区营造的项目执行中重视了解居民需求，从居民感兴趣的点切入，通过线上与线下相结合的方式提高居民的参与性，从而慢慢改变其“事不关己，高高挂起”的文化惯习。②张开云、王雅珠、赵虎：《党建引领、多元联动与居民为本：社区治理创新的基本向度》，《福建论坛》（人文社会科学版）2019 年第6 期。

2. 面对政府条块的不同要求，社会组织灵活做“加减混合运算”

在社会服务领域内，政府购买服务涉及地方政府多层级内部的发包及控制问题，服务通常由市、区两级财政购买，但在实际运作中因为配套资金等政策的设置，购买方及管理方也可能包括街道办事处，所以不同政府部门多重治理逻辑并存的现象需要社会组织采用各种不同策略来拓展自身资源并获得发展机遇。通过访谈我们发现：一方面，“做加法”是社会组织同政府合作的一种有智慧、有成效、可复制的策略①姚华：《NGO 与政府合作中的自主性何以可能？——以上海YMCA 为个案》，《社会学研究》2013 年第1 期。；另一方面，当大量项目外的行政工作布置下来时，社会组织便与街道进行“讨价还价”。具体来看，社区营造中的社会组织同时面临条块不同的政府组织的夹击，民政作为条的典型机构更加看重服务指标的达成与整个项目的效果，而街道等基层政府派出机构则更强调项目的创新和最终的政绩效应。在面对不同政府部门的不同要求时，社会组织不得不采取策略性的应对方式，通常是有所为、有所不为的“加减混合运算法”。

“区级和街道级的指导的侧重点不一样，区级主要是大方向上的，街道则强调本地的特色。对于两种不同的指导思路，有时候会有矛盾点。”（机构负责人）

为了减少冲突，社会组织需要兼顾来自区和街道两级的工作要求：一方面，吃透文件，尽量在项目的设计要素中体现出文件精神；另一方面，又要针对本土的人群特征、已有资源寻找创新点。

“年底各街道在一起汇报工作，同样是社区营造，我们这边有什么不一样的点，这是我需要做出来的，这样街道领导汇报时才更有话可说。”（机构负责人）

除了项目思路外，在日常的项目执行中，社会组织要更直接地面对与科层制不符的工作流程困境：

“有一些来自区民政局的命令，不会通过街道，再通过社区来发布，而是直接在QQ 群中发布信息，布置一些工作让我们去做。做完了之后，才发现社区和街道都不知道，于是就引发了社区和街道对我们的不满，觉得我们没有及时汇报。这种工作方式也会破坏社区对我们社会组织的信任感……我们就很为难。有时候，工作不是那么着急，有几天的时间，我们就跟社区报备一下，但又会面临另外的问题，社区会认为你为什么要跟我讲，这是你自己的事情。反过来说，如果这件事情通过街道，再通过社区来找我们，就没有问题了。因为我们虽然跟社区是属于合作关系，但是还有这层行政的东西在里面……情境很难拿捏，一不小心就可能出错。”（机构负责人）

如果说社会组织为了获得更多的资源与发展机会而承接本不属于自身组织定位的服务是做“加法运算”的话，那么在面对来自社区或街道更多要求与期待的情况时，社会组织也会适时做“减法”，这种减法策略通常被运用于大量行政事务性工作堆压和更多非业务工作指派之时。

“我们渐渐发现，越能干的人就越被期望做的更多。比如现在社区的事务性工作很多，要给各个口子写材料，社区负责人忙不完了，想着得找帮手了，就找我们。然后你会发现，你大部分时间是用在写汇报材料上了，工作一下子变味了。民政那边下来检查，觉得我们本职工作没做多少，都在忙着写材料，这不是他们购买服务的内容……怎么解决呢？我通常在社区书记心情好的时候，找他汇报工作，先讲好的，最后再提感谢社区给我们提供很多锻炼机会，但如果我们成长太快，别人就没机会了。”（机构负责人）

“还有一次，社区让我们派人参加区里的一个关于社区环境改造的会议，听下来那些内容完全超出了我们的业务范围，但社区希望仍然由我们来做。这个领域我们实在做不了，就跟社区主任如实反映并拒绝了这件事。”（机构社会工作者）

诸多研究指出，社会组织普遍存在资源匮乏的困境，资源依赖是社会组织面临的共同问题。但本案例说明，依赖与嵌入可以并进。虽然社会组织在获得政府的合法性授权后仍然依赖于资源的获得，但不表示社会组织在这一过程中处于完全被动的位置，社会组织工作人员会使用或直接或婉转的小策略摆脱困境。观察发现，社会组织与社区的互动更为紧密，特别是项目执行过程中的协调需要来自社区的支持，这种结构必然以社会组织在行政事务上的付出为代价，如分解基层行政工作任务，但社会组织也能凭借自己的成绩积累适当做减法运算，以谋得资源获得与组织自主性二者的平衡。

（三）结项：社会组织的跨界反思与退出

至善，作为一家专业提供居家养老服务的社会组织，策划并开展了社区营造项目，这一“跨界”发展对于组织来说起到怎样的效果呢？我们可以从两个方面来看。一方面，虽然项目之初社会组织被动卷入，但回顾整个执行过程，组织负责人承认无论是资源获得还是行业口碑均收获了比较好的反馈。

“刚开始承接这项目时我们很痛苦，养老和社区营造的思路不太相同，但做了一段时间后，我们发现也没有本质的冲突，对我们来说跨专业反而能够让自己的养老思维打开。因为平时我们可能关注的是老年人本身，但是我们做社区营造，所关注的是整个社区。所以在社区老年人管理这一块反而觉得好像做起来没以前那么困难，因为我们之前聚焦的是一个点，一个点的时候矛盾就多，但当我们面向更大范围的时候好像也没那么多矛盾了。对于老年人个体之间的一些问题，我们更容易理解了，对他们之间的冲突也不会觉得大惊小怪了。当我们看完整个社区之后，就觉得他们的问题很好解决。”（机构负责人）

从机构负责人的这段话我们可以看出，如果说居家养老服务项目类型着重以个体为服务单位的话，那么社区营造则致力于提升整个社区居民的整体福祉。这一转变为社会组织负责人拓宽了视野，其专业能力也得到了明显提升。

另一方面，组织负责人坦言，这种服务内容上的跨界发展也面临诸多挑战，主要涉及政府组织对社会组织专业能力的要求以及社会组织对自身角色定位与长远发展的整体规划。

“每次评审项目，政府工作人员或专家都在强调专业性和创新性，但是大家都知道创新需要灵感思维，需要花很多时间去论证出来，但我们真的没这个时间……身份也好，知识储备也好，其实是不够了，没有人给我们这一块支持。”（机构负责人）

截至论文完成之际，至善因为养老服务繁重等原因退出了新一轮的社区营造项目申报。这一结果显示，政府对社区营造的规划与当前社会组织的实际发展现状之间存在张力，对于不以社会治理为主要服务内容的社会组织来说，如何让自身组织发展超脱短期工具性目标，更多聚焦于组织的长远发展以及实现社会价值的追求是社会组织必须思考的问题。

四、结论与讨论

（一）结论

社区营造涉及政府、社会组织、居民多主体互动，代表基层治理中的结构性选择，通过对社会组织在社区营造中的实践考察，我们可以更加直观和准确地辨别当下制度环境中的基层治理的发生机制和运作逻辑。本文基于社区治理型社会组织的数量规模相对有限的事实，以一家养老型社会组织为例，归纳了在来自政府组织与居民群体不同的要求和期待中，社会组织运用哪些策略推动社区营造的顺利进行，主要研究结论见表1。

表1 社会组织在社区营造不同阶段的实践策略

社会组织在社区营造的不同阶段因处境不同而采取了权变的策略建构。项目之初，在政府政策的模糊引领和半强制要求下，以居家养老服务为主要业务范围的社会组织被动卷入，合法性与专业性是社会组织在此阶段面临的主要挑战，社会组织通过细读文件与调整工作思路化解被动局面。在项目实施过程中，社会组织基于过往的服务人群基础、服务质量口碑等优势，通过各种方式策略性地周旋于来自不同政府部门的要求与居民诉求之间：一方面，社会组织运用在地化的知识与资源，通过搭建线上与线下交流平台了解需求并动员社区居民参与其中；另一方面，社会组织通过加减混合运算的方法回应不同层级政府组织的要求，在资源获得与自主性之间寻找平衡。最终，跨界发展的尝试让社会组织的专业能力得到显著提升，但对其今后的角色定位、发展图景仍然需要做进一步的反思与规划。

总体来看，与致力于社区治理的专业社会组织相比，以“至善”为典型案例的非社区治理型社会组织在社区营造中的实践策略显示出一般性与特殊性相结合的特征。一般性指的是作为联结政府组织与社区居民的中间枢纽，社会组织面向政府与社区居民不同诉求时采取的策略具有一致性，“迂回”的弹性实践策略特征明显。特殊性体现于这类社会组织在业务压力、目标多元化等内外因素的影响下，项目之初与项目终期显示出不一样的处境与应对方式。具体表现为，项目之初，社会组织的参与更显“被动”，其合法性、专业性面临着挑战；结项时期，因人力等条件的限制，社会组织更容易退出，项目的可持续性欠佳。

（二）讨论

上述结论可以引申出两个值得进一步讨论的点：

一是从社会组织的实践策略看政社关系。越来越多的研究指出，国家对社会组织持控制与鼓励并存的治理取向，基层政府采取风险规避和局部创新的逻辑策略，在此背景下社会组织面临着上述两种逻辑交织产生的现实困境。“协商式威权主义”①Jessica C. Teets，“Let Many Civil Societies Bloom：The Rise of Consultative Authoritarianism in China，”The China Quarterly，Vol.213，2013，pp.19-38.、“非协同治理—策略性应对”②黄晓春、嵇欣：《非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架》，《社会学研究》2014 年第6 期。、“权宜共生”③纪莺莺：《当代中国的社会组织：理论视角与经验研究》，《社会学研究》2013 年第5 期。、“浮动控制—分层嵌入”④徐盈艳、黎熙元：《浮动控制与分层嵌入——服务外包下的政社关系调整机制分析》，《社会学研究》2018 年第2 期。、“互嵌式共治”⑤杜玉华、吴越菲：《从“政社合作”到“互嵌式共治”：社区治理结构转型的无锡实践及其反思》，《人口与社会》2016 年第1 期。、“中心—耦合”⑥谢琦、陈亮：《城市大型居住社区营造的多重逻辑及实现机制——以“中心—耦合”型治理网络为分析框架》，《行政论坛》2019 年第5 期。、“吸纳嵌入”⑦林兵、陈伟：《“吸纳嵌入”管理：社会组织管理模式的新路径——以浙江省N 市H 区社会组织服务中心为例》，《江海学刊》2014 年第1 期。等分析概念精辟地揭示出政府组织与社会组织之间的互动关系。通过对本案例的分析，我们可以借鉴以上概念从过程视角得到如下结论：政社关系在社区营造的不同阶段是动态发展的。项目之初，政府组织强制吸纳，社会组织为了合作关系的稳定以及资源供给的持续性而被动依附，这一阶段政府的权力主导地位更为明显；随着项目的推进，社会组织适时调整，通过专业知识和项目实施的精准度为自身谋得与政府成为合作伙伴关系的资本，这一阶段政府组织与社会组织是相互形塑、相互嵌入的关系；项目结尾，良好服务传递的达成进一步增强了政府对社会组织的信任，为下一次政社合作奠定了基础。至此，政府引导推动、社会组织承接与动员、居民参与并受益、政府奖励的环形闭合系统形成。

二是社区营造的效果。无论是哪种类型的社会组织运行社区营造项目，最终关切点都是社区居民福祉的提升。虽然本研究中的M 社区较顺利地开展了社区营造，并获得了一定的示范效应，但从居民参与的角度来看，我们需要更为谨慎地评估社区营造的效果。社区营造的基本理念强调居民自我管理、自我教育、自我服务。⑧杜伟泉、朱力：《基于权力关系重构的共治型城市社区治理机制探析》，《学习与实践》2019 年第2 期。从本案例来看，以“微花园”为切入点的社区营造仍然是少数人的在场而多数人的不在场。此外，社区营造的维度具有多面性，除了常见的社区空间优化外，以持续集体行动来回应社区公共议题、提升社区生活品质的社区振兴等都是社区营造的基本框架。⑨闵学勤：《社区营造：通往公共美好生活的可能及可为》，《江苏行政学院学报》2018 年第6 期。因此，社区营造除了围绕“空间”打造外，有没有其他符合本土情境的、可以激发更大居民群体参与的活动设计是学界以及实务界需要思考并继续探索的问题。

当然，本研究中的社区营造是一个政社合作比较成功的案例，在X 区的其他街区也有围绕社区营造开展的其他项目。同样的政治机遇下，不同的基层政府组织对制度的安排以及不同社会组织的参与都会影响到社区营造的实施效果。据研究者的了解，该区亦有社区居委会主导并执行而社会组织缺位的社区营造活动，这两种不同方式的社区营造值得做进一步的跟踪与比较研究。