关于省级国有资本投资运营公司发展与路径选择

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摘要：随着中央和地方不断进行国有资本投资运营公司的试点发展，国有资本投资运营公司成为深化国企改革的重要举措。文章通过梳理江苏、浙江、山西和天津国有资本投资运营公司的试点改革，总结出四大类地方国有资本投资运营公司的发展路径。结合当前省级国有平台公司转型资本投资运营公司所面临的问题，提出以功能类国企作为突破口、精简总部、引入专职外部董事、提高资产证券化程度等方面的具体建议，找出适合非沿海省份改组省级国有资本投资运营公司的有效路径。

关键词：国有资本投资运营公司;功能类;专职外部董事;资产证券化

随着国企改革不断深化，国资管理体制转型迫在眉睫。当前多数省级国有企业规模和政策支持上在本省中处于优势地位，但由于或多或少存在“政企不分”的现象，在一定程度上制约了国有资产的运营效率和经营成果。为优化国资监管模式，尽量减少行政干预，提高国有资产保值增值率，组建或转型若干国有资本投资运营公司成为“重要突破口”。

一、文献综述

胡锋（2017）提出应结合目前国有企业的分类改革来指导国有资本投资运营公司的国有资本投向;何小钢（2018）在总结鉴山东、重庆和广东省国有平台公司改组和转型为国有资本投资运营公司经验基础上，提出要持续推进出资人履职方式的去行政化，分类定位、管理发展，完善管控模式，坐实国有资本投资运营公司。潘泽清（2018）通过构建国有资本投资运营公司的CV分析框架，提出国有企业是否合适转型为国有资本投资运营公司应基于协同效应的基础上考虑成本价值大小;辛宇（2019）基于国企族系视角，通过对国有资本投资运营公司分类管理的管控模式和治理结构安排，找出促进国有经济高质量发展的路径。李郡（2019）通过对国有资本投资运营公司改革试点工作进行系统梳理，建议理顺政府、国资委和国有资本投资运营公司之间的关系，发挥平台作用，创新内部经营机制，提升公司管资本的能力，完善国有资本投资运营公司改革试点配套政策。王伟红（2019）认为通过落实功能定位，明确权责边界，不断完善国有资本投资运营公司治理结构，在优化组织架构、调整公司管控模式基础上，提升国有资本投资运营公司资本运作能力。

上述相关研究文献对国有资本投资运营公司提出了独到的见解，但是对其具体组建、运营模式缺乏深入研究，并且更多的是停留在理论层面，缺乏对实务中探索的解读。因此结合当前国有资本投资运营公司实务发展现状，探讨适合大部分非沿海发达省份的省级国有资本投资运营公司的改革组建更有理论和实践意义。

二、国有资本投资运营公司改革现状

（一）国家政策层面现状

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出改革现行的国有资本经营体制，将具备条件的企业改组为国有资本投资运营公司。2015年《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》提出国有资本投资公司和运营公司的运营模式：投资公司以服务国家战略、提升产业竞争力为目标，在重要行业和关键领域开展投资、产业培育和资本整合;运營公司主要为提升国有资本运营效率，通过股权运作等市场化方式促进国有资本流动，从而实现国有资本保值增值。2018年，政府发布《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，明确国有资本投资、运营公司的功能定位，对其治理结构、运行模式和监督约束机制作出框架性指导意见。其中，国有资本投资公司的主要功能定位是优化国有资本产业布局，提升国有产业竞争实力;国有资本运营公司的主要功能定位是以财务性投资为主，通过股权运作等方式有序进退，盘活存量资本，提高国有资本投资回报率。

（二）中央企业国有资本投资运营公司实践现状

截至2019年年底，共21家央企纳入国有资本投资运营公司纳入试点范围，其中国有资本投资公司有19家，国有资本运营公司有2家。国投、中交集团、招商局集团等19家试点央企，严格落实国务院国资委试点国投资本投资公司决定，发挥自身优势，以投融资及项目建设为主，围绕国家战略和国有资产保值增值，发挥投资资源引导作用;诚通集团、中国国新作为首批国有资本运营公司进行试点，通过成立国有资本风险投资基金等数支基金，以基金作为资本载体，提高国有资本投资回报。

（三）省级国有资本投资运营公司实践现状

近些年来，各地方国资不断尝试国有资本投资运营公司试点，各省结合自身情况相继试点地方国有资本投资运营公司，其中以省级公司为主。经梳理，按照设立类型分为现有公司转设和完全新设;按照公司主营业务类型分为功能类和资本类。

1. 转设功能类

以江苏省国信资产管理集团有限公司为代表，作为业态繁多的省级骨干功能类国有独资公司，具备改组为国有资本投资运营公司的先天条件。目前大多数省份地方国资采取此种方式试点国有资本投资运营公司改革，改革难度相对较小。

2. 新设功能类

以山西省国有资本运营有限公司为代表，为全国省级层面第一家全局性、战略性、唯一性的国有资本运营公司，整合山西省属国企资源，根据山西省国资委授权履行对省属国企的出资人职责。此种国有资本投资运营公司承接原省国资委部分职能，为省国资委代管省属企业，这种新设“小国资委”的方式可以减少政府部门行政干预，以企业思维管理国企，简政放权不断提高国有企业市场化程度。但简单的集团划转组建的“航母式”国有资本投资运营公司经营效率如何，能否对划转来的省属企业进行有效管理仍需观察检验。

3. 转设资本类

以浙江省国有资本运营有限公司为代表，在原有资产经营公司基础上，注入部分金融资产，将其改组为以资本运作、基金投资为主业的国有资本运营公司。由于旗下公司基本为基金公司、资产管理公司等金融轻资产公司，不像功能类公司旗下众多实体行业资产。资本类国有资本投资运营公司相比功能类公司更符合中央对国有资本运营公司的定义。

4. 新设资本类

以天津国有资本投资运营有限公司为代表，地方国资委新设国有资本投资运营公司，以市场化、专业化、证券化为导向，专注投行基金模式，优化国有资本投向，推动优化国有经济布局结构。此种方式通过将其打造为“地方国资贴身投行管家”的模式，提高国有资本配置效率，实现国有资产保值增值。

三、省级国有平台公司转型资本投资运营公司面临的问题

正如前文所述，大部分省份通过转设功能类方式试点组建省级国有资本投资运营公司。大型省级国有平台公司作为优质的转设标的具备快速改组为国有资本投资运营公司的有利条件，但在实务中，此类型公司转型为国有资本投资运营公司仍会遇到较大阻力。

目前大型省级国有集团公司主要分为两大类：一是围绕集团本部形成的资源类产业集团，多定位为竞争类国有企业;二是在原政府融资平台公司基础上发展转型形成的集团公司，多定位为功能类或公益类国有企业。竞争类和公益类集团公司聚焦主业发展，定位清晰，转型迫切性不强;而功能类集团公司大多呈多业态发展，下属子公司及控股公司涉及众多行业，涉及优势行业和劣势行业，在当前地方国资普遍资产证券化程度较低的现状下，涉及部分落后产能的行业在现有模式下较难实现有效退出，造成部分国有资本经营效率偏低。如何提高资产流动性，快速优化自身资产资本结构是需要重点解决的问题。

省级功能类集团公司承担着省级投资建设任务，前期多数投向电力、水泥、有色金属、基建等实业板块，后期随着经济发展及公司转型需要，陆续进入贸易、高新技术、金融及类金融行业。在资产及收入规模迅速扩张的同时，传统的集权管理模式已无法适应新发展阶段的要求，粗旷的管理风格造成经营风险逐步积累、暴露甚至引发重大损失。因此管理水平、企业文化等方面仍是制约省级国有平台公司快速转型为国有资本投资运营公司的较大“软障碍”。

四、组建与改革省级国有资本投资运营公司有效路径

（一）以现有功能类集团公司作为突破口，试点改组国有资本投资运营公司

除沿海发达地区外，大部分省份当前省内经济环境尚不具备组建资本类国有资本投资运营公司的条件。因此选取功能类国有集团公司并将其改组为国有资本投资运营公司是大部分省份的最优选择。选取一到两家公司作为试点可以更容易积累改革经验，减少改组失败风险，为进一步推广打下基础。

（二）国资委等监管部门通过制定“监管负面清单”适度放权，激发企业活力

国资监管机构通过制定“監管负面清单”减少对国有资本运营公司的行政干涉，将部分股东权利适度下放，保留重要且必要的股东权利，进而提升公司的决策效率和市场适应能力。

（三）精简集团总部，专业的“小平台”撬动优质的“大产业”

定位于国有资本投资运营公司发展理念，精简总部机构，引入市场化的专业人才，高效管理运作产业资本。通过发起母子基金方式，引导子基金投向高附加值行业，为具备良好前景的产业“输血”，支持省内重点产业发展，择时退出实现国有资本增值。通过专业的基金小平台撬动区域大产业发展，真正发挥国有资本投资运营公司“平台”作用。

（四）优化治理结构，引入专职外部董事和职业经理人

国资监管机构向国有资本投资运营公司派驻专职外部董事，强化监管考核，通过“专业的人”和“专门的人”对国有资本投资运营公司实施有效控制;公司通过猎头等独立第三方机构引入职业经理人，通过市场化契约优化公司治理结构，提升公司治理水平和管理效率。

（五）优化产业结构，提高资产证券化程度，通过产业基金等资本方式“进退自如”

通过产业基金或证券交易所等渠道，优化自身产业结构，不断提升资产证券化水平，提高资产流动性，真正做到“投融管退”，发挥国有资本投资运营公司国有资产保值增值的作用。

参考文献：

[1]袁东明，陶平生.国有资本投资运营公司的运行与治理机制[J].发展研究，2015（06）：7-13.

[2]胡峰，黄速建.对国有资本投资公司和运营公司的再认识[J].经济体制改革，2017（06）：98-103.

[3]何小钢.国有资本投资、运营公司改革试点成效及启示[J].经济纵横，2017（11）：45-52.

[4]潘泽清.组建国有资本投资运营公司的CV分析框架及其应用[J].经济研究参考，2018（07）：38-45.

[5]李郡.国有资本投资、运营公司改革试点：意义、环节和深化路径[J].上海市经济管理干部学院学报，2019（09）：1-9.

[6]辛宇.国有资本投资、运营公司与国有经济的高质量发展——基于国企族系的视角[J].财会月刊，2019（11）：3-8.

（作者单位：广西铁投产业投资集团有限公司）