扶贫政策转型中城市低保瞄准度与反贫困效果分析

沈扬扬 滕阳川 李 实

一、引 言

如何实现低收入群体的收入快速增长，提高低收入群体所享受的社会保障水平并使他们获得与社会其他群体同等的发展机会，是在实现共同富裕目标过程中最值得关注的问题。2020年底，中国实现了农村极端贫困的全面消除。相对于农村贫困问题，城市低收入群体的数量也非常庞大，但这一群体却相对远离了聚光灯，而他们也需要受到政策的关注。2016年国务院印发《国家人口发展规划(2016—2030年)》，提出推动扶贫开发“由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变”，标志着扶贫阵地向“城乡并举”转变(李实和沈扬扬，2021)。当前阶段，城市内部差距水平在高位徘徊。伴随农村劳动力持续转移，城市新型贫困问题日渐凸显。随着国家经济增速有所放缓，产业结构调整、国际贸易格局变化等均给城市的经济发展和社会稳定带来新的冲击，城市低收入群体与相对贫困问题不容忽视(关信平，2021)。

最低生活保障制度(简称“低保”)是中国政府在社会救助事业上的重大制度创新，是世界上最大的社会保障网计划之一，也是目前中国社会救助制度的重要组成部分。城市低保制度始于1993年的上海，1997年起在全国推广。图1报告了自1998年以来我国城市地区低保的保障人数、低保平均保障标准、低保平均支出水平和财政投入的跨期变动。城市低保规模经历了从低到高再下降的“倒U”形过程。其中，2000—2002年城市低保人数从402.6万人迅速增加到2064.7万人，年均增加830万人；2003—2013年的十年中，低保保障人数稳定在2000万人以上的规模。伴随民政部清退“错保”人群政策执行力度的逐步强化，从2014年开始，城市低保人口以年均减少200万人的速度迅猛下降。截至2019年底，城市低保人数为860.9万人，不足2012年低保人数的一半。从城市低保标准和平均支出水平变动关系来看，二者在近十年间保持着年均10%以上的增速。在低保标准与覆盖人群的双重变动下，总财政投入呈现先快速提升而后迅速下降的整体性态势。

图1 中国城市低保的保障人数、平均保障标准和财政投入

2021年8月中央财经委员会会议提出要“在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”。国民收入再分配是“提低”与缓解贫困的重要手段。现阶段，我国城市低保制度在减贫、兜底保障和缩小收入差距方面做出了积极贡献。不过，由于一直存在瞄准偏差和保障水平不足等问题，城市低保的减贫效果并不理想(杨穗等，2015)。城市低保可改进的空间有两方面：一是提高低保的瞄准精度(宋锦等，2020)；二是提高保障标准。举例来看，2019年城市平均低保标准为624元/(人·月)，该标准仅占城市居民人均可支配收入的17.7%，而农村低保标准占农村人均可支配收入的37%，二者存在约20%的差距。

综上所述，在“共同富裕”发展目标下，城市低收入群体有待于被赋予更多关注；城市低保制度有待于发挥更大作用。在正确理解和评估城市低保制度功能定位及其收入再分配机理的前提下，本文利用“中国家庭收入调查”(CHIP)2013年和2018年城市住户数据，评估了城市低保的减贫效应，深挖城市低保再分配潜力，为构建良性再分配制度和实现“提低”、减贫目标提供政策建议。本文后续结构如下：第二部分是文献综述，第三部分介绍数据和方法，第四部分报告城市低保与城市相对贫困基本状况；第五部分为城市低保减贫效果与低保政策模拟分析；最后是结论和启示。

二、文献综述

（一）城市贫困的主要研究议题

相较于农村贫困，城市贫困由于规模小且问题少，较少受到学者关注，但城市仍面临亟待解决的贫困问题。20世纪80年代末，在中国城市经济快速增长的同时，城市居民收入差距拉大和社会保障体系运行乏力问题日益凸显。Ahmad和Wang(1991)对我国改革开放第一个十年期间的城市贫困问题进行估算，发现虽然在这一时期城市地区绝对贫困人数持续下降，但相对贫困人数却持续上升。20世纪90年代初，张问敏和李实(1992)分析了城市贫困户的经济状况，预测出当时正在开展的国企改革和住房等福利制度的市场化改革将分别从收入端和消费端加重城市群体的致贫概率，并具有长期影响。上述推论在后续研究中得到证实(陈宗胜，1993；李实和Knight，2002；夏庆杰等，2007；张冰子等，2019)。

针对城市地区低收入群体的一系列制度变革，引发了学者对城市贫困的关注。例如，1997年城市低保的全国性普及，令学术界展开了有关现金转移支付与城市减贫的持续性论证研究(Solinger等，2012；Ravallion和Chen，2015；陈宗胜等，2016；Westmore，2018；宋锦等，2020)；2004年起施行的《最低工资规定》引发了关于最低工资标准对城市失业和城市低收入群体的基本生活保障的研究(贾朋和张世伟，2013；邸俊鹏和韩清，2015)；随着户籍制度的放松，农民工大规模涌入城市，城市中的农民工贫困问题得到重视(郭君平等，2018)；伴随社会排斥和可行能力概念在国内的普及，多维贫困和相对贫困被引入城市贫困分析框架(冯怡琳，2019；汪晨等，2020；曲颂等，2021)。

综上所述，其一，既有城市贫困文献始终与我国制度变革和演化紧密相关，切实反映了城市地区低收入群体所面临的困境，这也支持了本文在扶贫政策转型的历史性关键性时间点以城市低保作为出发点研究城市减贫问题的必然性。其二，紧密结合国内外前沿贫困研究趋势(如相对贫困、多维贫困)，普遍选用相对贫困标准分析城市贫困问题①张问敏和李实(1992)指出，“对于经济发展水平较低，而收入分配不均等程度较高的地区，绝对标准法大多被加以使用”“而对于经济发展水平较高和收入分配不均等程度偏低的地区，相对标准则受到研究者们更多的偏爱”。对此，汪晨等(2020)利用经验数据进行了证实。，这既与我国城市缺少官方“贫困线”相关②21世纪初，国家统计局与亚洲开发银行合作，基于城市住户调查数据测算了城市贫困标准。该标准约为同期农村贫困标准的3.7倍(王萍萍，2006)。这一标准基本介于当年的各城市低保线之间，但高于当年的城市低保均值。该标准为学者提供了官方城市贫困标准(张冰子等，2019)。然而，近年来统计局不再公布城市的食品贫困线，学者转向绝对贫困的替代标准，即以城市低保标准作为贫困线的替代变量。，更重要的是与城市经济发展水平相匹配，上述分析视角也为本文基于相对贫困视域关注城市贫困提供了支撑。

（二）城市低保的瞄准精度与减贫效应

自1997年城市低保在全国推广，城市低保的减贫效应引发学者讨论。由于城市低保政策经历了从无到有、从粗放到细致、从主抓清错到优化规范的变化，其覆盖面、瞄准精度等均发生阶段性变动，学者在不同时期的研究结果呈现阶段性差异。具体来看，第一阶段：1999年的《城市居民最低生活保障条例》给出了低保户应满足的一般条件，但没有提出低保瞄准实施的具体指导，导致低保户识别有偏差。与此相对应，这期间的相关研究普遍发现，城市低保瞄准偏差大，错保和漏保问题明显(Gao，2009)。王有捐(2006)发现，2004年中国大中城市低保对象瞄准率仅为67.6%，应保者平均收入与保障线的缺口比例为34%，应保者平均收入与保障线的实际缺口为892.8元。第二阶段：以2004年民政部《关于严格规范低保管理工作的紧急通知》为标志，低保朝向清退“错保”问题的瞄准机制迈进，瞄准度有所提升。此时的相关研究发现低保瞄准精度提升且减贫效果逐步改善(都阳和Park，2007；Wang，2007)。例如，杨穗等(2015)发现，2002—2007年城市低保漏保率从54%下降到42%，高贫困线下低保对应保、已保家庭的减贫效果从2002年的1%提高到2007年的19%。第三阶段：自2008年至今，民政部出台了一系列文件规范低保审核流程，引入家庭财产指标和刚性支出指标①2008年《城市低收入家庭认定办法》、2010年《进一步加强城市低保对象认定工作的通知》、2012年《最低生活保障审核审批办法》、2014年《社会救助暂行办法》等系列文件强调了家庭财产纳入考核的重要性；2016年《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接指导意见》、2019年《关于进一步加强生活困难下岗失业人员基本生活保障工作的通知》和《关于在脱贫攻坚中切实加强农村最低生活保障家庭经济状况评估认定工作的指导意见》，要求在城市和农村增加辅助指标作为评估家庭是否存在隐瞒收入、财产状况的参考依据。，以增强低保户识别信息。此期间的相关研究发现，如果调整识别手段和参数，低保漏保障率有所下降(宋锦等，2020)。杨穗和高琴(2019)利用2013年CHIP城市数据测算发现，城市低保在缓解极端贫困和缩小收入差距方面起到了更为显著的作用。

前述文献主要围绕城市低保的减贫效率评估及减贫低效成因展开了探讨。首先，这些文献既充分肯定了城市低保对缓解城市贫困的重要作用，同时也指出了低保在减贫效能发挥方面尚存在改进空间(李实和杨穗，2009；杨穗等，2015；王美艳，2015)。这为本文进行城市低保制度改进的政策模拟提供了支撑。其次，学者逐渐意识到收入以外维度的重要价值(如刚性支出、财产、居住条件和家庭成员特征等)，近期涌现出的通过构建多维贫困指标体系识别城市贫困的分析范式为后文分析提供了测算思路②不仅在城市地区，有关农村低保的普遍研究结论也显示受限于瞄准效率，农村低保未能充分发挥其制度潜力，其减贫和再分配能效尚有提升空间(Golan等，2017；朱梦冰和李实，2017；Kakwani等，2019；Han和Gao，2019；He等，2021)。。最后，此前探讨低保减贫低效问题的相关文献普遍面临时代局限，这些文章主要使用2015年之前数据做评估，未能捕捉“十八大”以来我国扶贫和社会救助快速发展时期的变动状况。本文使用最新的城市微观住户调查数据(CHIP2018)，结合制度发展评估城市低保现阶段扶贫成效，令研究结论更具有政策价值。

本文的贡献在于：其一，本文立足“共同富裕”时代需求，讨论城市低保在提高城市低收入群体福利中的作用；其二，利用最新微观调查数据，在城市低保制度体系不断优化的现实背景下，系统评估城市低保的减贫成效进展；其三，本文创新性地结合城市低保的最新政策文件，构建低保户多维瞄准体系，并基于可靠微观数据科学评估城市低保的识别效率；其四，展望未来，文章构建出三套政策模拟情境，通过构建反事实模拟框架，探寻最优路径下的城市低保改良方案。

三、数据和方法

（一）数据说明

本文数据来自CHIP2013年和2018年城市住户样本。该数据的收入和消费信息均采取日记账形式记录，测算结果更具有可信性，且具有全国和区域代表性。CHIP2013年的调查省份(直辖市)为北京、山西、辽宁、江苏、安徽、山东、河南、湖北、湖南、广东、重庆、四川、云南、甘肃；CHIP2018年增加了内蒙古，其他省份(直辖市)不变。本文将分析群体限定为户主为城市本地非农户籍的家庭①本文将“本地”概念定义为户籍所在地与常住地为同一地级市。。在处理数据过程中，考虑到单个年份的收入可能受到暂时性冲击的影响，为避免异常值对数据分析的干扰，剔除了人均可支配收入小于负5万元以下的少量样本②其中，2013年无此类样本，2018年有8个。删去样本的原因是其家户收入构成主要为负经营性收入，且人均消费超过2万元，可以推测他们是由于生产经营活动亏损导致的当年收入过低。由于这部分人群与其他贫困人群有着显著的特征差异，并非本文研究主题，故删去。。处理后，2013年城市样本涵盖6270个家庭、18536个个体；2018年城市样本涵盖6652个家庭、19809个个体。

根据当年度的城市低保标准，两期CHIP数据中分别识别出2.8%和1.5%的低保人口。对比民政部公布的2013年和2018年城市低保人口比例，本文以2013年住户调查数据识别出来的低保户比例略低，2018年识别出来的低保户比例与官方数据大体吻合③根据相关年度的民政部《社会服务发展统计公报》和国家统计局《国民经济和社会发展统计公报》，可推算出2013年和2018年官方低保人口分别占城市户籍人口的比例为4.20%和1.66%。。整体上，本文使用的基础研究数据具有可靠性。

（二）城市贫困界定与贫困测度

本文采用FGT指数(Foster等，1984)测度(一维)收入/消费贫困：

其中，N为城市总体样本，Gi为第i个家庭人均可支配收入Yi与贫困线z的差。当Yi低于贫困线z，个体被视为(一维)收入/消费贫困。另外，公式(1)中α表示贫困厌恶度参数(poverty aversion parameter)，当α＝0时，FGT(0)度量贫困发生率；α＝1时，FGT(1)度量贫困缺口；α＝2时，FGT(2)度量平方贫困距。

本文选用两类贫困线：一是城市绝对贫困线，包括全国城市低保线均值、各省份城市低保线、世界银行5.5美元/(人·天)标准。二是相对贫困线，参照沈扬扬和李实(2020)的方法，以城市居民中位收入40%、50%和60%为相对贫困线备选方案①中位收入40%是我国转变扶贫治理思路下的一个具有现实性和可操作性的标准(沈扬扬和李实，2020)，故本文以该标准为相对贫困线底线；50%和60%两条相对贫困标准线，则参照了OECD和欧盟标准。。

（三）城市低保户的多维识别体系

本文采用AF方法(Alkire和Foster，2011)，构建多维识别体系：

其中，N表示社会个体总量，个体i在每个指标j上的取值为xij。多维识别依托于两个临界值：z临界值确定个体在特定指标上是否遭受剥夺，k临界值确定个体最终是否陷入多维贫困。此外，权重向量计算个体剥夺得分wj，加总个体i在所有指标的加权分数ci。若个体加权剥夺得分ci(k)高于k临界值，则被判定为多维贫困。

民政部相关文件②参考自民政部2012年颁发的《最低生活保障审核审批办法(试行)》(民发〔2012〕220号)。将住户户籍状况、家庭收入和家庭财产作为认定低保对象的三个要件，本文基于民政部和各地方出台的城市低保政策文件，构建了包括约束性指标和辅助指标的低保群体多维识别框架(表1)——这也是本文与既有文献的重要不同之处。其中，约束指标体系指在低保评定过程中原则上具有一票否决效力的硬性约束(与收入和财产直接相关)；而辅助指标体系指与家庭经济生活相关的其他指标。

表1 低保家庭识别标准

续表1

四、城市低保与城市相对贫困

部分文献简单地将城市低保户等同于城市贫困人口，或用城市低保线以下的人口作为城市的贫困人口的替代。这种分析方式度量的是狭义的城市贫困。从改善相对贫困状况和缩小收入差距的发展目标上看，城市贫困群体的定义应该立足于广义贫困概念(如相对贫困线以下的贫困人口；多维贫困识别框架下的贫困人口)，探寻城市低保减贫效率的分析也要立足于广义性贫困度量手段(曲颂等，2021)。建立在上述论断之上，下文基于CHIP2013年和CHIP2018年城市居民样本，利用多条城市贫困线和贫困人口分类方法，评估城市地区的基本贫困状况。

（一）城市低保与城市相对贫困的基本状况

表2报告了我国城市贫困基本情况，分别使用绝对和相对贫困线进行评估。基于绝对贫困视角，以全国城市低保线为贫困线，2013—2018年，城市贫困发生率从2.8%下降到1.3%；分省低保贫困线下结果与之类似。以5.5美元标准度量，城市绝对贫困发生率呈现更快的下降态势，贫困发生率从2013年的7.0%下降到2018年的2.6%。

表2 城市贫困发生率：2013—2018年(单位：%)

从相对贫困视角来看，贫困也呈现下降态势，但受到城市地区收入分布格局状态的制约，相对贫困下降程度较小。例如，40%相对贫困标准下，2013—2018年城市相对贫困发生率仅从8.9%下降到7.5%。我们发现40%相对贫困标准折算出的贫困线高于世界银行所提出的适用于中高收入国家的绝对贫困线，所以这条线下计算出的城市相对贫困发生率要高于绝对贫困结果。由此可知，城市低保人群是相对贫困人群中的一类极其特殊的组成部分。

（二）城市低保与相对贫困家庭：特征差别分析

考虑到以低保户为代表的绝对贫困人群，其贫困程度和贫困特征与相对贫困群体有所差别。对此，本节使用Logistic回归和CHIP2018年数据分析了当前我国城市低保家庭和相对贫困家庭的致贫因素，回归策略式如下：

其中，Y为个体是否领取低保或陷入相对贫困的指示变量；X为户主的个人特征，包括户主的年龄、性别、民族、婚姻状态、政治身份、健康状态、工作情况以及社保参与情况；Z为家庭特征，包括家庭劳动力的就业和负担情况、住房条件、收入结构以及资产情况等特征；D为一组反映区域特征的控制变量，包括省份的虚拟变量和地级市的特征。回归结果①限于篇幅，未报告回归结果。显示，户主年龄较大、健康状态差(包括病人、残疾人)、教育程度低、收入和资产较低、住房条件较差以及无养老保障的家庭更容易被识别为低保户。相对贫困人群特征部分与低保户重合，如教育程度低、住房条件较差、收入和资产较低等。同时，低保户与相对贫困户在特征上也具有差异。家庭中有健康状况较差的个体、有残疾人或失业人口，此类家庭被认定为低保户的概率更大。上述特征在决定是否为相对贫困群体上的回归系数不显著。相反，家庭规模大、恩格尔系数高两项特征，对家庭是否陷入相对贫困有显著影响，但不影响低保户认定。

上述结果说明，在缓解相对贫困战略设计中，既要充分考虑到低保群体的特殊性，将兜底保障作为缓解相对贫困框架下的重要一环，在识别和救助手段上予以特殊政策；对收入比较高的相对贫困人口而言，低保政策不可能也不应该承担此类人群的减贫任务。对后一类群体，需要通过额外设定相对贫困人口监测体系，并辅以其他与经济增长和缩小差距相关的普惠型政策的手段，在发展中提升其增收能力。

五、城市低保减贫效果与低保政策模拟分析

（一）城市低保减贫成效测算与分析

表3报告了当前城市低保减贫成效的评估结果。此处借鉴再分配领域常用的MT指数分析思路。具体做法为，在CHIP数据中将低保收入从家庭可支配收入中扣除，作为“事前收入”，将现有人均可支配收入视为“事后收入”。以“事前”及“事后”贫困指数的变动差额作为现行低保的政策评估结果。

表3 城市低保减贫效果分析：2013—2018年(单位：%)

从测算结果看，无论是2013年还是2018年，城市低保转移支付在缓解贫困方面的效用十分有限，采用的贫困标准越低，低保减贫的效果越明显，该结果与已有研究一致(都阳和Park，2007；杨穗等，2015；杨穗和高琴，2019)。对比两个年度的跨期变动，无论是基于绝对贫困还是相对贫困标尺，城市低保的减贫效用都有所减弱。

城市低保政策减贫效率较低的原因可归纳为如下三点：一是城市低保补助金低导致的减贫效果有限问题，二是低保瞄准偏差所导致的减贫效率低下问题，三是低保兜底政策目标所决定的低保减贫力度有限性问题。其中，就瞄准偏差问题，国内外已经涌现许多高质量文章，整体的判断是漏保(应保未保)和错保(应退未退)降低了应保群体被覆盖的概率，导致有限的低保财政转移支付未能发挥更大的减贫和再分配效率。宋锦等(2020)使用2013年CHIP调查数据发现漏保率在78%～85%；错保率超过了90%。本文基于2018年数据测算发现，2018年城市低保户的漏保率为86.4%，错保率为88.2%，基于收入识别下的低保户瞄准效率没有明显改善。漏保(应保未保)和错保(应退未退)降低了应保群体被覆盖的概率，导致有限的低保财政转移支付没能发挥更高的减贫和再分配效率①现有文献大多发现了收入法瞄准率较低，但对此问题缺乏解释。王有捐(2006)从三个角度对此问题进行了解释：第一是统计系统和民政系统对于收入统计的方式不同，基层民政工作人员会通过家庭构成以虚拟收入的方式对家庭收入进行调整；第二是民政部门在判断低保户时会综合考虑家庭特征和生活状况等辅助指标；第三是地方民政部门由于资金压力而对低保群体规定了更为严格的识别标准。。

（二）低保政策的反事实模拟设定

结合前文分析，城市低保政策的执行力度和执行效率仍具有改进空间，这为后文提供了预估减贫成效的方向。基于此，本文设计三类城市低保政策模拟方案。

方案一：维持低保瞄准精度不变，提高低保金水平。对此，仅考察提升既有低保户低保补助的情形，不考虑提高低保金很可能导致低保人群规模增加的情况。

方案二：低保财政支出不变，提高低保瞄准精度。文中仅汇报了以多维指标作为低保户识别标准下的结果。结合既有文献，多维指标的瞄准精度要优于收入维度(Chen等，2006；Gao，2017；朱梦冰和李实，2017；宋锦等，2020)，本文构造了一组识别低保户的多维指标体系作为提高低保瞄准精度的标尺，并发现通过多维指标体系识别出的低保人口规模与现行低保规模具有高度一致性，这增强了本文使用多维识别方法的信心①多维识别得到的反事实低保户大约占总体的1.76%。。

方案三：兼顾前两类方案，同时提高低保金水平和低保瞄准精度。对于这一方案，本文只汇报了低保多维瞄准精度提高的情况下低保金增加时的反事实模拟结果。当然，在现实情境下，提高低保补助标准必然意味着低保线的提高和低保户规模的相应扩大。因此，为了与前两类方案的模拟结果进行横向比较，我们在方案三中，还额外细分出“提高低保金水平＋低保人口不变”和“提高低保金水平＋低保覆盖人口增加”②由于低保标准提高时，增加的低保覆盖人群规模有着较强的不确定性。为了分析的简便，本文中假定无论低保标准提高到原标准的几倍，覆盖的人群均只增加一倍左右。的两类模式。

（三）政策模拟结果

本部分汇报了上述三类方案的模拟结果。我们分别将城市低保金水平提高到其现有水平的1.1倍、1.2倍，直到2倍的水平，测算不同模拟方案下低保政策的反贫困效果，结果参见表4。

第一类反事实模拟测算显示，保持城市低保覆盖率不变，仅提高既有低保户的低保补助水平，此时低保财政投入会等比例增加。从城市低保变革的减贫效应上看，将低保金水平提升至1.5～2倍，绝对贫困发生率下降了0.28～0.31个百分点，下降幅度在19.1%～21.6%；相对贫困发生率下降了0.15～0.26个百分点，下降幅度在2.0%～3.5%。对比绝对和相对两类贫困的降幅差异发现，前者降幅显著高于后者。究其原因，收入较低的个体脱离了绝对贫困不意味着脱离相对贫困，因此相对贫困下降幅度更低；更重要的是，现行城市低保的“漏保率”和“错保率”过高，在这种错误匹配的前提下直接提高低保金水平，会忽视“漏保户”福利水平的提升，同时大概率提高“错保户”收入水平，从而导致此类低保变革无法达到兜底减贫的目标。

第二类反事实模拟测算显示，保持城市低保覆盖率不变，通过提高低保户的识别效率，城市中的相对贫困的状况将会得到较高程度的改善。表4显示，提高低保瞄准精度后，城市绝对贫困发生率下降了0.14个百分点，降幅为9.6%；相对贫困发生率下降了1.46个百分点，降幅达到19.1%。相较于第一类反事实结果，我们发现提高低保瞄准精度更有利于改善相对贫困的状况。这可能是由我国城市低保户识别体系并非是收入决定论的性质所决定的。通过最后一列对低保财政投入的模拟计算，我们还可以观测到第二类反事实模拟情景下的低保财政支出将得到进一步节约。结果显示，在保持城市低保户规模不变的前提下，提高低保识别精度最终将有利于节省10%左右的低保财政投入。

表4 三类模拟的减贫效应①限于篇幅，本表只汇报了低保线为1.1倍、1.5倍和2倍时的测算结果。

下面，考察第三类反事实模拟结果。首先，考察“提高低保金水平＋低保覆盖率不变”模式。与第一类模拟相比，第三类模拟中将低保金水平提升至1.5～2倍，相应低保财政投入仅提高1.3～1.7倍，低保财政投入相对低于第一类模拟中的等比例变动的结果。同时，绝对贫困发生率下降了0.23～0.32个百分点，下降幅度在15.9%～21.8%；相对贫困发生率下降了1.66～1.88个百分点，下降幅度在21.7%～24.5%。很显然，相较于方案二，方案三在提升精准识别度的同时提高了低保保障标准，从而令其在消除绝对贫困和相对贫困方面的效力更高。其次，考察“提高低保金水平＋提高低保覆盖率”模式。由于在现实情境下，提高低保补助标准意味着低保线的提高和低保户规模的相应扩大，且低保户规模的扩大又会带来更高的财政投入，故此时观测到财政投入以更大倍数提高。测算显示，相较于第一类模拟，在第三类模拟中将低保金水平提升至1.5～2倍，相应低保财政投入提高2.3～3.1倍；对应城市绝对贫困发生率下降了0.29～0.37个百分点，下降幅度在19.7%～25.6%；相对贫困发生率下降1.89～2.14个百分点，下降幅度在24.7%～28.0%。

综合三类政策模拟方案，提高低保的识别效率是最为经济的手段。借鉴我国农村精准扶贫时期所取得的经验，精准扶贫是打赢脱贫攻坚战的制胜法宝；并且第三类模拟中的“提高低保金水平＋提高低保覆盖率”模式与真实情境更为贴近，可作为加大提高低保瞄准精度和保障力度下的减贫潜力上限①当然，也必须承认提高识别精度依赖于大量的人力、物力以及科技手段的投入，上述投入无法在本文的模拟过程中呈现。同时，本文模拟估算中依然存在如下局限性：其一，本文忽略了城市低保政策调整后的劳动激励变动和“羞耻效应”。其二，本文忽略了其他社会保障政策与低保政策之间的交互影响。我们将在下一步的工作中对上述局限加以完善和补充。。未来，以完善城市最低生活保障人群瞄准机制和提高其保障力度为关键性导向的制度建设可以作为城市反贫困和缩小差距的重要手段。

六、结论和启示

（一）主要发现

改革开放以来，我国在包括城市低保等国家社会保障领域做出诸多改革探索，为改善居民收入分配状况做出了贡献，但这种贡献所发挥的实际功效还具有提升潜力(何文炯，2021)。作为城市贫困人口救助制度的重要组成部分，城市低保的执行效果和反贫困作用非常值得研究。本文利用CHIP2013年和CHIP2018年城市住户调查数据，对城市低保的减贫成效和减贫潜力进行了评估。首先，城市低保发挥了一定的减贫作用，但反贫困效果有限。这既与城市低保瞄准精度低和保障力度不足有关，也与低保目标群体的特殊性相关。其次，由于城市低保增速滞后于城市居民收入增速，近五年间城市低保的反贫成效水平略有下降。最后，城市低保的“漏保”(应保未保)和“错保”(应退未退)现象仍然存在，从而令本就有限的低保财政转移支付没能发挥应有的减贫和再分配效力。通过对城市低保政策进行模拟，本文发现在不改变低保财政投入的前提下，提高城市低保的多维瞄准精度，城市相对贫困率将降低1.46个百分点；在救助人群规模不变的前提下，提高低保瞄准精度有利于节约低保财政支出。

（二）启示与建议

城市低保是我国政府社会救助事业的重要组成部分，是缓解城市地区最贫困人口生活状态的兜底保障手段。为了提高城市低保在反贫困与再分配领域的作用并结合本文的发现，提出如下建议。

第一，探讨规划城市扶贫治理路径。2021年是我国全面建成小康社会的首个年份，还是国家实施“十四五”规划、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的元年。立足新发展阶段，在“十四五”时期有关“城市调查失业率控制在5.5%”的经济社会发展目标下，对应我国有关“建成现代化经济体系”和“基本实现新型城市化”的2035年远景目标，学术界有待开启对城市贫困的深入研究，深究城市贫困的诱因，为构建城市扶贫治理格局提供科学依据。

第二，构建阶梯型救助治理体系。区分相对贫困群体内部的差别，明确城市低保政策不可能也不应该承担(非低保)相对贫困人口的减贫任务。在构建阶梯型扶贫治理体系方面，科学研判各类低收入群体的结构特征，对低保群体做到应保尽保，对其他低收入群体要适当为其提供补充性救助手段或辅以其他普惠政策。

第三，提高城市低保的瞄准精度。建议借鉴农村“建档立卡”方面取得的经验，提高城市低保识别的瞄准精度。建议提高核查收入和财产精准度，建立相对统一的多维识别和定量评价体系，以科学合理的制度设计和规范具体的操作流程，为低保户的精准识别提供政策手段。同时，加强城市低保政策与教育、医疗、就业、住房等其他社会救助政策的信息互通与衔接，加强专项救助政策的实施，根据低保户的实际情况按需施救，在预防返贫的同时，切断贫困的代际传递。

第四，逐步提高城市低保的保障标准。受限于地方财政能力，最低生活保障资金往往投入力度有限，对低收入群体的救助仍处于较低水平区间。建议建立多元化资金筹集机制，吸引社会资金，同时提高资金使用效率，伴随经济发展，稳步提高低保户的补助标准，切实为低收入家庭谋福祉。