推进城市数据确权与资产化的国际经验

储佳慧

数据作为新型生产要素，对资源配置效率产生重大影响，日益成为数字经济发展变革的核心力量。随着数据资源在链接服务国内大循环和国内国际双循环中的引领性、功能性、关键性要素地位不断突出，全面推进城市数字化转型成为上海主动服务新发展格局的重要战略，也是面向未来塑造城市核心竞争力的关键之举。根据国外的法律法规和相关实践经验，国外数据共享的安全治理和管控措施选取伦敦、纽约、东京等著名城市为代表。

1伦敦推进数据确权和资产化的经验

伦敦被誉为是世界科技之都。伦敦将是否发布符合开放标准的开放数据作为衡量基础设施计划成功与否的指标。伦敦希望“提升数字和数据领导力，使公共服务更加开放创新”。早在2009年，万维网之父蒂姆·伯纳斯·李（Tim Berners-Lee）爵士受邀担任开放数据顾问，帮助英国政府打造在线数据公开网站（data.gov.uk），公布英国财政、交通、医疗、教育等部门的政府信息，并对公众意见进行反馈。作为全球范围内最成功的政府数据开放项目之一，自2010年1月以来， data.gov.uk的人均访问页面数增长了285%，总访问量比法国和美国的同类网站还要高。此后，英国政府先后发布了新修订的《自由保护法案》和《公共部门透明委员会：公共数据原则》，对公共数据开放的形式、格式、许可使用范围、以及公共机构鼓励数据的再利用等内容进行了规定，为数据确权规范保障。2013年，英国政府投资1.89亿英镑发展大数据技术，并与美国、俄罗斯、巴西等国共同发布《开放数据宪章（G8 Open Data Charter）》，承诺为政府数据建立国家级的信息基础设施，通过分享经验和工具来支持国内外开放数据创新者，加强国际合作。伦敦高度重视数据跨系统整合。例如，《智慧伦敦规划》提出建设城市基础设施 3D 数据库，包括地上基础设施和地下管网的数据，允许数据集相互关联，形成关联数据（Linked Data），并基于应用程序使城市数据可视化。通过对不同市政公司基础设施数据的整合和公开，提高了市政工程建设的效率，避免了不同市政公司在同一地点重复开挖的情況。该项目首先在伊丽莎白女王奥林匹克公园试点，希望未来能够实时更新并对外开放，工程规划师、市政公司、投资者、市民等可以将其应用于住房需求预测、交通分析、城市规划、人群安全等用途，令数据释放出最大价值。

伦敦智慧城市规划提出“数据是新的城市基础设施”，要“利用数字技术的优势，保持伦敦作为世界城市的地位”。伦敦认为数据开放是一个能够让所有伦敦人少花钱多办事的做法一把数据交给那些能够把事情做好的人，比城市直接提供服务更高效。所以伦敦政府通过建立城市网络数据中心，促进全市交通、安全、经济发展、旅游等跨部门跨行政区数据的整合与共享，在此基础上，统一平台，构建独立一站式数据开放平台一一“伦敦数据仓库”。这是一个国际公认领先的开放数据资源，拥有 700 多个数据集，涵盖艺术和文化、商业和经济、犯罪和社区安全、人口、教育、就业等 17 个大类，为应对城市挑战和改善公共服务提供可用的数据资源。每个月，使用伦敦数据仓库的市民、企業、研究和开发人员近 7 万人。该平台可通过免费的统一 API 接口为开发人员提供超过 80 种数据源，确保从一个系统为 1.3 万多名开发人员提供准确的实时数据。目前，伦敦市政厅已经在积极使用数据来为政府提供信息、服务和活动。例如，使用住房数据为小型开发商确定场地使用人口统计数据来预测不同区域的人口增长趋势，并通过建模确定新建学校的位置和规模：使用空气质量数据为公共卫生活动提供信息，并为敏感人群提供预警，等等。提供开放数据只是一个开始，《共建智慧伦敦》制定了城市数据新政，“第一步就是解决城市中的数据共享和使用能力”，其中最重要的措施是建立伦敦数据分析办公室，引入数据专家队开发使用案例，并形成公共数据使用的道德规范、数据标准、法律文件、流程指南和开源工具，从而成为支持跨部门跨区域公共服务数据协作中心，进一步提高公共服务水平。此外，还计划建立伦敦技术与创新办公室，其职能是促进数字服务和智能技术在公共服务中的应用，并通过制定通用的设计原则和统一的开放标准，促进跨部门跨区域的共享与合作。

2纽约推进数据确权和资产化的经验

美国是最早实施电子政务的国家，也是最早推进开放政府数据的国家。总体而言，其注重通过加强相关法律、体制建设，促进政府各部门数据资源的有效整合，使得监管、开放、再利用数据有法可依，政府部门大数据能力进而得以提升。美国早在2002年就通过了《联邦信息安全管理法》，并在2014年12月进行了修改，将建立对联邦计算机网络的实时、自动监控，减少在安全审查过程中所需的文书工作量，明确保护联邦计算机网络安全各机构的角色。以纽约为例，纽约市政府于 2012 年通过了《开放数据法案（Open Data Law， Local Law of 2012） ，并陆续出台了一些更有针对性的法案，分别对数据存储、数据目录、地理空间数据标准、公众需求、及时更新提出要求。

在体制方面，联邦政府对电子政务建设的配套机制工作也进行了积极探索，如在 2012 年正式设立了首席信息官（CIO）制度，随后联邦及各州又陆续设立的首席技术官（CTO）、首席数据官（CDO）和首席分析官（CAO）等来推动相关配套建设。例如，纽约市在承接联邦政府、州政府首席信息官基础上，在信息科技与通讯局设立本市首席信息官，由该局局长兼任，依托信息科技与通讯局开展工作;同时在组约市政府各部门设立部门首席信息官，由市首席信息官任命，实行垂直管理，并于 2013 年在市长办公室下设市长数据分析办公室，成立 8 人的专家团队支持其工作，办公室主任为首席分析官。职责上，首席分析官向组约市长首席政策与战略规划顾问汇报工作，并与分管运行和分管经济发展的副市长，以及信息科技与通讯局协同工作。此外，分管运行的副市长还负建立政府分析师委员会，并任主席;委员会成员由首席分析官、信息科技与通讯局局长以及运行办公室的其他被指派代表构成。政府分析师委员会主要负责组约市整体层面的分析战略规划。

在完善立法、体制架构的基础上，组约市首席信息官、首席分析官对纽约市政府的前台数据开放、中台数据共享以及后台数据分析等方面不断进行革新和优化。数据桥（Data Bridge）是首席分析官带领纽约市长数据分析办公室与信息科技与通讯局协作，以纽约市刑事司法系统牵头建立的“数据交换”系统为媒介，利用纽约市 311 数据库备用容量来存储数据而建立起的统一数据系统。该系统正逐步由实体的数据仓库形态向着基于云的数据仓库形态转。首席分析官会带领相队向各部门提供政府大数据相关培训支持，从而确保各部门均拥有向数据桥传送和获取数据的技术，部门人员也能够顺利进行相关操作，从而综合提升部门的大数据监管能力。此外，依托数据桥，首席信息官和市长数据分析办公室也会为其他政府部门提供咨询分析服务，帮助科学决策。

在数据开放和再利用方面，主要由首席分析官带领其团队，基于美国《开放数据法案》以及各部门提交的数据开放计刘，对政府数据进行筛选和“脱敏”后决定开放数据的内容，从而保障个人隐私、商业机密和国家安全。此外，首席分析官及其团队也会定期对各部门开放数据工作进行审查，每年至少审查三个市政部门。具体而言，审查内容主要是核实部门数据开放情况是与部门开放数据计划书一致并就现实情况撰写相应报告，对外界进行公示。为了确保政府开放的数据能够满足各方面需求，并实现隐私与安全之间的平衡，首席分析官及其团队也会结合审查情况及各部门反馈，对开放数据的范围进行不断调整。为了加强公众企业与政府的沟通，首席分析官带领市长数据分析办公室通过扮演“联络人”的角色，主要负责收集与分析外界使用者在开放政府数据平台上反馈的相关题;并会在每年的特定时间段发放问卷，以收集外界对于政府其他未开放数据集的需求提议，从而依据外界需求帮助确定数据开放的优先级。结合外界反馈与政府各部门提交的开放计划，数据分析团队不断分析与完善政府数据开放政策，有选择有步骤地扩大数据开放内容。同时，数据分析团队也与一些学术机构和高校进行合作，对政府数据开放中的不足进行改进。由此可见，纽约市政府具备着极强的数据开放和再利用能力。

3东京推动数据确权和资产化的经验

随着2005年4月《个人信息保护法》（Personal Information Protection Act）的全面实施，日本构筑了一个相对完整的以个人信息保护法为基本法，各部门单行法为补充的法律体系。日本的《个人信息保护法》修订版将于 2017 年 5 月 30 日起全面生效。《个人信息保护法》主要针对数据控制者，即出于商业目的处理个人信息的实体，而非国家机构或地方公共实体。该法案规定数据控制者转移个人信息到境外需要获得个人同意，或该国具有与日本标准相当的数据保护体系或数据保护标准。《个人信息保护法》监管的个人信息包括用于识别生命个体身份且与其相关的所有信息，此类信息或是单独存在，或是与其他容易获取的信息结合存在。此外，个人敏感信息包括种族、宗教、医疗以及其他敏感信息，并且收集或处理此类信息需要获得许可。

日本东京都于2020年2月制定了《“智慧东京”实施戰略》，面向2040年智慧东京的未来愿景提出了城市数字化转型的路径与举措，希望通过战略的实施提升城市乃至整个国家在全球竞争力。

一是在国家战略层面和地方政府中明确了“顶层设计”。

首先，将数字化转型确定为国家重大战略。2020年9月，日本内阁明确将数字化转型提升为重要国策，同年11月明确提出将在2021年9月1日成立数字厅作为数字化转型的“司令塔”。数字厅以促进国家、地方行政的信息化和数字化转型为目标，是一个主要负责信息与数字技术领域的独立省厅，由首相直接管辖。同时，数字厅还被赋予了优先权限，可以向不遵从总体方针的其他省厅提出建议。目前，数字厅的规划成员人数在500名左右，其中100名来自私营部门。其次，将数字化转型与东京城市发展相结合。东京都政府率先制定了名为“未来东京”的战略构想，构成了东京长期发展规划的基础，指明了东京今后的发展路径。在该战略构想的背景下，东京都政府成立了战略政策信息促进本部，作为促进数字化建设的战略部门，是东京开展数字化转型的先头部队和“大脑”。

二是以“场景驱动+项目”的模式推进战略规划的实施

“智慧东京”实施战略的总体目标是：通过数字化服务来提高东京市民的生活质量，实现安全、多元、智慧三大城市建设目标。为实现该目标，提出了“互联东京”、“城市数字化”和“都厅数字化”三大任务，每个重点任务下设典型应用场景。为实现每一个具体场景，初步设想了场景落地的目标、可能的技术路径和具体举措。同时，实施战略在预算上获得了专项支持。仅2020年实施战略发布启动当年，东京都政府就大幅提高了用于“智慧东京”建设的专项行政预算共计158亿日元其中，“互联东京”主要是推进5G技术的试点和信息基础设施建设，更加强调“数据”的重要作用，提出基于自然气象数据、基础设施数据、生活和经济数据，打造“开放式大数据平台和AI应用”（东京数据高速公路），支撑第二大任务中各类场景的实现以及东京奥运会的5G与WIFI环境建设。“城市数字化”在具体内容上提出了安全城市、多元城市、智慧城市三大应用场景。

三是从国家和地方政府两个层面共同给予政策与条件保障。从东京都政府角度出发，为切实推进实施战略的落地，重点提出了四个方面的保障措施：（1）注重“公私合作”与“动态调整”。一方面，通过企业的创新构想、技术创新与经验，以“公私合作”的模式推进创新成果的持续涌现与应用;另一方面，每年定期对相关举措和具体试点项目开展回顾评价，根据成效及时动态更新与优化，实现对各类举措和试点项目的柔性调整。（2）保障人才供给。主要包括在东京都政府内设专业顾问，雇佣专门负责推进数字化转型且拥有特定任期的课长，以及扩大信息通信技术（ICT）人才等三方面措施。同时，组成多个由行政公务员、ICT技术公务员和专业顾问组成的小分队，负责具体项目的管理和推进。（3）保障资金支持。设立资金规模达500亿日元的“智慧东京促进基金”，建立财政投入与建设专项保障机制。