对农村空闲宅基地依法使用与管理探析

摘要：随着中国经济社会的向前发展，我国农村空闲宅基地也出现了一些问题，这些宅基地的合理规划、利用关系到国家节约用地目标的实现和农村治安状况的改善。本文在分析现有农村空闲宅基地实况及引发的社会问题的基础上，对农村空闲宅基地管理法律制度作出几点思考：一是对农村“空闲宅基地”作出明确的司法解释，确立空置权;二是完善农村空闲宅基地国家法律制度;三是制定合理的农村空闲宅基地配套法律制度措施;四是完善农村空闲宅基地的收回的执法与监督制度。

关键词：农村空闲宅基地;法律制度思考;空闲宅基地;宅基地;空置权;空闲

目前我国许多农村地区都不同程度地存在“空心村”和“一户多宅”的现象，土地资源浪费现象严重。针对这一情况，国家曾经明确指出，“建设用地包括农村集体建设用地和宅基地，要控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度”。因此对农村空闲宅基地进行有效的法律规范显得迫在眉睫。

一、农村空闲宅基地现状及引发的问题

1、农村空闲宅基地的现状及特点。我国“空心村、超标准占地现象较为普遍。有关资料显示，在全国村庄建设用地中大约有10%一15%的土地被闲置。农村大量宅基地被空置有以下几个原因：第一，随着城市化进程加快，大量农村人口从农村迁往城市，如村民外出务工、农转非、子女求学定居城市;第二，随着经济快速发展，一些村民纷纷从原住房搬到交通便利的地方选址建房，形成“空心村”现象;第三，相关配套措施改革滯后，大量农村空闲宅基地得不到有效处理。

目前我国空闲宅基地的特点是：一是出现在经济欠发达的地区，这些地区交通不便，没有形成自己独特的致富之路，大量人员长久外出务工，致使大量房屋长期空置;二是分布散乱，荒置宅基地杂乱无章散布于村庄各处;三是空闲宅基地与宅基地需求激增矛盾突出。按照现行法律，只要有新的农户产生，该户人家就有权得到一块宅基地。但法律没有规定子女继承房产后不得另占有宅基地，继承后的空闲宅基地大量涌现;四是不可流转性，农村宅基地的福利性质决定了它的不可交易性。

2、农村空闲宅基地引发的社会问题。首先，一方面大量农村闲置宅基地的存在，造成了土地资源的巨大浪费，极不利于农业的可持续发展;另一方面废弃宅基地——荒草连片、残垣废墟、鼠蛇猖獗破坏了农庄优美的人居生态环境。其次，空闲宅基地杂乱无章的局面引发一系列农村治安问题。杂乱荒废的宅基地无人居住，一方面使很多邻近的住户失去安全防护网的保护，盗窃、抢劫等侵犯财产罪多发。另一方面宅基地需求紧张与大量闲置是导致农村宅基地纠纷案件数量不断攀升的一个重要因素，严重影响了农村社会稳定。最后，废弃宅基地打乱了村庄规划，致使村基础设施如村道、农村电网和水利设施项目改造建设步履维艰，社会主义新农村建设难以落实。

二、当前涉及农村空闲宅基地的法律制度的缺陷

1、法律没有对空闲宅基地作出准确的定义。中华人民共和国《闲置土地处置办法》第二条规定闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第二款规定“使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准”。现行《土地管理法》三十七条规定“连续二年未使用的建设用地者使用权可以无偿收回”。这些法律法规都没有赋予空闲宅基地一个确切的概念。

2、空闲宅基地权属规定存在法律缺陷。根据原国家土地管理局颁布的1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条的规定“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。原在农村居住，后转为城市户口，其原在农村的空房房屋产权没有发生变化”。

农村宅基地是对农民的福利措施，既然是非农村户口无论何种情况都必须收回宅基地使用权。其地上构筑物的权属可以不变，但不能在永久性享有建筑物所有权的同时占用农村宅基地。城镇户口人员已经享有城市社会保障制度就不能再无限期享有农民的福利待遇。另外根据国土资源部统计，目前，我国农村集体土地使用权登记发证率仅为73%，集体土地所有权登记发证率更是只有5l%，因此我国农村土地产权制度建设滞后，也是解决空闲宅基地的土地产权问题的一个重大障碍。

三、农村空闲宅基地管理的法律制度思考

1、对空闲宅基地的严格定义。法律必须对那些属于农村空闲宅基地作出全面的规定，为空闲宅基地的收回及确权发证做好铺垫。笔者认为空闲宅基地应该包括以下几种情况：一村庄规划前后未开发利用的宅基地;二拆旧建新后的废弃宅基地;三继承未充分利用的闲置宅基地;四农民农转非后和长期外出务工产生的闲置宅基地。法律推出这一规定后可以进一步作出司法解释，对村庄规划前未开发利用的宅基地，统一划归空闲宅基地，村庄规划后未利用超过两年即为空闲宅基地;对拆旧建新，只要另择址建房，旧宅基地划归空闲宅基地;继承人不符合申请宅基地的条件，继承的宅基地即为空闲宅基地;对农转非人员或长期外出务工人员进行测查.如果经济状况达到城市最低生活保障水平、其宅基地闲置连续超过5～10年，即列为空闲宅基地。

2、简化农村宅基地收回程序。收回农村空闲宅基地，必须针对各种具体情况，简化宅基地收回程序。法律可规定对于连续两年未利用的空闲宅基地，满两年期限自动收回集体所有，由村委会上报县级国土资源部门注销登记;对于其上有闲置可利用房屋的宅基地，过了规定的5～l0年空置期间，使用权人拒不处理其房屋的，宅基地使用权自动收归集体，村委会报县级国土资源部门注销登记。

四、建立促进农村空闲宅基地充分利用的配套法律措施

1、建立严格的农村宅基地使用登记制度严格执行“一户一宅”的法律规定。要将村内所有的闲置宅基地以及空闲地逐个摸底排查，登记造册，经查确属长期闲置的，要依法收回其使用权，重新利用;对于被登记在册的闲置宅基地以及空闲地，村委会规划土地时，应将其列为首选对象，优先考虑，发挥其应有的作用。

2、建立农村闲置房屋的评估制度。对于闲置的破损房屋拆除后，宅基地由村集体收回，重新分配产权，统一调配使用，做到闲置房屋从拥有者到需要者的产权转移。

3、完善农村空闲宅基地的收回执法与监督制度。法律必须是可以落实执行的条文，如果起不到应有的法律约束作用等于一纸空文。鉴于地方政府怠于执行农村空闲宅基地的收回工作，首先加大对基层土地执法督察人员的培训，使他们熟悉土地管理法律、法规，落实责任;其次，建立村级国土资源协管员队伍，协管队伍可由大学生村官组成，他们初入社会，具有良好知识素养和环境资源保护观念，作风勤勉严谨。最后，为基层国土资源执法、督察人员配备必要的交通、通讯工具，解决其下乡难的问题。

作者简介：郭艳梅，女，汉族，1976年1月出生，吉林通榆人，现任职于吉林省白城市通榆县新兴乡综合服务中心，研究方向为国土资源管理，宅基地确权，违建耕地建房，耕地保护等方面。