农民参与土地管理的法律法规分析

摘要：土地是农民的命根子，农民的根本问题是土地问题。中国的改革开放是从农村开始的，农村的改革离不开土地，土地是人类赖以生存的根本，十分珍惜和合理利用每一寸土地是国家的长期国策，现在实现乡村振兴更是要从土地上做文章。基于此，本文分析了在广大的农村中农民和土地直接相关的法律制度，重点介绍了《土地管理法》和《农村土地承包法》，进一步使广大农民真正了解涉农相关的土地法律制度，进而更好地保护土地，防止水土流失。

关键词：土地管理法;土地承包法;联产承包;土地政策;农村改革;承包经营;土地流转

我国改革开放已经过去了40多年，应该说，改革开放的强大引擎推动着中国的法制建设，同时法制建设也促进和保障了改革开放和中国经济社会的全面发展。中国的改革开放从农村开始，其标志是推行家庭联产承包责任制。党中央这一重大战略举措，在当时深得广大人民群众的欢迎，但由于长期形成的“左”的思想干扰，很多人担心这个政策不稳定，就是怕政策再变了。当时这种土地承包制度还不稳定，还没有上升为一种基本的经济制度，人们的种种猜测和担心是在所难免的。为使农民与土地的关系得到国家的法律保护和调整，土地管理势必要纳入法制的轨道。

一、土地管理法

今天我们大家都熟知的《土地管理法》，在当时的制定和出台是有波折的，争论也相当大。因为当时还看不准土地经营权属于什么性质，另外，在国外还没有家庭承包责任制这种形式，这个制度是我们国家独创的，因此，制定一部《国家土地管理法》，其意义是重大而深远的。为什么把土地承包经营期限规定为30年呢？核心原因是“30年”是一个概念，目前按照各国的通行做法，土地承包期在20年以下的属于债权保护，20年以上的属于物权保护。因此，广大农民们也纷纷地说规定了这个期限，就好像给他们吃了个 “定心丸”。

随着时间的推移，农民的土地承包经营权利也遭遇了未曾预料的干扰，甚至侵害。根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订，根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）。通过这几次的内容修订，进一步强化了土地的作用。有些地方政府随意调整土地承包，不尊重农民的土地生产经营自主权，强迫种植、强迫流转承包地等情况。作为土地方面大法的《土地管理法》主要内容是明确土地的所有权和使用权，规范国家土地资源的规划和管理，赋予了农民土地承包经营权，但本法对此只有短短的两条规定。同时《土地和管理法》规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”这个规定涉及到的很多内容，比如说土地承包经营权的调整或者变更，或者流转，或者消灭等等这些都没有体现。所以，当时尽管农民具有了土地承包经营权，但是受到侵害的时候，没有办法通过具体的法律条文来对照和实施法律保护。

二、土地承包法

如何使农村的土地承包有一个有力的保障，在法律上又应该如何应对？2002年8月29日，第九界全国人大常委会第29次会议提出通过《中华人民共和国农村土地承包法》，2003年3月1日起正式实施。农村土地承包法全文约7000字，共有5章、65条，分为总则、家庭承包、其他方式的承包、争议的解决和法律责任、附则。农村土地承包法规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。同时土地承包法还规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。除此之外，农村土地承包法用法律的形式对土地承包中涉及的重要问题作出规定，必将进一步稳定党在农村的土地承包政策，对于保障亿万农民的根本权益，促进农业发展，保持农村稳定，具有深远意义。

《农村土地承包法》是将改革开放以来党和国家制定的一系列行之有效的土地承包政策上升为法律，这是和《土地管理法》一致的。不同点在于，过去的政策规定“承包期内可以大稳定，小调整”，而现在法律规定“承包期内不得调整承包土地”。这一点符合我国的基本国情，法律做出这样的规定，正是农民获得的土地承包经营权物权性质的体现。《农村土地承包法》明确规定“农民依法享有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转等各项权利”。而且还根据农村现实，做出特别规定：“妇女享有平等的土地承包权”。这样的一条法律规定，对于当时一些农村中的出嫁女来说简直就是雪中送炭。广东省惠州文头岭村的钟某1984年嫁给了一位到本地打工的山东小伙子，此后他们就一直在本村生活。钟某的户籍也没有签往婆家所在地，2001年她在文头岭村的承包土地被村委会收回了。据钟某自己说，当时村委会的答复是她已经是出嫁女，不能再享受本村的田地，而婆家那边也没有分给她承包田。这样一来，钟某的土地承包权就变得有名无实。2006年，文头岭村的土地被征用，在发放补偿款时钟某依然分文未得。像钟某这样的出嫁女在文头岭村有38名之多，感觉到不公平对待的她们找到北京大学妇女法律研究与服务中心寻找帮助。依据《农村土地承包法》中的规定，该中心与惠州市相关部门进行沟通交涉，最终让38名妇女拿到了那笔与土地承包权紧密相连的土地征用补偿款。钟某说，通过这件事情她们才知道嫁出去的女子同样享有平等的土地承包经营权，法律真的是给她们出嫁女撑了腰。

《农村土地承包法》颁布和实施，以法律形式赋予农民长期而保障的土地经营使用权，从而使中国农村的土地经营制度真正走上了法制化健康发展的轨道。在实行了家庭联产承包责任制以后，农民的生产经营活动不再需要生产村干部们的指挥，村里的集体事务像道路整修、山林管理、興修水利、修路搭桥、村集体的财产收一切都由谁来管理和解决，这就自然而然的涉及到了农村的民主政治建设层面、与农业生产和农民生活相关的法律、维护农民工合法权益的法律以及依法推行义务教育等方面的法律。因此，在《土地管理法》和《农村土地承包法》之后，1988年通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，1989年颁布实行了种子市场管理方面的一部行政管理法规《中华人民共和国种子管理条例》，2006年通过了《中华人民共和国义务教育法》，2008年通过了《中华人民共和国劳动合同法》。如果说《土地管理法》和《土地承包法》通过肯定“分”的方式激发了农民的生产积极性，那么《农民专业合作社法》则通过规范“合”的方式增强了农民经营的市场竞争力。由此可见，土地制度对农民的影响是多么的重要！

作者简介：曹开花，女，蒙古族，1971年出生，吉林通榆县人，现任职于吉林省白城市通榆县开通镇综合服务中心，研究方向为土地资源管理。