海峡两岸水果行业标准共通研究

沈群红

(厦门市标准化研究院,福建 厦门 361004)

“行业标准共通”是习近平总书记2019年1月2日在全国人大常委会《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的重要讲话中提出的。2019年3月10日,习近平总书记再次强调“两岸要应通尽通,提升经贸合作畅通、基础设施联通、能源资源互通、行业标准共通”。两岸标准融合统一是一项长远大计,涉及多领域、多层次、多方面,是两岸产业对接的重要保证,是实现两岸经济社会深度融合愿景的必经之路,也是国家公共治理领域的重要研究方向。因此,开展两岸行业标准共通研究具有重要意义。

近年来,大陆对台研究机构及相关学者持续不断地开展了大量对台标准化研究工作。如黄迪等(2010)、应珊婷等(2013,2014)、梁静(2011)、廖鲁兴等(2018)等分别分析了海峡两岸中药[1]、稻米[2]、茶叶[3]、香蕉[4]、水产品[5]等农食产品的卫生标准的差异;陈丽辉(2011)、钟继等(2013)、柳飞(2019)分别对闽台LED产业[6]、电子电器产品[7]、厨柜产品[8]进行了比对研究。国外文献虽鲜有对行业标准共通方面的研究,但有学者对标准互认开展了研究,如LAW K M H等八名(2019)、KYOKO S等(2020)、DAO T N等(2020)、PENG X K等(2019)分别针对区域间的共通标准协议[9]、东盟各国护理服务相关标注法规互认[10]、东盟成员国签署服务双边认证协定[11]、医学检查结果纵向互认价值[12]开展了研究。

综上所述,虽然已针对台湾地区标准开展了较为丰富的研究,然而未发现有学者立足水果针对两岸行业标准共通开展研究,两岸“行业标准共通”政策措施的研究尚处于起步阶段。本文以厦门-台湾贸易往来密切且共同关心的水果行业为重点,深入调研目前厦台水果行业标准共通的现状、存在的问题及原因,提出全面推进厦台水果行业标准共通政策落实的具体措施及建议。

1 两岸水果贸易概况及管理规范、认证制度现状

1.1 厦台水果贸易概况

大陆开放台湾地区农产品,尤其是水果贸易,启动了两岸农业贸易经济合作的战略进程,作为两岸经贸最便捷的福建省厦门市,与台湾地区有着得天独厚的五缘关系[13],厦门口岸从2005年起就开始进口台湾地区水果。随着厦门-台湾地区水果销售集散中心的建成,“三通”直航、“水果产品检验检疫合作协议”和《海峡两岸经济合作框架协议》等两岸合作协议的成功签署,国务院台办、国家发改委联合发布的“31条惠台措施”出台,大陆对台湾地区水果实施进口零关税和各种便利措施,极大地促进了台湾地区水果产品在大陆的销售。据官方数据统计,近五年两岸农产(食)品贸易总额每年平均约为24亿美元,从2019年的海关统计数据看,从厦门进口台湾地区水果达6.7万吨,已经连续12年居全国首位,主要品种有凤梨、释迦、莲雾等。台湾地区在2019年自大陆进口生鲜和冷藏水果总额为645万美元,合计5 126吨,水果主要品类有苹果、柑橘类和葡萄。

1.2 两岸水果管理规范及认证制度

纵观水果的生命周期的各个环节,从产地环境(包括土壤、水质、空气、水利等)、种植过程的投入品(如农药、肥料、种子等)、种植技术,以及生产加工过程的卫生管理,贮运包装过程中的保鲜防腐,到市场准入过程中的认证、监督检查、信息公开等,两岸都制定了相应的标准和管理规范等。

1.2.1 管理规范

大陆的水果管理规范以《农产品质量安全法》和《食品安全法》为基本立法依据,农业农村部、国家市场监督管理总局、卫健委、生态环境部及各地方政府,根据其职能制/修订了诸多部门和地方规章及水果相关国家标准、行业标准和地方标准,形成了水果生产标准、产品标准、加工标准、流通标准、质量追溯标准、管理服务标准等完善的水果标准体系。大陆的水果质量安全实行“两段监管”模式,农业农村部门负责水果从种植到进入批发零售市场或生产加工企业前,以及农药、肥料等农业投入品质量及使用的监管,水果进入批零市场或生产加工企业后,则由市场监管部门监管。

台湾地区的水果相关管理规范由台湾地区行政事务主管部门“农业委员会”(以下简称“农委会”)、台湾地区“标准检验局”、台湾地区卫生福利事务主管部门、台湾地区环保事务主管机构制/修订,以台湾地区所谓“基本法”、“规范性文件”、公告、准则等为主,以台湾地区标准为辅的管理规范体系。台湾地区“农委会”所属的执行机构组织制定的技术手册,虽然不是正式行文的方式由官方颁布,但已成为业内共同遵守的秩序,为民众广泛接纳,成为市场准入的基本条件,再加以官方的正面宣传、推广、辅导,与管理规范相辅相成,在指导农产品的标准化种植、生产、运输、包装、贮存中起到重要的作用。水果进入市场销售前由台湾地区“农委会”负责,生产时涉及环境的环节由台湾地区环保事务主管机构负责,市场销售检验由台湾地区卫生福利事务主管部门负责,进口农产品的检验由台湾地区“标准检验局”负责。各部门职责明确,体系较为健全。

1.2.2 认证制度

两岸对水果都实施了一系列的认证制度。大陆实施农业生产“三品一标”(即品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产)提升行动,推行绿色食品认证、有机农产品认证、地理标志农产品登记、食用农产品达标合格证、食品生产许可制度及农产品质量全程可追溯管理。

台湾地区在2004年之前推行多种农产品认证,认证标章种类繁多,为了方便管理及利于消费者辨识,“农委会”对各类农产品认证标章进行了整合,目前推行农产品三章一Q认证(即产销履历农产品认证标章、优良农产品认证标章、有机农产品认证标章、农产品生产追溯源QR Code)、产地标章注册、农产品初级加工场登记制度。

2 两岸水果行业标准共通存在的问题及其原因

2.1 存在的主要问题

在对台湾地区农产品相关企业、农产品检测机构、科研院所等相关部门进行调研的基础上,收集并研究两岸海关发布的历年农产(食)品未准入境信息,发现存在的问题是两岸标准差异造成两岸农食产品贸易不便利和不畅通,主要表现如下:

2.1.1 超范围使用食品添加剂

食品添加剂使用的安全性和有效性是当今社会各界关注的焦点[14],两岸未准入境的信息均出现超范围使用食品添加剂或添加剂超标的情况,如2021年大陆从台湾地区进口的果干,发现“超限量使用食品添加剂胭脂红”[15],台湾地区从大陆进口的橄榄发现“检出甜味剂环己基(代)磺酰胺酸含量为2.9 g/kg”(超限量使用)[16]。

2.1.2 农残超标

农药残留是影响农产品质量安全的重要因素,仅2021年上半年台湾地区发布大陆的39例未准入境产品中农残超标有32例,占比高达82%。如枸杞检出农残亚灭培为1.4 mg·kg-1、待克利为0.6 mg·kg-1及益达胺为1.0 mg·kg-1;乌梅检出农残2-phenylphenol为0.20 mg·kg-1;冷冻山楂片检出克凡派为0.02 mg·kg-1、禄芬隆为0.06 mg·kg-1、得克利为0.23 mg·kg-1[16]。

2.1.3 标签不合格

农产品标签不仅可以保护消费者的知情权和选择权,也便于生产者宣传推广自家产品,并通过认证标章等特有标签维护自身的合法权益,防止假冒伪劣产品。而仅2021年上半年大陆发布台湾地区的未准入境的104例中,标签不合格造成未准入境的有41例,占比高达39.4%。

2.2 原因分析

在两岸水果行业经贸往来过程中,基于两岸管理规范及标准差异,给台商、台企和贸易商造成困扰的主要原因有以下因素:

2.2.1 食品添加剂标准差异

两岸的食品添加剂标准分别是GB 2760—2014《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》[17]、“食品添加物使用范围及限量暨规格标准”[18],这两个标准中的食品添加剂分类及名称、编码、允许使用的食品分类、使用原则、质量标准、限量要求均有较大的差异。从食品添加剂的分类比较,食品添加剂按功能分,大陆有22类,台湾地区有17类;从食品添加剂的名称比较,大陆的护色剂,台湾地区称为保色剂,大陆的日落黄、赤藓红、山梨酸,台湾地区分别称为食用黄色五号、食用红色七号、已二烯酸;从食品添加剂的使用范围比较,以经表面处理的鲜水果中允许使用的防腐剂为例,台湾地区仅允许使用对羟苯甲酸酯(及其异丁酯、异丙酯、丙酯、丁酯、乙酯);而大陆允许使用的防腐剂不仅包括对羟基苯甲酸酯类及其钠盐,还包括2,4-二氯苯氧乙酸、二氧化硫、焦亚硫酸钾、焦亚硫酸钠、亚硫酸钠、亚硫酸氢钠、低亚硫酸钠、ε-聚赖氨酸盐酸盐、联苯醚、硫代二丙酸二月桂酯、肉桂醛、山梨醇酐单月桂酸酯、山梨酸及其钾盐、稳定态二氧化氯、乙氧基喹等数十种;从食品添加剂的限量要求比较,以蜜饯中环己基(代)磺酰胺酸中的使用限量为例,大陆凉果类、话化类、果糕类蜜饯的使用限量均小于8 g·kg-1,而台湾地区要求不得高于1.0 g·kg-1。

2.2.2 农残限量标准的差异

GB 2763—2021《食品安全国家标准 食品中农药最大残留限量》[19]和《农药残留容许量标准》[20]分别是目前两岸农产品安全监管的强制性标准。由于地域的差异,同一个英文农药名,两岸中文表达各异,从字面看,台湾地区农药名词表达与大陆差异较大,如台湾地区所指的亚灭培、待克利、益达胺、克凡派、禄芬隆、得克利分别对应大陆的啶虫脒、苯醚甲环唑、吡虫啉、虫螨腈、虱螨脲、戊唑醇。其次,相同农产品,两岸的农残限量要求也悬殊较大,如表1所示两岸部分水果农残限量指标。

表1 两岸部分水果农残限量比较Table 1 Comparison of pesticide residue limits of some fruits of cross-strait

从表1可以看出,两岸同时制定农药残留标准的项目并不多,限量要求一致的项目更少。以香蕉为例,两岸农残限量一致的指标有吡唑萘菌胺(台湾地区名亚派占,下同)、粉唑醇(护汰芬)、氟虫腈(芬普尼)、氯苯嘧啶醇(芬瑞莫)、腈菌唑(迈克尼)、嘧霉胺(派美尼)、噻菌灵(腐绝)、乙烯利(益收生长素)、抑霉唑(依灭列)9项;大陆比台湾地区严格的有16项,如表2左半部分所示,其中噻虫嗪(賽速安)两岸的限量比为200倍;台湾地区比大陆严格的有15项,如表2右半部分所示,其中吡唑醚菌酯(百克敏)两岸的限量比为50倍。

表2 两岸香蕉农残限量比较Table 2 Comparison of pesticide residue limits of banana of cross-strait

2.2.3 水果分类方法的差异

根据GB 2763的规定,水果分成柑橘类、仁果类、核果类、浆果和其他小型水果、热带和亚热带水果、瓜果类6类[21]。根据《农药残留容许量标准——附表五:农药残留容许量标准表中农作物类农产品之分类表》,水果也分成瓜果类、大浆果类、小浆果类、核果类、梨果类、柑桔类6类。

由此可见,两岸水果分类层级一致,但存在分类的缺失或差异,如黄皮在大陆属热带和亚热带中型水果,而在台湾地区并未分类;山桑、接骨木莓、露珠莓在台湾地区属于小浆果,大陆未分类;樱桃在台湾地区属梨果类水果,在大陆属核果类水果,椰子在大陆属水果类,而在台湾地区属坚果类。同一名称的分类,两岸所指的水果也有区别,如核果类水果,在大陆主要指:桃、油桃、杏、枣(鲜)、李子、樱桃、青梅等,在台湾地区主要指:芒果、龙眼、荔枝、杨梅、橄榄等[21]。根据GB 2763的规定,不同的农产品分类其对应的检验方法也有差别,其农残限量要求也不同。以阿维菌素残留限量的检测方法为例,谷物、调味料、药用植物采用液相色谱-质谱/质谱法进行测定,坚果类采用液相色谱法进行测定,饮料类以上两种方法均可使用。而蔬菜、水果、干制水果、糖料不仅可以用以上两种方法,还可按NY/T 1379规定的气相色谱-质谱法和液相色谱-质谱法进行检测。

2.2.4 水果名词的差异

GB 2763和《农药残留容许量标准》虽然列出了很多农作物,但仅仅列出各类产品的部分代表作物而已,相当多的农作物都有其别名,如树莓的别名有覆盆子、木莓、树梅、野莓、乌藨子、小托盘、竻藨子、花蜜托盘、蛇莓、蛇头莓、桑莓、红莓、山莓等多达10多个。另外有些农产品,两岸所使用的名词存在一定的差异,有时仅仅通过字面是无法判断其所指是否为同一种农食产品,如台湾地区称加仑子为穗醋栗,称酪梨为鳄梨[21]。

2.2.5 分级包装制度的差异

“农委会”以台湾地区所谓的“农产品市场交易法”为“立法依据”,于2002年制定所谓“农产品分级包装标准与实施办法”[22],规定了水果等应实施农产品分级包装。台湾地区“农林厅”逐年编印蔬果分级包装手册,并办理分级包装教育,邀集“农委会”、科研机构、高校等学术机构、农民团体及水果批发市场等相关部门召开会议,研订分级包装标准。截至2020年,已制定了主要水果(76种)的品质分级标准暨包装规格规范,除印制成册分送各批发市场、“农委会”及农民团体外,还公开在相关网站,以方便各界查阅据以执行分级包装作业。台湾地区的水果在分级包装上基本实现了进库贮藏、控温贮藏技术,在果蔬速冻保鲜、包装技术方面具有一定的优势[23]。大陆的水果分级包装主要有部分标准,从标准的普及度相较台湾地区并不一致,从分级的内容比较,其等级、品质要求、许可差、规格等两岸均有差别。

2.2.6 农产品标签标识要求差异

大陆的《农产品包装和标识管理办法》与台湾地区“农产品生产及验证管理办法”第三章第11条的规定进行比较,两岸有相同点,如应标注品名、产地、生产者或者销售者名称,对于通过认证的产品,还应标注认证机构的名称。但两岸也有不同点,如大陆要求标注生产日期,台湾地区的这个管理办法没有提到该要求;台湾地区要求标注认证产品编号、字号或追溯码、认证信息查询通道,大陆没有要求。大陆还要求“有分级标准或者使用添加剂的,还应当标明产品质量等级或者添加剂名称”[24],台湾地区很多农产品都有分级,而且有不少农产品允许使用食品添加剂,但这个管理办法没有要求标注。

大陆的《农业转基因生物标识管理办法》与台湾地区的“基因转殖植物之标示及包装准则”进行比较,两岸有共同点,如应明示“转基因”。大陆对转基因的标识要求相对简单,除了要明示成品是“转基因”外,只需明示原料是转基因或含有转基因成份即可,台湾地区要求更严格,如应标示基因产品专一识别码、有转基因的科学名称、普通名称、英文或外文;推广或销售种苗的经营者的名称、地址及电话;生产地;基因转殖植物使用与栽培的目的;进口国/地区应标示进口商或出口商及其地址;基因转殖植物的处理、保存及运输条件;紧急状况安全处理程序及方法;种子类转基因产品,还应标示发芽率及测定日期等[25]。

2.2.7 植物检疫制度的差异

植物检疫是针对境外疫病虫在机场、港口或境外原产地采取防堵措施,避免有害生物入侵,两岸都制定了相应的植物防疫检疫法,但两岸检疫流程、监督体系、进口政策、管制有害生物名录等均存在一定的差异。如大陆进境植物检验检疫流程为:受理报检→现场检验检疫→实验室检验检疫→结果评定与出证→复验→检验检疫处理→检验检疫监管→信息上报→归档。台湾地区进境植物检验检疫流程按图1所示进行。

图1 台湾地区进境植物检验检疫流程图Figure 1 Flow chart of entry plant inspection and quarantine in Taiwan

2.2.8 其他管理制度的差异

两岸水果贸易呈现大陆进口台湾地区远多于台湾地区进口大陆的趋势,除了因为台湾地区对大陆农产品贸易采取“出宽进严”的政策,即对大陆出口采取鼓励政策,而对大陆进口采取严格的管理措施外[26],两岸在其他管理制度上的差异也是导致水果贸易不畅通的原因。台湾地区早在2008年推出“精致农业健康卓越方案”,健康农业是其中三大主轴之一,如“农委会”通过实施“台湾地区良好农业规范”、验证以及“履历追溯体系”的建立,来追踪农产品生产至末端销售完成的履历过程[27];再如台湾地区的农产品初级加工场管理制度,对于实施农产品初级加工登记制度、从业人员实施的所谓“食品安全相关法规”、原料保藏、初级加工作业实务的培训制度,以及台湾地区水果行业的精细栽培及管理、农药代喷技术人员、植物医师制度,都与大陆相应管理制度存在一定差异。

3 厦台水果行业标准共通的措施建议

3.1 制定两岸水果清单、分类、名词对照标准

建议由农业部门牵头,依托农食产品质量安全专家,制定各类水果清单,并定期对水果清单进行更新,并逐渐丰富列表内容,为各类水果的农残限量要求的判定和检测方法的选择提供参考。其次,对清单中的农产品按GB 2763和《农药残留容许量标准》分别梳理两岸各自的分类方法,建立各分类标准之间同物对等转换体系[21]。同时依据现行标准和农业农村部公告的规定,并征询台湾地区专家的意见,对两岸农食产品的名词给出准确的对照,并在适宜的时机对对应不够准确的名词进行修订。

3.2 制定两岸农药名词对照标准

虽然两岸都有一些两岸农药名词对照的文本,但其权威性、正确性还值得商榷。建议由标准化部门牵头,组织两岸检验检测部门、农业部门,以建立两岸常用农药名称对照标准的形式,对两岸农药常用名称对照制定标准,对两岸的农药名称作出统一解释,并在相关网站上进行公示,方便海峡两岸农药管理、科研、生产、商贸、使用、卫生、防疫、环保等有关领域,凡用到农药名称的,都可参考该文件提供的名词,在两岸经贸往来中,避免文书解释不通造成误解的可能[28]。

3.3 定期开展两岸农残检测方法实验室比对

两岸分别针对农产品发布了一系列农残检测方法,但由于检测方法、检测限的不同,可能导致两岸的限量标准存在差异。建议两岸检验检疫部门定期或不定期组织开展两岸检测实验室比对,以确保检测数据的公信力。

3.4 构建厦台标准信息沟通、交流平台

两岸水果贸易的不畅通,除了标准信息的差异外,很大一部分原因是标准信息的不畅通。建议发挥厦门的区域优势和语言优势,搭建沟通平台,公布两岸在标签标识、植物检疫、食品添加剂等管理制度的新规定,使相关人员能及时掌握信息的变动情况,并建立磋商和信息交流机制,定期组织专家、学者进行商讨,及时排除新出现的贸易障碍,推动两岸水果标准之间的对接和协调一致。

3.5 完善第三方服务体系建设

应发挥社会力量,联合科研机构、高校、农民专业合作社及水果批发市场等相关部门参与,形成推进合力,鼓励发展专业的第三方机构,开展与台湾地区在水果精细栽培及管理、水果分级包装、贮藏保鲜技术、现代物流配送技术、履历追溯体系建设等方面的交流,以及相关标准共通的研究及宣贯。

4 结 语

“行业标准共通”是以“立足厦门,服务两岸,促进融合”为宗旨,通过研究厦台水果行业标准共通存在的问题及原因,提出两岸水果行业标准共通的具体措施及建议,以逐步打造两岸水果共同市场,为全国两岸行业标准共通形成可复制推广的“厦门模板”。