农村宅基地改革路径思考

摘 要 我国农村宅基地所有制形式通过3次制度变迁，逐步建立所有权与使用权相分离的管理机制，即形成“二元”权能结构。为进一步落实党的十九届五中全会内容，管理人员需深入了解并尊重农民意愿与选择，将农民利益放在首位，以自然规律、尊重区域特色禀赋为基本前提，坚持农民为主体，支持农村一二三产业融合发展，积极探索农村宅基地改革路径。基于此，介绍了乡村振兴战略背景下农村宅基地改革的重要意义，分析了宅基地使用权流转、农村宅基地制度中存在的问题，提出了乡村与城镇的转型发展、强化农村宅基地管理制度、当前宅基地制度改革主要目标、合理建设相关制度等盘活闲置农房及宅基地流转的实践路径。

关键词 农村宅基地;三权分置;现代化;改革路径

中图分类号：F323 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.36.046

加强农村住房建设管理和服务，可强化新建农村住房规划管控，整体统筹乡村发展布局。将农民放在首位，为群众提供更加便利的设备，提升生活质量，保持乡村各种功能和特色，注重生态与农业之间的关系。推进农村宅基地所有权、使用权、资格权“三权分置”有效权能的实现，探索农村宅基地退出与补偿机制，通过宅基地使用权的流转、抵押、有偿使用等，在农村宅基地改革中，要增加农民财产性收入、加快城乡融合进程，为乡村振兴奠定良好基础。

1 农村宅基地改革的重要意义

1）推动产业兴旺发展。要想乡村振兴战略有效落实，就应注重产业兴旺的实现，通过实践形成农业现代化的产业体系、生產体系及经营体系，进而推动农业向着集约化、规模化、组织化及产业化方向发展。当前，乡村创意文化产业和旅游产业获得了比较迅速的发展，农村电商、产业融合等也呈现出较大发展活力。产业的发展，需加强对耕地这一红线的保护，针对建设用地进行合理控制，尤其是在城市化进程不断推进过程中出现的宅基地闲置现象，应引起相关部门的重视。当前，闲置宅基地达到了20万平方千米，经济越发达，闲置率越低。通过宅基地改革的实施，可以使产业兴旺获得比较充足的土地资源。2）加强生态宜居建设。在乡村振兴战略中，生态宜居属于重要内容，在此情况下，就需重视农村环境保护及资源保护，促进山水林田建设，改善基础设施和居住环境，进而建设宜居村庄。宅基地改革的实施，可以针对村庄展开合理规划，体现出规划的科学性，针对宅基地流转、取得、抵押等多个方面重新整合。在使其满足实际居住需求的同时，达到节约的目的，进而保证生态宜居整体建设效果。3）增强治理效果。在乡村振兴战略实施过程中，应将基层组织的战斗力和领导力充分发挥出来，注重农民自治能力的提升，形成统一治理体系，构建和谐、活力的乡村，为乡村振兴提供重要保证。

就当前社会发展现状来讲，乡村地区整体经济发展相对缓慢，基层组织在经济实力方面比较薄弱，土地所有权虚置，未能形成良好的经济基础，农民缺乏凝聚力。宅基地改革的实施，在一定程度上促进了农村发展的创新，农民可以运用多种方式盘活宅基地资源，将宅基地蕴含的财产权属性充分激发出来，进而使乡村治理获得良好的经济基础。宅基地涉及范围比较广泛，整体情况比较复杂，与农民自身利益联系紧密，因此针对宅基地相关确权、分配等问题，需充分发挥相关居民自治组织的作用。

2 农村宅基地“三权分置”存在的问题

2.1 宅基地使用权流转存在的问题

在社会经济不断发展过程中，我国对农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的政策进行了落实，开启了我国农村宅基地制度改革的新篇章。农村宅基地所有权涵盖了经济、政治等多方面功能属性，与农民收益有着紧密的关联，“三权分置”是改善民生的一种创新举措。“三权分置”可以更好地释放农村红利，促进城乡生产要素实现价值公平[1]。从当前的《中华人民共和国土地管理法》中可以看出，农村的土地归属于集体，农民则是以户为单位，按照“一户一宅”原则，通过申请或继承的方式获得宅基地使用权。但具体实施时，宅基地使用权流转存在一定的限制，需要根据当地政府的具体规定才能获取、流转相应的宅基地面积。

2.2 农村宅基地制度存在的问题

党的十八大以来，在市场化、城镇化的大方向下，宅基地所有权政治功能开始弱化。在长期的历史过程中，房屋一直属于合法私有财产，农村宅基地制度在实践中出现房屋私有和土地公有的张力对比。既要尊重农民的房屋财产权，又要坚持土地集体所有制。仿照农村承包地权利分置改革做法，尝试在尊重集体所有权和保障农民对宅基地占有权利的前提下，放活宅基地使用权。但农村宅基地有多重属性，不同属性之间需要相互平衡，如宅基地的财产属性与宅基地的社会保障功能存在一定的冲突，保留农民的“退路”与鼓励农民退出宅基地存在一定矛盾。为此，完善农村宅基地制度要尽量平衡不同需求面，避免政策手段简单化。

3 盘活闲置农房及宅基地流转的实践路径

农房既是重要的生活资料与财产，也是关系到乡村发展的重要资源之一。随着城市化进程不断加快，一部分农业人口转移到城市工作，因此农房闲置现象逐渐明显。为切实落实闲置农房盘活工作，提高农民的经济收入，就要加快城乡融合进程，促使其共同发展，为乡村振兴奠定良好基础。

3.1 乡村与城镇的转型发展

由于城市化进程的加快，乡村逐渐出现“三留守”“空心村”等现象。充分尊重农民个体意愿，逐步加快乡村工业化、城镇化进程，这一发展趋势与乡村推力和外部拉动力有着紧密的联系，也与农民家庭素养、就业收入、生活追求等方面相互联系。农民在居住地宅基地的意愿选择是综合各种因素平衡取舍的结果，具有不确定性、不同步性，因此需要给农民提供多样化、差异化的选择权利和选择空间。在实践中，不同乡村的资源优势、区位条件、人才状况、产业类型和治理水平千差万别，乡村农房闲置状态也各不相同[2]。

从现在的发展情况来看，想要灵活利用闲置农房依然存在很大的困难，主要表现在以下3个方面。1）西部欠发达地区乡村闲置农房布局分散、位置偏僻、建造时间长及结构损毁严重，重新利用难度较大，很难吸引资本对其投资;2）缺乏专业人才运作，在规模经营和劳动生产率上缺乏效率，仅依靠现有资本和人力很难开发出闲置农房的经济效益;3）一些农户受到传统观念及住宅理念的影响，再加上地理位置、经济发展等方面的约束，即使将农房闲置也不愿腾退或流转。

解决“空心村”现象和闲置房屋问题时，可以从以下3个方面进行。1）针对改革试点进行深化。根据新一轮实施的农村宅基地方面的试点，积极探索与“空心村”、闲置房屋治理相适应的有效形式。2）强化基础设施整体建设，结合村庄、闲置房屋不同类型，运用不同规划建设措施，促进村庄在发展过程中基础设施的不断提档升级。3）促进村庄布局优化，根据“空心村”类型的不同，实施可行性较强的计划，有效展开改造工作。

3.2 强化农村宅基地管理制度

促使闲置农房发挥经济效益、焕发生机是一项系统且复杂的工程，不仅需要明确并强化农村的发展方向和动力，更需要吸引更多资源要素支撑。此外，在充分利用闲置农房的过程中，需要做好调查，进一步摸清闲置农房性状，了解闲置农房的资金潜力。同时，为进一步推动农村闲置宅基地一系列政策的落实，需要重视农民的主体性，构建依法获得、节约利用、自愿退出等管理细则，辅助农村宅基地进一步发展。

3.3 当前宅基地制度改革主要目标

从宅基地改革和试点实践来看，农村宅基地需要从农户与集体经济组织2个方向协同推进。在现行政策条件下，“身份资格、长期占有、无偿使用、内部流转、封闭运行”都是宅基地使用权制度的明显特征。随着“空心村”现象的日益加剧，宅基地的闲置现象也在逐渐严重，宅基地的使用权多元化利用逐渐趋于常态。因此，在保障农户基本利益的前提下，进一步激发宅基地相应的功能，对于当前处于闲置状态的农房和宅基地进行合理利用，是当前宅基地制度改革的主要目标。

具体实施时，应积极从以下3个方面对其进行盘活利用。1）因地制宜原则。各地区应充分考虑到区位具体条件、环境容量、资源禀赋、文化特点和产业基础等条件，根据区域闲置宅基地实际特点采取合理盘活模式，如可以鼓励闲置农房和宅基地发展乡村旅游、休闲农业、文化体验、餐饮民宿、电子商务及创意办公等新产业，也可以从初加工、农产品冷链、仓储多个方面与第二产业融合发展，并积极进行闲置宅基地整治工作。2）给予盘活主体充分支持。在宅基地自身合法权益得到保证的前提下，鼓励具有经济实力的经济组织对闲置住宅、宅基地展开盘活和利用，并且给予返乡人员利用闲置住宅、宅基地发展乡村产业充分支持，同时支持具有责任、意愿的企业参与到盘活工作。3）重视盘活示范。根据地方实际，有序进行示范项目的盘活和利用，将乡村产业特色充分体现出来。注重资源整合，形成家庭工程、民宿集中村、手工作坊样板等集中区域，总结可以广泛推广的经验，探索高效且规范的管理制度与运行机制，以点带面逐渐推开。

3.4 合理建设相关制度

从新修订的《中华人民共和国土地管理法》中可以看出，要引导和鼓励农村组织或个人灵活运用闲置宅基地及住宅，同时明确宅基地的买卖必须合法，需要根据土地用途管制制度进行管理。以此为基础，保证宅基地的流转符合现有政策，有序地开展一系列工作[3]。集体组织可以充分利用农户退出或闲置的宅基地，通过入股、联营等方式进行开发，重视农村产业的整体发展。农户宅基地流转方式有很多种，包括但不限于出租、转让、退出等形式，为农户提供了多种开发模式。农村宅基地的初始分配和流转都与集体土地所有权有着紧密的联系，为此应从以下6个方面展开制度构建。1）确立成员资格认定制度;2）建立完善的宅基地管理细则;3）制定有偿使用宅基地的相关细则;4）建立集体回收宅基地制度;5）引导农民合理利用宅基地的各项权益，辅助其良好发展;6）建立城乡建设用地统筹高效使用制度[4]。

4 宅基地改革需厘清的关键问题

农村宅基地制度改革着重于宅基地所有权、资格权、使用权的分类处置，积极保护农民的利益，为后续探索和创新宅基地改革奠定基础。

1）科学确立宅基地分配标准。按照区域人均占有宅基地现状，根据实际需求确定宅基地法定面积标准，合理界定宅基地资格权人，制定规范程序，赋予宅基地资格权凭证，并予期限固化。2）稳妥实施宅基地的分类处置。依据不同历史成因，给予确权、备注或注销登记，分类实施宅基地有偿使用。3）支持宅基地的适度放活。支持探索宅基地使用权权益置换、入股经营、合作建设、整治利用和农房转让、农房出租、农房继承、抵押融资的具体实现途径[5]。4）加强宅基地联动监督管理。明确宅基地所有权人的管理职责，乡镇行使宅基地审批权、属地管理权，县级自然资源部门行使宅基地规划权、土地用途管控权和登记权，住房和城乡建设部门行使农房建设风貌管控权，建立部门协作流程和管理细则，妥善解决农村宅基地管理难、历史遗留问题多的症结。

参考文献：

[1] 邵永东.浅谈农村宅基地“三权分置”改革建议[J].国土资源，2018（8）：46-47.

[2] 林远，姜刚.农村宅基地“三权分置”改革全面提速[J].农村.农业.农民（B版），2018（7）：15.

[3] 段龙龙.农村宅基地制度改革：关键问题、产权保障与重点突破[J].当代经济管理，2019，41（4）：11-16

[4] 畢文泰，梁远.乡村振兴战略背景下农村宅基地三权分置改革的研究[J].农业开发与装备，2019（1）：13.

[5] 张磊.乡村振兴战略导向下农村宅基地确权及流转制度改革研究[J].农业与技术，2021，41（4）：157-162.

收稿日期：2021-11-06

作者简介：鲁文（1967—），男，宁夏彭阳人，大专，经济师，研究方向为农村宅基地改革与管理。E-mail：liyangcxy@yeah.net。