生态规划推进基层社会治理范式转换研究

樊颖超，刘凯英，王晓军

（1山西大学环境与资源学院，太原 030006；2大同市城市园林绿化研究中心，山西大同 037000）

0 引言

国土空间规划是要解决空间中各种物质要素和非物质要素在空间布局与时间序列上的各种冲突[1]。当前中国国土空间规划过程中面临着政府的职能转型、公众的参与意识提升、企业的社会责任强化、社会组织的成熟完善等问题，尤其在基层社会治理方式正在转变的过程中，国土空间规划会被赋予更多内涵[1-2]。中国国土空间规划目前仍以自上而下的规划范式进行，在同时要应对基层社会治理改革的背景下，这种规划范式在协调人与人、人与社会、人与自然之间的关系时因容易忽视公众意见，公众参与热情不高[3-4]等而表现出包容性差的问题。

生态规划作为国土空间规划的一项重要内容，对推进社会治理能力应当具有重要作用。生态规划是一类沟通自然与社会生态系统的规划范式[5]，通过生态规划过程推进基层社会治理能力是区域国土空间规划能够取得成效的关键[6]。有效的社会治理不仅包括政府、公众和社会组织机构共同管理公共事务，而且需要调和各利益相关者并采取共同行动[7-8]。当前社会治理体系面临着市场需要完善、政府职能需要转变以及社会治理体系需要改革等现实问题[9-10]；一些地方政府依然一味追求经济发展而忽略了区域可持续发展[11]；自上而下的治理体系无法保证各利益相关者顺利地进行协商，公众和其他社会力量参与规划的程度依然有限[12]。因此，具有包容性的生态规划可以推进社会治理向多元协商合作的范式转换，推进其以政府、公众和社会各方力量的互动发展为核心，促进社会各主体间性的改善，构建一种社会、经济和自然可持续发展的基层社会治理体系。

为此，在国土空间规划和基层社会治理改革的现实背景下，本研究分析当前国土空间规划自上而下社会治理范式存在的问题，尝试通过包容性的生态规划构建各利益相关方的合作，澄清规划中基层政府及其部门、公众、规划师、其他社会力量等各方在生态规划的编制、实施、监测与评估等交互合作的过程，以及这一合作过程促进区域空间适应性管理中的作用，说明包容性生态规划可以推动社会治理范式转换。

1 国土空间规划中的治理体系现状

一般的说，中国的国土空间规划体系包括全国、省、市、县和乡镇等五级[13]。规划以自上而下的方式进行，即各级政府与部门的规划工作人员，自上而下地编制和执行指令性规划[14]。在县级以下的国土空间规划中，政府做出规划决策由下级实施；公众和其他社会力量依照上级制定的政策方案进行实施；规划人员收集和评价与规划有关的重要选择和信息，并加以充分考虑[15]。这种规划方式大都是对上级政府目标的简单重复。上级规划为下级规划提供政策依据和指令，并不能很好地针对特定地方的具体问题，而下级规划很少能根据当地实际对上级规划提出反馈，因而实施性差[16]。

这样自上而下的规划方式对促进有效社会治理的作用有限，可能会忽视某些利益相关者的诉求和期望，忽视当地居民对自身集体资产的灵活性管理，有些上级规划决策对具体公共事务干预过多，影响国土空间规划在当地的权威性[1,17]；自上而下的规划范式可能会导致公众参与的程度有限，导致公众参与当地社会治理的热情不高[18-19]；规划中基层政府及其部门、公众、规划师、其他社会力量之间的界限和各自的作用不明确[20-21]。这些问题给国土空间规划的社会治理带来巨大的考验，也是今后国土空间规划需要探讨的内容。本文认为，生态规划作为国土空间规划的重要内容，可以提高基层社会治理能力，并推动基层社会治理体系做出有别于传统范式的安排。

2 生态规划促进社会治理

生态规划不仅是国土空间规划的重要方面，也是生态学的重要内容[22]。奥德姆[23]认为生态学是一门综合性的学科，是联系科学与社会的桥梁，连接了自然科学和社会科学；奥斯特罗姆[24]认为应该将人与生态系统作为一个整体，通过人-社会-生态系统才能理解生态系统的变化以及人们如何适应生态和这种变化；王如松[25]指出，人类社会是一类以人的行为为主导、自然环境为依托、资源流动为命脉、社会文化为经络的社会-经济-自然复合生态系统。由此可见，生态规划面向的对象是自然生态系统和人类社会系统，将这两个系统相互联系之后的社会生态系统是生态规划的对象。在社会生态系统中，人是最活跃的因素，是社会经济活动的主人，但是人也受到自然条件的负反馈约束和调节[26-28]。因此，在生态规划中，需要将人与人的社会生态、人与环境的自然生态统一纳入系统来考虑。

生态规划关注各利益相关方在规划的编制、实施和监测与评估等阶段的参与程度，具有社会包容性。这种规划范式可以推进社会治理的改善，通过主体间性的包容与协调推进社会治理范式转换，有助于构建一种各利益相关者共同参与的、具有包容性的治理体系。

2.1 生态规划促进各利益相关者参与

利益相关者是指在生态规划中能影响区域发展目标的实现或被区域发展目标所影响的个人或群体[29]。生态规划中涉及到的利益相关者一般主要包括：政府及其部门、公众、规划师以及其他社会力量，他们在规划的编制、实施以及监测与评估阶段都发挥着不同的作用。下面是对各利益相关者在生态规划不同阶段作用的简单分析（表1）。

表1 生态规划过程中主要利益相关者的作用

（1）政府及其各部门。在生态规划各利益相关方包容合作的体系下，政府在规划中应当起到引导、监测、激励以及资金下放等作用，除了统筹部门规划外，政府应积极通过规划引导，利用公开协商等手段，发挥政府在政策引导、市场监管、法治保障等方面的作用。政府各部门的职责主要是协助政府，落实其他利益相关者对生态规划的要求，动员一切社会力量实施规划行动，通过积极透明的方式确定生态规划的具体方案。

（2）公众的职责。生态规划的主体是公众，在生态规划中公众可以提出自身的诉求，帮助确定规划需要解决的问题，其最大的贡献在于确定规划方案筛选的标准及其利益和价值的评定，并对最后的政策选择提出建议。公众要自己组织区域的生态规划，且由他们自己决定聘用哪个规划师或团队；在规划的实施建设阶段，由他们决定采用何种方式开展建设行动或聘请哪些相关工程技术人员。

（3）规划师的职责。规划师首先要根据区域发展中各利益相关方共同分析和沟通对话的结果来做出该区域未来一定时期内的发展计划。在生态规划过程中规划师要协调政府、公众和其他社会力量对区域发展规划的想法、提出的问题以及期望等，规划师要说服某些群体或个人接受大多数利益相关群体的观点和建议，最终要在这些群体之间形成大家都认同的区域生态规划战略。规划师可以利用其专业知识，识别和评估可供选择的区域建设与管理方案，提供政策措施和评价标准，整合各方意愿形成规划方案，为决策全过程提供技术与社会学习支撑。

（4）其他社会力量的职责。其他社会力量包括企业参与者、环保组织、有特殊利益的民间组织以及大众媒体等。这些社会力量可以参与到规划的编制、实施和监测与评估阶段，提出对规划的诉求，为规划的编制和实施提出建议，与政府、公众、规划师共同制定规划方案。

总之，与传统意义上由政府主导的规划不同，生态规划是政府、公众、规划师与其他社会力量共同参与的规划方式。这种规划方式可以协调利益相关群体间的利益与冲突，为今后基层社会治理改革工作的实施提供了方向。

2.2 生态规划提高社会治理能力

生态规划的规划对象是社会-经济-自然复合生态系统，通过包容合作的方式，寻求人与自然可持续发展的根本途径，自身需要一个各利益相关者（群体）间具有包容、合作、公开、平等的社会治理环境，而现实的治理环境更多的仍处在传统社会治理范式之内，生态规划只得通过其过程推进社会治理范式的转换。

在国土空间规划和基层社会治理改革的背景下，本文希望人们认识到生态规划有能力助力自上而下社会治理范式的转换。生态规划强调各利益相关者在规划全过程的包容、合作和参与，还注重各利益相关者的参与程度及相互之间的沟通。生态规划的治理范式是在容纳、吸收和协调各利益相关主体的利益、诉求和目标的前提下，对规划中各方利益格局进行重新调整，鼓励基层政府及其各部门、公众、规划师和其他社会力量共同参与规划的编制、实施及监测与评估的过程，通过这种方式协调主体间性，助力社会治理范式转换。下面是对生态规划面临的两种社会治理范式做了简单比较（见表2）。

表2 传统社会治理范式和期望的社会治理范式比较表

通过表2中的比较可以看出，生态规划的社会治理是一种包容性生态规划的要求，更加注重协调人与人、人与社会之间的关系，通过鼓励公众和其他社会力量主动参与公共事务的生态规划来实现社会治理范式的转变，这种范式应当是今后基层社会治理借鉴的方向。

2.3 包容性生态规划过程助力治理范式转换

包容性生态规划的过程包括前期准备、现状分析、生态规划与详细规划、生态规划的实施、监测与评估以及再规划等6个阶段（图1），这一过程是透明、公平公正的协商过程。这一过程通过协调主体间性可以助力治理范式从自上而下转换为上下结合，从政府完全主导转换为各利益相关者都参与公共事务，构建多元协商的治理体系。

图1 包容性生态规划各利益相关方合作过程

（1）阶段I：前期准备。规划的前期准备需要多学科专家团队的介入，专家团队包括生态、管理、社会学等方面的团队，为之后生态规划制定方案和实施做准备。专家团队主要负责审批地区上报的规划逻辑框架和依据这一逻辑框架提出的具体规划行动。

（2）阶段II：现状分析。这一阶段主要是分析生态规划中涉及到的各利益相关方在规划中的作用和对规划的期望，之后各利益相关方共同分析区域面临的问题和未来的发展趋势，讨论生态发展的重点领域。

（3）阶段III：生态规划和详细规划。这一阶段需要所有利益相关者就生态发展目标达成共识，共同参与制定行动方案和建设标准。在这一阶段中，政府起指导作用，组织并指导其他利益相关者编制规划；公众和其他社会力量可以提出自身的诉求，帮助确定规划方案筛选的标准及其利益和价值的评定；规划师整合协调各方的需求并利用自身的专业知识编制规划、制定建设标准和要求。

（4）阶段IV：生态规划的实施。这一阶段需要整合资金等各方力量，特别是社会力量，之后由政府提供资金支持并鼓励各方共同参与，专业人员完成规划建设，并根据监测与评估结果，随时调整实施的进程。

（5）阶段V：监测与评估。这一阶段需要各利益相关方的参与，并建立过程监测体系对实施过程进行阶段性的监测，及时控制和调整行动的实施过程。在规划结束之后，由政府聘请第三方评估机构与各利益相关方共同对规划成果进行评估，通过评估指出生态规划不完善的地方并提出建议，以便在下一轮规划时改进，这样的生态规划更具有可持续性。

（6）阶段VI：再规划。通过阶段性监测和评估，指出生态规划不完善的地方，在下次开展规划的时候进行完善。

包容性生态规划通过鼓励各方参与并协商其利益与冲突，构建不同利益相关者跨尺度、跨层面交互合作的治理体系，这种治理体系可以助力社会治理能力的提高，助力治理范式向各利益相关者共同协商合作的透明、公平的方式转换。

3 结论

在当前国土空间规划和基层社会治理改革的背景下，本研究分析了国土空间自上而下规划方式的弊端，指出生态规划是所有利益相关者共同参与的包容性生态规划，这种规划方式通过协调主体间性可以改善社会治理，推进基层新旧治理范式的转换。

生态规划治理范式与国土空间规划自上而下的社会治理范式相比较，更加注重社会生态规划，更加注重协调主体间性。这种规划方式以政府为指导，以公众为主体，是一种政府和公众上下沟通、包容合作的规划方式，强调政府、公众、规划师和其他社会力量的共同参与，并且他们在规划中都发挥着不同的作用：政府及其各部门发挥引导作用，鼓励公众积极参与到规划中；公众和其他社会力量响应政府的政策，参与规划的各个阶段；规划师起协调作用，负责收集整理各利益相关者对规划的诉求，并利用自身的专业知识和技术能力为规划提供相应的建议并制定适合的规划方案。

包容性生态规划的过程能够推进社会治理范式转换，其过程更加强调以公众为主体实施规划，且参与规划的政府、公众、规划师和其他社会力量共同拥有规划的知情权、参与权和决策权。在这种治理方式下，公众的需求得到了尊重，也能够有效地落实政府制定的政策并参与规划的各个阶段，逐步构建起沟通互动、包容互助的治理范式。包容性生态规划的过程通过协调主体间性可以助力社会治理范式从自上而下转换为各利益相关方共同参与的治理范式，推进社会治理范式转换为以资源供给为导向，以整合多方意见并达成共识为目标，逐步构建一套相对有弹性的、多方合作的规划程序和多元协商平台。

本研究根据国土空间规划目前面临的挑战，摈弃传统自上而下规划范式的弊端，指出包容性生态规划的过程可以推进社会治理范式的转换，通过各利益相关方包容合作的过程改善社会治理方式，促进社会治理新旧范式的转换，希望本研究能够为中国今后的社会治理范式提供借鉴。