从土地索赔到荒野保护

张文静

[摘 要]阿拉斯加开发与保护的历史，是美国环境政治史研究领域的典型案例。1971年《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》的頒布，解决了一直拖延的阿拉斯加原住民土地索赔问题，并在国会立法时加入了环境保护的因素，最终成为阿拉斯加荒野保护的基础。在《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》的基础上，环境保护主义者积极争取，启动了美国最大的保护立法。环境保护主义者与开发势力经历了异常激烈的辩论和竞争，最终推动了1980年《阿拉斯加国家利益土地保护法》的通过。该法案保留了有史以来最大面积的荒野地区，但也保留了继续进行经济开发的权利，最终达成了阿拉斯加各方势力之间暂时的妥协与平衡。从《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》到《阿拉斯加国家利益土地保护法》，从土地索赔到荒野保护，阿拉斯加环保之争反复爆发。综合研究《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》和《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》的制定和实施，梳理它们之间的联系和承接，分析各方势力的冲突和平衡，有助于我们更好地理解环境保护斗争的复杂性。

[关键字]阿拉斯加;《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》;《阿拉斯加国家利益土地保护法》;环境保护;冲突与平衡

自1867年美国从俄罗斯购买了阿拉斯加后，当地原住民的土地权问题就已出现，且一直没有得到很好的解决。阿拉斯加建州以及州选土地的操作，使得原住民的土地索赔更为紧迫。1968年，阿拉斯加北坡（North Slope）普鲁德霍湾（Prudhoe Bay）发现大油田，开发势力拟议建设跨阿拉斯加管道以运输石油，遭到阿拉斯加州原住民和环保主义者的强烈反对。经过原住民、开发利益集团和环保利益集团的竞争，国会最终于1971年颁布了《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》（Alaska Native Land Claims Settlement Act），①给予原住民超过4400万英亩的土地权和近10亿美元的现金赔偿，并包含了一定的保护条款，为日后美国历史上最大面积的环境保护立法奠定了基础。环保主义者在《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》的基础上，与开发集团进行了长达10年的环保斗争。国会最终颁布了《阿拉斯加国家利益土地保护法》（Alaska National Interest Lands Conservation Act），①保护了前所未有的大面积土地，却也保留继续进行经济开发的权利。

作为阿拉斯加土地权利划分的重要法律，《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》与《阿拉斯加国家利益土地保护法》得到学界相对广泛的研究。②已有的研究或从法学角度研究法案形成的具体的国会立法过程，对法案内容进行详细的解读，分析法案的特色与创新，论述法案的缺陷与修正等;或从历史学角度对单一法案的历史形成和历史影响进行个案分析。本文在此基础上继续开拓创新，从环境政治史角度出发，梳理了这两项法案建立过程中的相互联系和承接点，分析了两项法案的争议性、曲折性和妥协性特点，从而重点突出了阿拉斯加各方势力之间的冲突与平衡，展示了阿拉斯加从土地索赔到荒野保护的环境保护之争。

一、石油开发引发的土地索赔

在欧洲人到来之前，众多印第安人已经占领阿拉斯加数千年，主要从事捕捞、狩猎、采集等相关活动。特林吉特人（Tlingit）、海达人（Haida）和钦西安人（Tsimshian）生活在阿拉斯加东南地区。除此之外，阿留申群岛仍然是阿留特人（Aleut）发展航海经济的家园，他们是俄罗斯人到来后最早与之交往的阿拉斯加原住民;③因纽特人（Inupiat）和爱斯基摩人（Eskimos）生活在北冰洋西北海岸、太平洋西部和西南部海岸;阿撒巴斯卡人（Athabascans）等部族住在育空河谷（Yukon River）地区。到18世纪中期，阿拉斯加原住民人口达到最高峰的75000人。④但随着白人的到来，这些民族大都经历了天花、流感、肺结核等欧洲疾病的暴发。到19世纪30年代，原住民人口已经减少一半，并在随后的几十年里持续下降。

（一）原住民的土地遗留问题

1867年，俄国签订《割让条约》，将阿拉斯加售予美国。《割让条约》第3条规定：“未开化的部落要遵守美国可能不时针对该国原住民部落采取的法律和法规。”⑤从本质上讲，美国与阿拉斯加的土地和人民的关系，只是俄国原先的做法和关系的继续。这条法规的主要含义是一般联邦法律也适用于原住民，而国会在随后的行动中没有提出其他建议。

1884年的《组织法》（the Organic Act of）是阿拉斯加治理的第一个法案。关于阿拉斯加原住民，《组织法》第8条规定：“不得骚扰该地区的印第安人或其他人实际上已在使用或占领的土地，或现在由他们所有的土地，但这些人获得这些土地所有权的条件由国会未来的立法所规定。”⑥这一规定为阿拉斯加原住民日后的土地权索赔提供了基础。在当时，国会虽然承认阿拉斯加原住民的居住权，但没有否认也没有承认任何其他权利，并明确了国会立法是阿拉斯加原住民解决土地权问题的唯一途径。

20世纪上半叶，联邦政府针对阿拉斯加原住民土地所有权问题，进行了4项立法尝试，却几乎没有什么效果。①1958年，《阿拉斯加建州法》（Alaska Statehood Act）生效，为新成立的阿拉斯加州提供了从“闲置、未使用和未保留的土地”中选择超过1.03亿英亩的土地的权利。同时，该法要求阿拉斯加州“永远放弃对印第安人、爱斯基摩人或阿留特人（以下简称‘原住民’）的任何土地或其他财产（包括渔业）的所有权要求。”②然而，阿拉斯加州迅速采取行动，征用了原住民村庄明确使用和占用的土地，引发了原住民的不满与反击。1966年10月，原住民团体组成了阿拉斯加原住民联合会（Alaska Federation of Natives）。该联合会通过了一项决议，敦促内政部从州选土地中撤回所有有争议的土地。1966年，原住民扩大了抗议内容，争议的土地不仅包括州选土地，还包括州政府在北坡租赁的含有石油和天然气的土地。③

原住民的土地权索赔运动得到了内政部长斯图尔特·尤德尔（Stewart Udell）的支持。1966年12月，尤德尔要求暂停对北坡土地的租赁，此后不久宣布对阿拉斯加所有联邦土地进行临时“冻结”，以待国会采取行动解决原住民土地权问题。尤德尔的土地冻结有效地阻止了州选土地行动，对阿拉斯加州经济发展构成严重威胁。1967年2月，阿拉斯加州在其新的共和党州长沃尔特·希克尔（Walter J. Hickel）的指示下，向联邦地方法院提起诉讼，但遭到法院的驳回。面对国会对原住民土地权索赔的拖延，以及希克尔州长要求尽快完成州选土地的倡议，1969年1月，尤德尔在他任期的最后日子里发布第4582号公共土地令，正式确定了他的“土地冻结”处置方法，并将冻结持续到1970年底。④

1968年，普鲁德霍湾发现了大油田，引发美国重要媒体的热烈报道。⑤阿拉斯加州的开发势力更是兴奋异常，他们热烈欢迎阿拉斯加面临的重大开发机会，迅速决定修建一条从普鲁德霍湾到瓦尔德兹（Valdez）不冻港的800英里长的地下管道，输出北坡石油。⑥1968年11月，尼克松總统选择希克尔州长担任内政部长，石油企业的开发意愿得到了进一步的激发。1969年，希克尔两次要求修改尤德尔的“土地冻结”，以适应管道建设的需求。同时，希克尔部长向参议院内务委员会主席亨利·杰克逊（Henry M. Jackson）保证，在永久冻土中埋藏管道的环境问题解决之前，在原住民土地利益得到满足之前，内政部不会签发最终建设许可证。因此，国会同意让希克尔签发管道建设许可证。①

毫无疑问，石油开发盖过了一切。原住民的土地索赔将面临更大的困难，也面临更大的机遇。历史证明，采取购买、建州、“土地冻结”等方法都不曾解决的原住民土地权问题，当面对石油开发和管道建设的紧迫性时，终于开始步入正式解决之道。

（二）原住民的土地索赔运动

1970年1月1日，《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act）生效，跨阿拉斯加石油管道建设将面临更为严格的环境审查。1970年1月，希克尔批准了从育空河到普拉德霍湾的390英里的公路建设计划，并于1970年3月发布了8页纸的环境影响报告，声称工程建设不会引发环境危险。

1970年3月9日，管道走廊沿线的原住民村庄向联邦地方法院提起诉讼，试图禁止希克尔部长在不向原住民承包商提供任何工作的情况下颁发进一步的许可证。②原住民想要增强与开发势力讨价还价的能力，他们的律师联系了主要的环保组织，积极寻求盟友。环保组织也不满于阿拉斯加州和联邦土地管理局（Bureau of Land Management）对石油企业开发荒野的纵容，原住民的反抗活动激发了他们的进一步行动。1970年3月26日，地球之友（Friends of the Earth）、荒野协会（Wilderness Society）和环境保护基金会（Environmental Defense Fund）对内政部提起诉讼，指控授予管道建设许可违反了1920年《矿物租赁法》（Mineral Leasing Act）的通行权宽度，也违反了《国家环境政策法》的要求。1970年4月14日，法院对整个项目发布了禁令。③

杰克逊要求阿拉斯加联邦土地发展规划委员会（Federal Field Committee for Development Planning in Alaska）尽快准备一份研究报告，提供阿拉斯加土地规划的必要信息，并起草解决草案。1970年6月，参议院内部委员会提交了解决法案S. 1830。该法案规定：12年内向阿拉斯加原住民支付1000万英亩土地和5亿美元现金，以及2%的矿产租赁使用费。但是矿产租赁使用费不是永久的，且总额不能超过5亿美元，这远远达不到阿拉斯加原住民联合会的需求。参议员弗雷德·哈里斯（Fred Harris）进行了最后一刻的努力，将土地所有权规定增加到了原住民要求的4000万英亩，但他的土地修正案最终被否决。鉴于获得公平的土地索赔安置的希望非常渺茫，阿拉斯加原住民联合会的法律顾问、前司法部长拉姆西·克拉克（Ramsey Clark）建议原住民接受参议院的法案。④

然而，原住民拒绝放弃，他们积极行动，主动进行游说以解决土地问题。阿拉斯加原住民联合会副主席约翰·伯布里奇（John Borbridge）表示，土地赔偿的不足无疑将对阿拉斯加原住民的未来产生重大影响，“在这个开明的时代，赔偿的不足是对本就享有土地的原住民的冒犯。他们对土地的依赖和使用将持续到未来，而不是停留在过去”。⑤两个月后，即1970年9月，印第安人赢得了首次立法胜利，当时众议院印第安事务委员会在非公开会议上同意一项条款，该条款将授予印第安人4000万英亩的土地所有权。①1971年4月，尼克松总统会见了阿拉斯加原住民联合会主席唐·赖特（Don Wright），并公开宣布自己支持授予原住民4000万英亩土地，从而确保了参议院的原住民胜利。②

1971年的整个春季和夏季，众议院和参议院的内务委员会都在积极努力，以制定他们曾审议过的最复杂的法律之一。1971年9月28日，众议院内务委员会通过口头投票提交了H.10367。该法案提供了4000万英亩的土地和9.25亿美元的现金赔偿，其中5亿美元来自州政府。斯图尔特·尤德尔的弟弟莫里斯·尤德尔（Morris Udall）同样具有明显环保倾向。他联合议员约翰·塞勒（John Saylor）一起提出了一项倾向于环保主义者的修正案，要求原住民村庄选择保留1亿英亩的土地用于其他用途。然而，委员会拒绝了这一修正案，但是也考虑了环保主义的要求，通过了国会议员约翰·基尔（John Kyl）的修正案，授权内政部长防止采矿和矿物租赁下的私人土地选择，要求继续冻结土地，直到制定出全面的土地使用规划方案。但是基尔的修正案并不妨碍州选土地和原住民土地索赔。③

1971年10月21日，参议院内务委员会报告提交了S.35。该法案的土地授予部分包含两项针对原住民的选择：选项A授予原住民4000万英亩的土地，但将授予权限制在与其村庄相邻的土地上;选项B授予原住民2000万英亩的村庄土地，外加1000万英亩可在该州其他任何地方选择的土地。S. 35提出了10亿美元的金钱赔偿建议，还允许内政部长撤回拟建石油管道需要的土地——第24条的（b）（3）小节，以及可能将其纳入国家公园或野生动物保护区系统的土地——第24条的（c）（4）小节。该法案规定选地时间只有3年，立法时间只有2年。然而，国会要在两年内解决如此复杂的问题显然是不可能的。另外，第24条的（c）（4）小节规定内政部长选地不能妨碍州选土地，这无疑是对荒野保护最大的威胁。④

综上所述，众议院和参议院的内政委员会提交了类似的法案，其法案规定最多授予原住民4000万英亩土地以及10亿美元的赔偿。虽然两院在土地和现金清算方面几近达成一致，但在环保撤回方面却各有分歧。环保组织为此积极运作，力争在阿拉斯加原住民获得相当的土地授予时，“给剩下的美国人一些补偿”。⑤

二、从土地索赔到荒野保护

在解决原住民土地索赔问题的过程中，阿拉斯加荒野保護和土地保留问题逐渐浮现出来。环保组织充分行动起来，不仅在原住民土地索赔运动中融入了环保因素，而且在土地索赔法案中加入了环保条款，为日后美国历史上最大面积的环境保护立法奠定了基础。原住民土地索赔问题逐渐发展为原住民、开发利益集团与环保利益集团的三方之争，即逐渐从土地索赔向荒野保护转变。

（一）土地之争中浮现的荒野保护问题

在参众两院激烈辩论原住民的土地和金钱赔偿的时候，阿拉斯加的环保问题并没有得到太多的关注。然而，一旦原住民土地赔偿法案颁发，土地冻结就将结束，那么阿拉斯加的土地将面临完全不同的局面——从全面冻结转为全面开发。保护主义者对此项转变中的两个问题特别担心：首先，阿拉斯加的土地所有权将再次分散属于联邦、原住民、州政府和个人所有，这种杂乱无序的状态必然会阻碍国家公园或者国家保护区的建立;其次，管道建设势在必行，必然会对极北荒野造成巨大的破坏。到这个时候，环保主义者已经由最初的原住民土地索赔的联盟者，变成了土地索赔的对立者。

1971年10月19日，众议院关于H.10367的辩论开始，首先着手解决的就是尤德尔-塞勒修正案。尤德尔意图在阿拉斯加州和原住民瓜分该州土地的时候给美国国民分一杯羹，但这一修正案引起了各方势力的反对，原住民也提出了自己的抗议。阿拉斯加原住民联合会的两名领导人在华盛顿积极运作，游说有关议员给尤德尔-塞勒修正案投否决票，并警惕一切类似的修正案的提出。他们认为，该修正案带有种族主义偏见，试图破坏土地索赔法案，阻止原住民群体获得最具经济价值的土地。①国会议员韦恩·阿斯皮诺尔（Wayne N. Aspinall）则继续辩称，该修正案与辩论的法案无关。在早些时候，塞勒就反对修正案与原住民土地权索赔无关的说法。塞勒认为，原住民土地索赔不只是解决原住民土地权的方案，还是一个打开阿拉斯加的法案，“它是一系列行动的第一步，这些行动将严重影响阿拉斯加乃至美国将来的经济、社会和政治发展”。②虽然环保人士积极运作，但是众议院还是拒绝了尤德尔-塞勒修正案。1971年10月20日，众议院投票通过了H.10367。

在众议院失败后，环保组织和环保人士又转向参议院。国家公园管理局和环保组织的领导人积极游说与该项目相关的参议员，特别寄希望于来自内华达州的艾伦·百博（Alan Bible）。百博是参议院公园与休闲小组委员会（Senate Subcommittee on Parks and Recreation）主席，他认同环境保护理念。其实早在1971年夏天，国家公园管理局局长乔治·哈佐格（George Hartzog）就曾邀请参议员百博进行一次阿拉斯加之旅，并让特别关注阿拉斯加保护的塞拉俱乐部主席埃德加·韦伯恩（Edgar Wayburn）陪同。他们坐着私人飞机欣赏了阿拉斯加的美景，百博被荒野景观所吸引，也看到了苔原疤痕——希克尔公路③对环境的破坏，保护主义者趁机向参议员推荐了阿拉斯加若干特别需要保护的地区。④

1971年秋季，原住民土地索赔的相关法案在国会迅速推进。荒野协会的执行董事斯图尔特·布兰德伯格（Stuart Brandberg）与韦伯恩会面，并抱怨说：“原住民土地索赔法案即将通过，却没有为国家公园或者保护区提供任何附加条款，我们就要失去阿拉斯加的一切了。”⑤因此，韦伯恩去游说他的老朋友——参议院内政部长杰克逊，要求他在给原住民大面积土地权赔偿的时候，“给剩下的美国人一些补偿”。韦伯恩提出保留1.5亿英亩土地作为国家公园或保护区，杰克逊则“还价”到8000万英亩，并答应让参议员百博提起对原住民土地索赔法案的修正案。①

1971年11月1日，参议院法案进入辩论决议环节，环保主义者的游说效果显著。参议员百博提出，全国大多数环保组织对该法案撤回的部分公共土地提出了保护请求。他提出了一项“理由正当且毫无争议”的修正案，对立法进行了重大的修改。百博的修正案要求修改土地选择的先后顺序，内政部长推荐保留土地的行动，提出保留的土地应该优先于州选土地和原住民土地赔偿。如果推荐保留的土地与州选土地或者原住民土地赔偿产生冲突，则允许州政府和原住民选择其他土地;如果国会没能在5年内完成土地保留立法，那些土地就会失去保留性质，就会允许州政府和原住民继续选择。百博的修正案顺利通过了，这是国会第一次接受内政部长提议的土地保留优先于州选土地和原住民土地赔偿。随后，参议院投票通过了H. 10367（以H. 10367代替S.35）。②

1971年12月13日，众议院与参议院联合召开会议。会议委员会的成员包括参议员杰克逊、迈克·格拉韦尔（Mike Gravel）、泰德·史蒂文斯（Ted Stevens）和百博，以及众议员阿斯皮纳尔、塞勒、尤德尔、基尔、梅德斯和尼克·贝吉奇（Nick Begich），他们分别代表了不同的利益集团。参议员百博和众议员塞勒、尤德尔代表环保主义利益;参议员格拉韦尔、史蒂文斯和众议员贝吉奇代表阿拉斯加州利益，这三个阿拉斯加人和国会议员基尔一起代表开发者利益;而梅德斯议员则代表原住民利益。③经过各方代表的争辩、抱怨、吵闹乃至威胁，会议作出了最终决议：关于原住民土地索赔问题，允许原住民选择4400万英亩的土地，但是土地选择区域限制在每个村庄周围的25个乡镇之内，同时获得近10亿美元赔偿;此外，协议中还加入了一定的条款，允许内政部长撤回拟建石油管道需要的土地，以及可能将其纳入国家公园或野生动物保护区系统的土地。④1971年12月14日，联合会议委员会的法案得以通过。

在参众两院通过之后，法案被送交尼克松总统。1971年12月18日，尼克松总统签署了《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》，原住民土地权索赔问题首次得到了正式解决，原住民与开发势力的冲突得到了缓解和平衡。⑤土地索赔告一段落，但它为荒野保护问题的提出作了铺垫。

（二）《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》中的保护条款

在原住民土地索赔运动中，环保组织一开始联合原住民，利用他们要求土地权的行动来反对石油管道建设的土地应用，进而反对石油开发。在运动的后期，环保组织的环保倾向逐渐与原住民的利益诉求相悖，环保人士担心原住民土地权赔偿会将更多的公共土地变为私有，而不能对其加以保护。经过一系列游说和运动，环保组织成功地在《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》中包含了一定的保护条款，为阿拉斯加的荒野保护奠定了基础。

《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》第17条对于环保主义者而言至关重要，对它的解释将决定阿拉斯加荒野保护的未来。基尔的修正案成为该法案第17条的（d）（1）小节，它终止了尤德尔的土地冻结，取而代之的是90天的立法冻结。在这段时间内，内政部长可以对其认为有保护价值的土地实行保留。这种土地保留不包括原住民村庄周围的土地，但包括其他地区的州选土地和原住民赔偿土地。①

百博的修正案成为《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》第17条的（d）（2）小节。其A段规定：内政部长可以保留8000英亩土地，用来增加四大国家保护体系用地。②在内政部长撤回的土地范围内，阿拉斯加州和原住民都不能再进行选地。其B段要求：内政部长需要在9个月内撤回需要保留的土地，没有来得及撤回的土地允许阿拉斯加州和原住民进行选择。这一条规定确切地表明，内政部长的土地撤回优先于州选和原住民赔偿。其C段规定：内政部长向国会推荐需要保留的土地，没有推荐保留的土地依然允许州选或其他用途。其D段规定：国会需要在5年内处理内政部长的推荐，没有推荐保留的土地在2年后可以重新成为可选地。该小节最后一段称：阿拉斯加州和原住民可以选择任意土地，但是国会一旦接受这块土地并将之作为环境保护用地，那么阿拉斯加州和原住民就要放弃这一选择，再选择其他土地来代替。③

阿拉斯加州的开发势力马上对修正案作出了深层次的解读：《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》第17条的意图是给予内政部长多于8000英亩的可选保留地，因为（d）（2）小节的语言表述明确了不高于8000英亩保留，但是（d）（1）小节的语言却不明确，似乎意味着可以保留更多的土地。

一些环保主义者也发现了这一疏漏，敦促内政部长尽快根据（d）（1）小节选择5000英亩土地，根据（d）（2）小节选择8000英亩土地。然而，阿拉斯加州的动作更快。他们迅速行动起来，匆忙地又选择了约7700万英亩土地。④他们声称，《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》赋予他们可以立即选地的权利，根据（d）（1）小节实行的土地冻结，也没有阻止州选土地。他们的说辞显然有待商榷，因为（d）（2）小节的B段明确规定“内政部长……没有来得及保留的土地可以允许阿拉斯加州和原住民进行选择”，因此州选土地是有限制的，且要在内政部长选地之后进行。然而，阿拉斯加州的敏感意识和迅速行动无疑让他们占得了先机。

1971年《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》的通过，是自1867年以来阿拉斯加原住民历史上最重要的事件。其意义不止于土地索赔，还蕴含着环境保护和荒野保留的因素。《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》第17条的通过，使环保主义者取得以保留土地充实国家保护系统的胜利。开发者的虎视眈眈以及迅速行动，让环保主义者感到形势的紧迫性，他们需要立即行动起来，继续与开发势力斗争，并利用《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》的环保遗产来保护“最后的边疆”。⑤他们的力量是强大而有组织的，他们的抗议是合理而不容置疑的，而他们的策略也是适应形势逐渐改善和发展的。

三、最大面积的荒野保护与妥协

北坡石油的开发不但给原住民的土地索赔带来了巨大的影响，也为阿拉斯加保护势力提供了保留阿拉斯加广阔土地的契机。根据《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》第17条d（1）和d（2）小节内容的要求，经历近10年的斗争和努力，《阿拉斯加国家利益土地保护法》最终得以通过。该法案在美国自然保护的历史上具有极其重要的意义，在国家保护系统中增加了前所未有的大面积土地，阿拉斯加环保势力取得了巨大的成功。《阿拉斯加国家利益土地保护法》的最终通过，也使得阿拉斯加州开发者、原住民和环保势力各得其所，达成了三方势力的协调与平衡。

（一）环保主义者的荒野保护运动

《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》保护计划的实施集合了各方力量。例如国家公园管理局（National Park Service）制定了计划和环境影响声明，以支持其关于在阿拉斯加建立新的国家公园的提案。①此外，还有环保组织的广泛参与。如塞拉俱乐部格外关注阿拉斯加荒野的保护，為阿拉斯加保护运动招募了特定的人员，运用其惯用的多种宣传和推介手段，进行了声势浩大的保护运作。②早在《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》建立之前，为了争取更大的土地保护，环保组织就在华盛顿建立了专门的保护主义者联盟——阿拉斯加联盟（Alaska Coalition），处理阿拉斯加环保问题。③除此之外，《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》更类似一项财产权解决方案，虽然解决了原住民土地的要求，但却没有明确考虑部落自治权问题，对原住民至关重要的狩猎、捕鱼和采集等生存权利的法律规定也存在严重不足。④鉴于《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》的严重缺陷，原住民需要继续争取更适合自己的经济发展模式，而原住民的生存权活动在一定程度上与环保主义者的环保意图是相契合的。一些原住民地区公司如卡莉斯塔公司、娜娜公司等，加入阿拉斯加联盟并与之并肩战斗。因此，《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》启动了政府在阿拉斯加土地利用规划方面的多方面努力，阿拉斯加土地保护得到了最广泛的报道和研究。⑤

《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》签订后，阿拉斯加州额外的州选土地，与内政部长莫顿打算撤回的土地部分重叠。阿拉斯加州继续提起诉讼，以维持其选择。1972年，此案通过阿拉斯加州和联邦政府之间的谅解备忘录。根据该谅解备忘录，该州被允许在阿拉斯加另选4200万英亩土地。1973年，内政部部长莫顿向国会提出最终保留8300万英亩土地的立法提案，其中大部分保护区将添加到国家公园和国家野生动物保护区的系统之中。⑥

虽然内政部长莫顿保留了大面积土地，这令环保组织颇为欣慰。但是在国会方面，环保主义者却遭受了不少挫折。鉴于涉及的保护地区太大以及距离1978年的最终期限还远，故而国会参众两院互相推诿，都不愿意推动土地保留立法。与此同时，尼克松或福特政府也不将阿拉斯加土地保护的立法作为优先事项。①民主党总统吉米·卡特（Jimmy Carter）的就职打破了僵局，给环保主义者以希望。同时，环保主义者尤德尔担任众议院内政和岛屿事务委员会主席，有利于阿拉斯加土地保护事业获得国会的帮助。②

阿拉斯加联盟的环保主义者与众议院内务委员会的工作人员合作，起草了一项重要的阿拉斯加土地保护法案H. R. 39，由代表尤德尔于1977年提出。该保护主义法案是一项雄心勃勃的阿拉斯加自然保护计划，扩展了内政部长莫顿先前提交的阿拉斯加土地保护立法提案内容。H. R. 39提议在阿拉斯加的国家公园系统和国家野生动物保护区系统中增加1.108亿英亩土地，在阿拉斯加的国家野生和风景区河流系统中增加410万英亩土地。H. R. 39还建议在阿拉斯加的新保护区和现有保护区中划定1.465亿英亩的荒野，而荒野在联邦土地上具有最高的保护等级，大多数开发形式将被排除在指定为荒野的地区之外。③H. R. 39还提议在阿拉斯加建立的某些保护区内进行生存活动和运动狩猎，因为生存活动对阿拉斯加原住民和阿拉斯加农村地区其他居民的生活方式和文化至关重要，运动狩猎是阿拉斯加的一项主要娱乐活动。④

随后，阿拉斯加及全国其他地方就H. R. 39召开了广泛的公开听证会。在阿拉斯加以外五个地点的公开听证会上，提交证词的人绝大多数支持阿拉斯加的大规模土地保护;相比之下，在阿拉斯加举行的一系列公开听证会显示，提交证词的人一半支持土地保护，而另一半则反对土地保护，阿拉斯加国会代表团更是提出了反对建议。国会代表团反对H. R. 39的实质是他们更倾向于开采和利用阿拉斯加土地上的自然资源，以便开展广泛的商业开发活动。阿拉斯加代表团的史蒂文斯议员和唐·杨（Don Young）代表支持一项提案，提议在阿拉斯加的保护系统上增加2520万英亩（仅是原始H. R. 39建议的保护系统的22%）。最重要的是，这项提案根本不会指定任何荒野，将允许在阿拉斯加的大多数联邦土地上进行然资源开发。⑤

保护势力与开发势力的冲突在国会引发了激烈的辩论，同时带来了立法的重大拖延。1978年，众议院通过了大幅度修订后的H. R. 39号提案，提议在阿拉斯加保留1.239亿英亩土地用于国家保护体系建设。该提案得到美国主要环境组织的支持，但遭到整个阿拉斯加国会代表团的反对。阿拉斯加国会代表团与阿拉斯加的利益集团以及支持发展利益的其他国会议员联合起来，共同反对阿拉斯加的大规模土地保护运动。⑥而参议院版本的阿拉斯加土地法案为阿拉斯加土地提供的保护少得多，取消了对拟议的一些荒野地区以及许多野生和风景秀丽的河流地区的保护。⑦参众两院在阿拉斯加土地问题上的分歧，可能会突破《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》第17条d（2）小节规定的5年土地保留期限。

卡特总统在促进阿拉斯加土地保护事业中发挥了重要作用。环保运动和许多国会议员敦促他尽快采取行动保护阿拉斯加土地。1978年，卡特政府采取了一系列激进的环保行动。1978年11月，内政部长塞西尔·安德鲁斯（Cecil Andrus）利用《联邦土地政策和管理法》（Federal Land Policy and Management Act）所授权限，保护了4400万英亩的土地，使之成为国家野生动物保护区。12月，卡特总统利用《古物法》（Antiquities Act）所授权限，又保护了5600万英亩的土地，使之成为国家纪念地。①同时，卡特总统明确表示，他打算通过这一行动进一步鼓励制定阿拉斯加土地法案。②

在国会辩论中，关于阿拉斯加土地法案长时间政治谈判的最终结果是一项参议院妥协案，该法案旨在为阿拉斯加的国家保护系统增加约1.05亿英亩土地。与众议院仍然坚持的H. R. 39法案相比，这一法案远没有达到环保主义者的保护要求，不是对阿拉斯加土地进行保护的最为理想的法律。由于卡特在1980年总统选举中输给了罗纳德·里根，而里根在总统竞选期间曾表示反对阿拉斯加土地法案，因此，如果将阿拉斯加土地法案交给里根审查，将面临被否决的可能。③此外，阿拉斯加参议员曾扬言要对阿拉斯加的土地法案作进一步的修改。④这种新的政治环境意味着众议院版本的阿拉斯加土地法案的批準是不可能的。塞拉俱乐部的韦伯恩称：“我终于意识到这一次我们必须要妥协了。”⑤

1980年12月2日，卡特总统签署了《阿拉斯加国家利益土地保护法》（Public Law 96-487）。该法案为阿拉斯加的国家保护系统增加了1.054亿英亩，其中包括1.041亿英亩的土地保护面积和130万英亩的河流保护面积。更为重要的是，该法案还在阿拉斯加的新保护区和既有保护区中进一步划定了5630万英亩的荒野。⑥

（二）《阿拉斯加国家利益土地保护法》的保护与妥协

《阿拉斯加国家利益土地保护法》是阿拉斯加荒野保护的里程碑。该法案扩大了阿拉斯加联邦土地保护面积，使阿拉斯加某些地区的原住民习惯和传统生存活动得以保留，是阿拉斯加乃至美国有史以来最大的保护立法。然而这个法案却不只代表着环保主义者的利益，而是保护、生存、开发之间的复杂折衷。这一政策形象既支持了国家保护系统的大规模扩张，又提供了一些开发自然资源的机会。

首先，《阿拉斯加国家利益土地保护法》为国家环境保护作出了巨大贡献。该法案授权国家公园管理局管理13个现有的和新建的国家公园，并增加了4300万英亩的土地;授权国家公园管理局和鱼类与野生动物管理局管理17个现有的和新建的野生动物保护区，面积近5500万英亩，并允许内政部长在合适的地区建立避难所。这些规定有利于保护阿拉斯加鱼类和野生动植物生境的自然多样性，保护本地野生动植物物种，并为原住民的生存互动提供机会。该法案还授权林务局管理三个国家森林和两个国家纪念地，总面积为600万英亩，并禁止在国家纪念地进行采伐。更重要的是，该法案将阿拉斯加的大片地区指定为受联邦保护的荒野地区，尤其是在国家森林保护系统内创建的14个荒野地区，且由于荒野地区的保护级别最高，为保留其原始特征几乎不允许在荒野上进行基础设施建设以及资源开发活动。①

《阿拉斯加国家利益土地保护法》的颁布是当时最伟大的土地保护行动。卡特总统在法律签署仪式上的讲话中强调了《阿拉斯加国家利益土地保护法》在国家保护中的重要性：“我们将预留一块比加利福尼亚州更大的土地进行保护……我们正在将国家公园和野生动物保护区系统的规模扩大一倍。通过保护自然状态下的25条自由流动的阿拉斯加河流，我们的野生和风景秀丽的河流系统的规模几乎增加了一倍。通过将我们联邦庄园中最宏伟的土地中的5600万英亩划分为荒野，我们的荒野系统的规模增加了3倍。”②

其次，《阿拉斯加国家利益土地保护法》力求保护原住民的生存活动和原住民文化。该法案包含授权在阿拉斯加待建立的保护区内进行生存活动的规定。1978年，参议院的一份报告指出：“阿拉斯加的200多个乡村是独特的，因为它们是美国最后的原住民社区。在该社区中，仍有相当多的居民依靠公共土地上的可再生资源来维持生存。”③由于该州规模庞大且道路网有限，维持生存活动必须使用机械化设备。因此，该法案批准居民在荒野地区使用机械化交通设备，而这在阿拉斯加以外的荒野地区通常是不允许的。在1978年的众议院报告中，3名国会议员指出：“鉴于遥远的距离，飞机是阿拉斯加的一种生活方式。”然而，该法案只允许在有限的范围内使用机械设备进入阿拉斯加保护区，即仅限于这些保护区传统的生存活动需要。例如国家公园管理局禁止在麦金莱山国家公园地区使用雪地摩托，因为使用雪地摩托不是麦金莱山的传统生存活动。④

《阿拉斯加国家利益土地保护法》建立的土地保护系统，在规模和相互联系方面与美国其他地方不同。该法案以大规模地保护完整的生态系统而著称，因此它的单个保护面积通常很大，而且保护区和保护区经常相互连接。在这种大规模连续的保护区内，原住民的生存活动得到了更佳的保护。在阿拉斯加建立的大型保护区内，原住民社区通常被允许继续进行传统的生存活动，并建立了相应的机构，对生存活动进行统一的安排和管理。將原住民的生存活动纳入阿拉斯加的大型保护区，这是对保护区的环保理念和环保方式的重大突破。这种新的保护方式反映了对传统原住民文化和生活方式的价值的承认，即承认保护区中的生态系统在数千年的历史中为原住民的生存提供了必要的保障。⑤将原住民的生存活动纳入阿拉斯加北部保护区，保留了几千年来共同存在并相互作用的文化和生态过程，这是新的意义上的荒野文化的表现。

然而，《阿拉斯加国家利益土地保护法》除了进行最大面积的荒野保护之外，还有许多条文授权和管理联邦土地的开发使用，其中采矿、伐木以及油气发展就是其批准的三种开发类型。这表明国会不仅关注保护，还希望在保护与开发之间取得平衡。仅就石油开发而言，法案认识到北极沿海平原具有石油开采的潜力，授权内政部长在两年中研究油气勘探对保护区鱼类和野生动植物种群的潜在影响，并基于研究颁布有关油气勘探的法规;在5年中监督勘探活动，并向国会报告具有油气开发前景的地区、油气开发生产的不利影响，以及这种生产与国家石油需求之间的关系。最后，内政部长应向国会建议保护区内进行油气开发的区域，只要没有其他法律禁止此类开发，那么相关区域土地即可进行油气租赁。这可谓《阿拉斯加国家利益土地保护法》的最大妥协。

以石油开发为导火索，阿拉斯加掀起了波澜壮阔的环境保护之争，争议中的原住民集团以及环保主义者时而联合又时而斗争。因为斗争，《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》中加入了阿拉斯加保护规划条款;因为联合，《阿拉斯加国家利益土地保护法》建立起了阿拉斯加大规模的保护系统，同时也维护了原住民的生存权利。然而，开发势力也绝不会放弃自己的利益，因此《阿拉斯加国家利益土地保护法》中保留了继续进行经济开发的条款，一定程度上呈现出开发利益、生存利益以及保护利益之间暂时的妥协和平衡。

四、结论

为了促进北坡石油开发和跨阿拉斯加管道建设，国会通过《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》，解决了原住民土地索赔问题。该法案给予原住民巨大的土地和现金赔偿，令环保主义者迫切感到需要“给剩下的美国人一些补偿”。他们积极运作，在《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》中加入了环保条款，开启了阿拉斯加乃至美国最大的环境保护运动。经过一系列的辩论和斗争，环保主义者最终令国会通过了《阿拉斯加国家利益土地保护法》，保护了阿拉斯加大面积的原始土地，尤其是保护了最大面积的荒野。《阿拉斯加国家利益土地保护法》成为阿拉斯加环境保护的里程碑，但同时也保留了继续进行经济开发的权利，达成了阿拉斯加各方势力的暂时妥协与平衡。

阿拉斯加开发与保护的历史，是美国环境政治史研究领域的典型案例。从《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》到《阿拉斯加国家利益土地保护法》，从土地索赔到荒野保护，在阿拉斯加这片广阔的土地上，原住民集团、开发集团和环保利益集团的诉求与斗争纵横交错，他们时而互相斗争、彼此牵制，时而合作协调、共同推进。综合研究《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》和《阿拉斯加国家利益土地保护法》的制定和实施，梳理它们之间的联系和承接，分析各方势力的冲突和平衡，有助于我们更全面地了解环境保护斗争的复杂性。

责任编辑：胡颖峰