现代环境治理体系视角下垃圾兑换超市的治理效用、困境及应对

汪林泱 吴金芳

[摘 要]构建现代环境治理体系是完善垃圾分类工作的基本保障，发挥企业主体在垃圾分类回收中的作用则是其中的关键一步。安徽省S县垃圾兑换超市在提升有害垃圾回收成效、居民垃圾分类意识以及居民参与度等方面优势明显，但也面临企业效益低、管理阙如、“超市”作用弱的问题。对此，政府应当健全环境治理责任体系，增加财税支持与监管力度。垃圾兑换超市也应当提高自身管理水平、多方位资金筹措、激发市场活力，同时提高居民环保素养，调动居民参与垃圾分类的积极性。

[关键词]现代环境治理体系;垃圾兑换超市;垃圾分类

一、问题的提出

改革开放以来，中国经济社会发展迅猛，城乡居民生活水平不断提高，生活垃圾产量也与日俱增。垃圾混合处理不仅浪费资源，也容易因二次污染引起公众担忧。因此，推行垃圾分类，实现垃圾减量和资源化利用，是推动垃圾处理革命的关键。早在20世纪90年代，中国就已经开始垃圾分类的试点工作。1992年国务院发布《城市市容和环境卫生管理条例》，提出要逐步做到垃圾分类收集运输和处理。2000年建设部印发《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，将北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林8个城市作为生活垃圾分类收集试点城市。2017年国家发展改革委、住房和城乡建设部发布《生活垃圾分类制度实施方案》，从顶层设计出发，针对中国社会发展的实际情况，为生活垃圾分类制度的实施制定了详细的路线图。2018年广州市的《广州市生活垃圾分类管理条例》正式施行，这是全国第一个生活垃圾分类的地方性法规。2019年上海市出台《上海市生活垃圾管理条例》，标志着上海市将正式推行垃圾分类制度。此后，垃圾分类工作在全国各地迅速推进。垃圾分类工作的全面开展，促使城乡环卫治理系统不断调整与革新，在此背景下，亟需厘清政府、企业、民众等不同主体的角色与职责，形成各类主体良性互动、积极参与的环境治理体系。

改革开放以来，政府一直是推动垃圾分类工作的主要力量。一方面，政府主要通过与垃圾分类相关的环境政策的制定、垃圾分类知识的宣传与教育等方式发挥自身的主体作用。①在政策的制定过程中，中央政府鼓励地方根据本地的实际情况开展政策试验。②部分地区则开始从强制性实施政策落实，转为更加注重分析评判实际情况和满足公众的现实需求，以政策营销的方式让公众接受和支持公共政策的实施。③另一方面，政府主要在实践层面积极推动垃圾分类试点。由于当代中国基层政策执行与社会治理的结合日趋紧密，因此政府通过政策动员模式让群众参与进来，如鼓励与引导居民参与生活垃圾分类、总结试点经验等，以此提升垃圾分类的执行效果。④同时，政府也通过基层社会治理平台发挥党员和地方干部等人的模范带头作用，来加强垃圾分类工作的推进。⑤但是在垃圾分类的过程中，却依然存在由政府“高模糊-高冲突”的象征性执行政策导致的垃圾分类无法真正落实，⑥政府超负荷承担垃圾分类工作而忽视对社会主体参与垃圾分类的培育，⑦以及由于行动者缺失、政策工具选择的路径依赖和逃避责任等因素导致的政策绩效偏差等问题。⑧与此同时，在政府力量之外，中国一直有一套由城市拾荒者和私营废品回收站构成自发的民间垃圾分类回收系统。赵莉等人通过田野调查认为，由于政府参与资源回收的成本太高，拾荒者在客观上扮演了环保者的角色，这不仅为资源回收贡献了力量，也为其自身的生存找到了出口。⑨虽然拾荒者的出现在一定程度上可以有效缓解中国的垃圾回收问题，但是仍然存在由于拾荒者自身无组织性、生存状况差等原因导致的影响城市形象和公共卫生安全的问题。⑩此外，私营废品回收站多关注自身经济效益，因此会产生垄断市场以及二次污染等问题。？輥？輯？訛

各地都在不断探索引导市场力量以及普通民众积极参与垃圾分类的回收的路径，如通过政府购买服务推动社会企业参与垃圾分类回收工作，鼓励与引导企业在垃圾回收领域扮演“民生经纪人”的角色，等等。？輥？輰？訛其具体方法就是积极推行“垃圾兑换超市”，以及“互联网+智能垃圾分类回收企业”等分类回收模式。？輥？輱？訛胡春春等人基于对韶关农村地区的垃圾兑换超市状况的调查，指出为提升垃圾兑换超市在当地的普及程度，应当加大政府、社会公益组织、村委干部对垃圾超市的帮助。？輥？輲？訛陈安琪、朱海华通过对衢州垃圾兑换超市的调查，认为应加大兑换超市的投入力度、实行垃圾兑换超市与超市联动机制等对策建议。①陈绍军等人认为，农村垃圾兑换超市之所以能成功，是因为抓住了公众参与和自我需求的调和、熟人社会的从众心理、传统农耕空闲时的自我调适，以及地方精英组织和领导的社会行动逻辑这几个方面的因素，但是仍然面临着激励的暂时性，以及依赖政府等亟待解决的问题。②为吸引企业及公众等多主体参与垃圾分类回收，各地因地制宜实行了不同的治理模板，但仍然出现诸如机制不健全、利益不均衡、治理目标差异化，以及协同治理效果不佳等局面。③在现代环境治理体系中，环境治理主体的内外部处于持续变化之中，没有万能模板，只有结合具体的治理内容、治理主体深入分析，才是揭开治理面纱的一剂良药。④

考虑到当前学界对垃圾分类回收类企业展开深入研究的成果较少，且已有研究多局限于宏观层面分析，因此本文聚焦垃圾兑换超市类垃圾回收企业，通过深度案例调查，对垃圾兑换超市类企业的日常微观运行，企业自身的角色与职责，企业促进垃圾分类的优势与困境，企业与政府及普通民眾的关系等方面展开深入研究。本文选取安徽省S县的11个垃圾兑换超市进行实地考察，并对其中3个运行较为规范的垃圾兑换超市（F店、Q店和O店）的运行展开重点调查。同时，选取相关政府部门负责人、垃圾兑换超市老板、垃圾兑换超市工作人员以及前来兑换的居民共12人进行了深度访谈，并通过参与观察法记录垃圾分类兑换超市的日常运行。在此基础上对垃圾兑换超市的运行模式、组织架构进行剖析，分析垃圾兑换超市在垃圾分类过程中的优势和困境，并对未来垃圾兑换超市的发展进行探索。

二、S县垃圾兑换超市运行概况

S县位于安徽省中部，截至2019年末，县户籍总人口99.87万人，全县常住人口77.8万人。经调查，S县城镇居民的人均生活垃圾日产量约为0.35～0.45kg，日产量为270吨，高峰期日产量为351吨，县内垃圾处理主要通过垃圾转运站运至市里垃圾发电厂统一处理。⑤2018年以来，为了响应各级政府对生态文明建设的相关要求，S县政府制定政策鼓励民营企业投身于环保行业，协助政府开展垃圾分类工作的企业可享受利税优待、财政金融扶持等优惠政策。在此背景下，S县金生物资回收有限公司与S县政府达成合作意向，由企业成立垃圾兑换超市，助力政府开展垃圾分类工作。垃圾兑换超市的资金来源由三部分构成：一是垃圾处理厂产出费用;二是财政补贴费用;三是垃圾兑换超市的商品零售利润。2019年8月，安徽省S县开设了第一家垃圾兑换超市。截至2020年12月，S县共有垃圾兑换超市11家，其中县城区域3家，乡镇地区8家。

如图1所示，垃圾兑换超市的日常运行由企业单独负责，总经理、区域业务经理、门店店长和废旧物资回收员四层组织结构分别管理。总经理负责整个企业的人力资源以及钱流往来。区域经理在总经理的领导下，健全所管辖区域门店的各项规章制度，制定废旧物资的回收、商品兑换以及商品零售计划。店长负责废旧物资回收、兑换商品，以及商品零售的宏观把控。回收人员则严格遵守废旧物资回收相关规定，负责门店回收工作，做到回收单品种、数量与实物相符。垃圾兑换超市实行8小时工作制，居民到店后与回收员就垃圾的种类、分类情况以及当天兑换价格进行协商，然后由店员称重、开具回收兑换单，居民凭回收兑换单到柜台办理商品或者现金的兑换。随后，商店柜台工作人员完成废旧物资明细登记，并将回收兑换单拍照上传到企业云盘共享给统计人员，财务部门则根据系统录入的数据，跟踪计算废旧物资进出库的金额损益状况。

垃圾兑换超市设有独立的垃圾回收中心，居民前来兑换的垃圾回收后直接运输到垃圾回收中心，由垃圾兑换超市统一运输处理。不同地理位置的垃圾兑换超市回收路径也有所不同。工作人员表示：

在乡镇地区，由于地价便宜，可用占地面积大，超市旁就直接设有垃圾回收屋，回收到的垃圾先送入垃圾回收屋，再由我们先进行分拣。分拣工作主要面向可回收垃圾和有害垃圾，其中可回收垃圾在我们分拣后直接分类运往垃圾回收中心，而少量的有害垃圾则放置在危险废弃物储藏间里短暂保存。储藏间内作了防渗防漏、通风透气处理，等攒到一定量之后我们再统一送到有资质的处理厂进行特定处理。在县城区域，由于可用的占地面积较小，因此在每个超市门口都备有一辆货车专门用来堆放回收到的垃圾。货车也没有固定的出发时间点，只要装满就立即运往垃圾回收中心，然后再将车辆开回，平均一天可往返4次。

三、垃圾兑换超市的治理效用

作为现代环境治理体系中的垃圾兑换超市类企业主体，垃圾兑换超市的运行有效增强了居民的垃圾分类意识，有害垃圾回收效果明显;同时，在经济激励的刺激下，居民的参与意愿也有所提高;另外，由于垃圾兑换超市选址靠近生活社区，日常运行注重熟人关系的维护，因此居民持续参与度也较强。

（一）居民垃圾分类意识增强，有害垃圾回收效果明显

根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，有害垃圾应当由专门人员进行处理，但是当前中国有害垃圾的处理依然存在管理薄弱、无法统一回收的问题。①企业负责人在访谈中表示：

我们垃圾兑换超市除了对可回收物品进行回收外，对有害垃圾，诸如废灯泡、废手机、废电瓶以及废油漆桶等也进行专门的回收。营业以来垃圾兑换超市共处理有毒有害物品20余吨。

通过对3家垃圾兑换超市2020年2—7月的有害垃圾回收量统计得出：F店每月平均回收废旧电池数量约为87节，Q店和O店每月平均回收的废旧电池数量约为72节和54节，由此可得，每月县域3家垃圾兑换超市共回收废旧电池数共213节。稳定的垃圾兑换点，使得居民家中原本准备搁置甚至丢弃的有害垃圾得以实时兑换。这不仅增加了有害垃圾回收的及时性和高效性，也提升了居民垃圾兑换的积极性。同时，在有害垃圾回收后，兑换超市将其统一集中运入垃圾处理厂的模式，也减少了以往将有害垃圾随处乱丢后再由垃圾回收厂进行分类处理所带来的二次污染问题。除此之外，垃圾兑换超市对居民的垃圾分类意识培育也是功不可没的。居民在访谈中说：

我们以前只知道纸壳和饮料瓶可以兑换，现在除了这几样，家里的其他东西能不能卖，我们也了解得差不多了。还有些有害垃圾，一定要卖给他们，可不能随便扔掉污染环境。超市的人还教我们如何分开打包，这样他们方便，我们兑换得也快。

（二）经济激励加成，居民分类意愿提高

目前，垃圾分类问题在中国仍存在“高认知、低行动”的矛盾，知行背离的行动背后虽然可以用理性经济人的假定解释，但是仍然需要给出真实有效的解决方案。①垃圾兑换超市在兑换模式以及价格方面给予兑换者极大的吸引力。首先，在兑换流程上，垃圾兑换超市针对消费群体的特点进行了优化设计：超市没有限定最低回收量，只要是群众带来的可以称得上重量的垃圾都可以进行回收。哪怕称重后只有几角钱，群众都可以选择是积分还是补上差价兑换超市内的商品，并且称重不缺斤少两，兑换流程规范。其次，垃圾兑换超市内的商品零售价低于市场10%左右，兑换价低于市场15%左右。以一袋盐为例，其市场普遍售价为2元，在垃圾兑换超市内零售价也是2元，但是兑换价仅为1.5元，即称重后价值1.5元的废旧物资即可换得一袋盐，若是称重物资不足1.5元，那么也只需要补足1.5元的差价就可兑换。此外，在可回收物品定价方面，垃圾兑换超市每日按照回收市场行情的波动，在店内“可回收物价格表”上更新价格，居民可货比三家、自由选择是否交易。优惠的兑换价格和公正透明的回收方式，既為垃圾兑换超市提供了稳定的客户群体，也给群众带来了收益，极大地提升了公众参与分类兑换的积极性。

（三）嵌入社区生活，居民持续参与度高

得益于与政府的支持，垃圾兑换超市在选址上与传统废品回收站不同，一般多位于居民区、菜市场等地附近，具有人流量大、曝光度高等特点。S县以往的废品回收站多位于城郊区域，距离县城中心很远，前去交易的人更多的是职业垃圾回收人员，他们用低于回收站的价格收取群众垃圾后再去回收站进行回收，以此赚取其中的差价。而垃圾兑换超市的选址多位于居民生活区内，居民日常进出生活社区，方便垃圾的识别与兑换。以Q店为例，其位于目前S县入住率较高的安置小区Q小区入口。Q小区内有800多户，住户接近3000多名，周边还有十余个居民区，该地段人口居住集中，人流量很大。调查发现，参与垃圾兑换的居民以中老年人为主，以熟人社会为导向的关系网在观察中呈现出来。很多中老年人会在闲暇之时，例如早晨8：00—9：00太阳还未升起的时候，以及下午3：00—5：00太阳将要下山之时出来活动，顺便将可回收物带去垃圾兑换超市进行兑换。此时，兑换超市内的工作人员也会主动打招呼与附近的居民闲聊，在此过程中，路过的人可能会被吸引并参与进来，长此以往，可间接带动其他的居民进行垃圾兑换。以熟人网络为基础的垃圾兑换模式，使得垃圾兑换超市的客源稳定，群众“粘度”变强。

四、垃圾兑换超市的运行困境

虽然在S县垃圾分类工作中，垃圾兑换超市发挥了重要的作用，但其自身运行过程中仍然出现企业管理阙如、“超市”作用发挥不强、企业创收能力不足、依赖财政补贴“造血”、企业独立性不强的问题。

（一）盈利能力低，垃圾兑换超市经营受限

由于民营小型企业规模不能和大型企业相比，因此其受自身能力以及市场波动影响运行风险较大。作为现代环境治理体系中企业参与的一方，保持盈利是垃圾兑换超市持续运行的基本原则。当前垃圾兑换超市的总收入包含废旧物资的销售收入、超市内商品的兑换以及零售收入，总支出包括废旧物资的销售成本、商品卖出成本以及员工的应发工资和绩效工资。如表1所示，城区3家垃圾兑换超市每月的净利润只有几百元，经营效益最好的F店月盈利也仅有326.14元。企业负责人表示：

垃圾兑换超市盈利能力低对我来说压力很大，因为这不仅会导致企业在对大小事务进行决策上形格势制，也会对垃圾兑换超市规模的扩大产生影响。

（二）管理阙如，垃圾兑换超市结构冗余

在企业的整个管理体系中，结构精简是其长效发展的重要基础。但目前S县垃圾兑换超市存在结构冗余，组织管理效率不高的问题。S县的垃圾分类兑换超市有四层组织管理架构，就业员工共100余人。以F店为例，其管理架构分别为垃圾兑换超市总经理、区域业务经理、店长和店员，店长不参与实际垃圾兑换工作，只负责店内商品的进出库陈列、卫生监督以及F店的员工管理。店内日常有两人在岗，其中一人负责垃圾的称重与日常店铺卫生，另一人只负责开具商品兑换单，但实际上这些工作完全可以由一个人负责。这不仅使得企业人力成本增加，同时也易造成人浮于事的现象。事实上垃圾兑换超市运营流程较为简单，多层的组织管理结构增加了上传下达工作的时长，进而影响到实际工作效率。

（三）“超市”作用弱，垃圾兑换发展不平衡

垃圾兑换超市兼有“垃圾兑换”和“超市”两种作用，其中“垃圾兑换”有两种情况：一是兑换商品;二是兑换金钱。在实地调研过程中发现，大部分居民一般选择兑换金钱，对于兑换物品，居民总是表示家里不需要，而特地前来购买商品的居民更是少之又少。虽然垃圾兑换超市对工作人员设有绩效考核要求，但是工作人员表示实现很难。工作人员谈道：

老板肯定希望大家都来换东西、买东西，这中间还有差价可以挣，要是都来换钱，那这些卖的东西怎么办。但是我们能怎么办，只能好言相劝，要是人家硬不换我们还能弄僵关系不成？

“超市”作用发挥不彻底，以及居民偏好兑换金钱这两点对于垃圾兑换超市来说“杀伤力”巨大。原本准备依靠售卖商品取得盈利的垃圾兑换超市如今却捉襟见肘，而垃圾兑换超市发展不均衡也使得企业岌岌可危，战略转变迫在眉睫。

五、思考与建议

现代环境治理体系中，企业力量的持续发展不是靠企业一方单打独斗就可以的，必须发挥政府、企业以及公众的主体权责。对此，政府可加大财政资金投入，加强环境监管考核力度，为垃圾兑换超市创造更好的外部环境，同时可将垃圾分类知识带进校园、社区等地，增强居民的环保意识;垃圾兑换超市自身应当精简组织结构以提升效率，拓宽市场规模激发活力，培养居民习惯以稳定客源;公众应当积极配合政府和企业的治理方案，同时提升自身环保素养。

（一）政府增加财政投入，强化监管考核

政府应当明晰主体权责，发挥好引导与服务作用，统筹做好资金安排，加强财税支持，积极完善环境保护标准，开展监管考核工作。当前，S县政府仅向垃圾兑换超市补贴其所回收的垃圾处理费用，但却忽略了垃圾兑换超市在处理有害垃圾上的效用，同时也忽略了垃圾兑换超市承担的县域内部分垃圾的中转费，以及垃圾减量后减少的环卫人工成本。以上三点问题说明，政府目前只享受了上述垃圾分类的成果，却并没有将被缩减的相关费用反哺给垃圾兑换超市。因此政府可按照财力与事权相匹配的原则，针对垃圾兑换超市对S县生态环境的实际治理效用增加财政资金的投入，如有害垃圾处理费用等，以此支撑垃圾兑换超市的运作及后续发展。同时，政府可针对不同选址的垃圾兑换超市的发展状态，利用各方渠道进行融资，勇于尝试多方合作，在帮助垃圾兑换超市的同时有效提升各方参与对象的社会责任感，激发合力效应。除此之外，政府部门在日常运营中应当继续加大对垃圾兑换超市的监管，合理制定垃圾回收量标准，定期开展目标评价考核，倒逼垃圾兑换超市落实企业责任，提高县域垃圾兑换的效率。

（二）垃圾兑换超市战略调整，激发市场活力

垃圾兑换超市应当健全环境治理企业责任体系，积极寻求自救措施，如精简企业运行成本，增强垃圾兑换超市的自主性与灵活性，提升经营活力等。在组织架构方面，垃圾兑换超市可根据企业实际状况重新规划企业结构，以扁平化的方式进行管理，即：垃圾兑换超市可将组织结构优化到三层，地理位置相距较近的垃圾兑换超市可设立一个区域经理兼任总店长。如此，兑换超市就可节省更多的人力资本用以方便业务的扩展、宣传以及日常经营等工作。在垃圾兑换业务方面，垃圾兑换超市应当积极寻找稳定客户，增强与其他企业的互动，还可与便利店、快递点等产出垃圾较多的商家进行合作，由它们定期提供一定标准量的垃圾。而垃圾兑换超市则应让出一部分利润以更具吸引力的价格来换取这些资源，积少成多地获得更多的利润。与此同时，“超市”也可与对方建立长期的合作关系，增加垃圾回收量，增加企业收益，稳定企业运行。在功能方面，垃圾兑换超市可积极寻求与新媒体、公益组织的合作，利用他们的号召力进行宣传，以吸引更多的客户。同时，垃圾兑换超市也可适时在室外推出诸如商品促销等活动，赢得居民的关注。

（三）提升居民环保素养，增强垃圾分类的积极性

在垃圾分类实行的过程中，居民的精神特质和思想意识是垃圾分类行为落实的关键。在中国当前的环保参与问题中，仍然存在民众参与性不高、浅层次的环保参与者不断反复，以及深层次的环保参与者缺失等问题。①对此，全方位、多层次、高频率地普及环保知识，仍然是提升居民的环保素养的重中之重。政府要推进环保教育进入学校、社区等地，组织编写相关科普读物，将环保教育作為长期事业而强制性、持续性地落实下去。环保类企业要发挥好企业带头作用，设计、推广诸如环保袋等垃圾分类周边产品;定期在垃圾兑换超市开展垃圾分类活动，介绍相关分类知识，引导居民自觉履行垃圾分类责任，转变落后习惯。同时，垃圾兑换超市应持续保持现有居民的垃圾兑换热度，以点带面扩大参与群众的范围，以形成环保合力。

责任编辑：王俊暐