利益博弈视角下新时代城乡发展转型研究

文/苏州科技大学建筑与城市规划学院 汤玉箫

0 引言

我国经历城镇化高速发展，取得一定成就，城镇化率已突破60%。在城市高速发展及非农人口向城市转移的过程中暴露的问题可分为两类：①城市发展过程中自身出现的问题；②城乡关系方面的问题。

随着我国经济发展进入新常态，城市发展方式也发生根本性转变。以往我国发展以经济总量为唯一衡量标准，较少关注生态、效率等相关问题，使城市形成较粗放的发展方式。为支撑和维持经济的高速发展，城市大规模扩张，农村大量剩余劳动力持续向城市转移。当前，我国经济从一味追求发展经济规模及数量转变为由创新驱动的高质量发展，相应地，城市扩张的步伐放缓，城市更新成为当下的热点话题。过去的城市规划与设计多在新土地上进行，对现状研究较为简单，仅需通过精心设计即可解决1个地块乃至片区未来发展的一系列问题。当前，城市规划的重点转向城市更新，规划对象从过去新的空白地块转变为已被规划的地区或已投入使用运营的地区。在此基础上的规划设计将面临一系列复杂问题，而产生大量问题的根源是存在多元利益主体。同时，随着城乡一体化等概念的提出，尤其是乡村振兴战略提出，我国乡村发展也出现新机遇，大量资本在政府制定的框架下进入乡村，推动其发展。在乡村产业发展过程中产生多个利益主体，平衡和处理好其利益主体的诉求对新时代乡村发展具有重要意义。

1 利益博弈视角下的城乡发展转型

1.1 利益博弈理论

利益相关者理论的萌芽始于多德，斯坦福研究所在此基础上进一步完善了该理论，并于1963年首次使用利益相关者这一术语。THANAKVARO THYL DE L将利益相关者定义为“任何能够影响组织目标实现，或者能被实现该目标过程中影响的个人和群体”。利益相关者理论的核心思想是协作与合作，若只顾自身利益而忽视相关利益者的行为则被视为非道德。

城乡发展过程中，利益博弈首先需界定利益主体的种类和个数。在城市更新地区，利益主体有政府、开发商、施工单位、本地居民，在该地区应往何处发展的问题上，每个利益主体都有各自的诉求。而在资本进入乡村时，利益主体是政府、企业、村集体及村民，利益主体同样有着各自的诉求。每个利益主体想方设法使自身利益最大化，在此过程中必然影响到其他利益主体的诉求。因此利益博弈是过程，在经历该过程后得到的最终方案则是各利益主体诉求达到博弈平衡后出现的结果。

1.2 城乡发展转型

1.2.1 城市更新背景下的利益博弈——以旧住区更新为例

仇保兴认为我国城市化“上半场”已结束，现已经进入“下半场”。城市规划也随之进入“下半场”。其转变与城市发展有直接关系，“上半场”是为适应城市大规模扩张而进行的规划设计，即尽快让资本注入、土地投入使用而进行的规划；“下半场”指为适应城市转型新发展，更加注重环境和生活质量而进行的规划。城市规划已从增量走向存量规划阶段，新用地的增量有限，对已规划地区的再规划更新成为重点。

在旧住区更新规划中，主要利益主体有政府、开发商、施工单位、居民，在城市更新中其诉求有较大差异。首先，政府作为地区发展的代言人，因其具有整体性思维，会更多关注该地区在整个城市或片区中承担的功能，并从更长远的视角进行考虑。同时，政府的职责之一是改善居民的生活，是居民权益的代言人。无论是开发商还是施工单位，其利益诉求与一般企业并无差别，即追求更高的利润。而本地居民更关注的与居住生活质量息息相关的方面，包括住区的房屋质量、绿化环境等。

每个地区的利益主体都有不同的利益诉求，利益诉求之间必将产生巨大矛盾。企业为追求更高的经济利润，在产业发展选择上可能跳脱政府的预定框架，与政府的长远发展计划产生矛盾。施工单位为节约成本，导致原有的房屋与绿化环境质量无法达到居民预期。由此可见，推动旧区更新、弥合利益诉求之间的差距极为重要。在整个博弈过程中，各利益主体利用自身的方式表达其诉求。政府通过法定及行政方式表达立场；居民可在听证会或在政府网站上表达其利益诉求；企业需在适当向政府与居民妥协的基础上作出选择。最终形成的旧住区更新方案及实施可反映所有利益主体的诉求，是利益博弈后达到平衡的结果。

1.2.2 乡村发展转型中的利益博弈——以乡村新业态为例

随着城乡一体化及乡村振兴等战略的提出，我国乡村发展出现新局面。很多企业不再把投资局限在城市发展上，而开始投资乡村。近些年，很多地区兴起了农家乐民宿等新业态，为农民增收作出较大贡献（见图1）。

图1 利益博弈视角下乡村新业态的形成过程

以乡村民宿为例，同样存在利益博弈过程。在此博弈中，其利益主体有地方政府、企业、村集体、村民。民宿作为新的发展业态，对城市游客的吸引力较强，具有其独特的竞争优势，未来市场较广阔。村民大多支持发展民宿，因其可从中获得更多收益，但其不具备推动民宿发展的实力，故村民以土地入股的形式换取投资。企业选择合适的项目进行投资获取更高利润，因乡村农户数量众多，分散性较高，导致与之谈判的成本过高。村集体既是农户的代表，又是农户形成的利益整体，农户通过联合既能更大程度地保障利益诉求，又可降低企业的谈判成本，使民宿更易发展。在博弈过程中，首先需考虑政府是否同意建设民宿，大量游客必然对原有的生态环境产生冲击，故政府是否认同此发展方式十分关键，为了地区的长远发展，政府应规定该地区发展的产业门类，设定发展的基本框架。如为保证粮食安全，政府禁止某些地区从事过量非农产业。村集体在名义上代表全体村民的利益，会考虑村集体组织的盈亏，故在推动新业态发展的利益博弈问题上，收益分配成为核心问题，若在最终收益分配上达到一致，则乡村新业态可获得发展。反之，若无法建立其收益分配机制，则该地区无法推动新业态的发展。

2 利益博弈对城乡规划的影响

2.1 城乡规划价值观转变

城乡规划从科学的规划转变为协调的规划。以往的城市规划注重其科学性，即规划师所完成的城乡规划是最符合事实、最合理的规划。历史上的城市规划理论层出不穷，出发点和着眼点也不尽相同，均在阐释该理论所认为的科学的规划。在城乡规划进入存量规划阶段，若仅是城乡规划师自认为科学的规划，其实用性和可操作性将大幅降低。故其更强调平衡，只有达到利益平衡为各方均能接受时，规划才有实际操作的可能性。片面追求所谓科学的方案，最终难以实施，即使强行实施也难以达到预期效果。

2.2 城乡规划师工作方式的转变

格迪斯使用了“先调查后规划”的工作方式，该规划工作方式一直延续至今。但以往的调查一般指对物质空间的调查，对于人的行为等调查虽有涉及，但深度有待提升。在实地调研结束后，规划师进行规划设计所花费的时间远高于实地调研。现今的规划师不仅需具有规划设计的基本素养，还需对利益博弈有一定的把握能力。最终的规划方案不再由规划师构思，而是由规划师根据各利益主体协调后利用专业的绘图表达出来。故实地调研时间将增加，调研方式更多元化，相应的调研内容会有极大扩充。利益的博弈协商是过程，未来城乡规划将更加深入地参与到此过程中。

2.3 城乡规划师角色的转变

以往的城乡规划师运用所学知识把握地区的未来发展。城市发展在规划设计时具有高度相似性和可借鉴性。在大规模城市化背景下，制定满足地块开发所需的规划设计较容易。如今的城乡规划师更像利益协调师，不能仅从自身立场出发思考城市发展问题，而需设身处地思考政府、企业、居民等利益主体的诉求，并充分介入其他利益主体的博弈过程，最大限度提高规划方案的可实施性。

3 结语

我国城镇化已从单一追求规模、数量的发展转变为高质量发展，未深入研究的问题开始显现。多元利益主体均有利益诉求，深刻影响着城乡发展。在城乡发展转型的今天，利益博弈是否能达到平衡是地区能否继续转型持续发展的关键。