我国甜菜糖产业发展问题研究及建议——基于对内蒙古甜菜产区实地调研

李 楠

(农业农村部农业贸易促进中心，北京 100125)

1 全球食糖产业现状

食糖是人们日常生活所需重要消费品，也是软饮等轻工业重要原料，主要分为甘蔗糖和甜菜糖。2019年全球食糖产量1.8亿t；受疫情影响，2020年全球食糖产量小幅回落至1.7亿t；预计2021年全球食糖产业将逐渐摆脱疫情影响，产量重新实现增长。

表1 世界食糖生产情况

从食糖种类结构看，全球甘蔗糖产量约占食糖总产量80%，而甜菜糖产量约占20%。从食糖产量看，全球前3大食糖生产区依次为巴西、印度和欧盟。从生产国看，全球甜菜糖生产国主要为发达国家，如欧盟各国；而甘蔗糖生产国主要为发展中国家，如巴西、印度、东南亚各国。从食糖贸易看，食糖主产国中多数国家呈净出口态势，而欧盟、中国、美国呈净进口态势。2019年，美国食糖出口量5.7万t，进口量291万t；欧盟食糖出口量149.2万t，进口量252.2万t；中国食糖出口量18.6万t，进口量339.2万t。

虽然食糖产业产值一般只占国民经济很低比重，但食糖产业具有其特殊性，食糖在生活生产中占据重要地位，关系到国内食糖市场稳定和种植糖料农民的利益，因此食糖成为受政策干预最多的农产品之一。世界主要食糖生产国均实施严格的政策来保护本国食糖产业，涉及食糖全产业链，主要措施包括价格支持、生产配额、生产补贴、出口补贴、进口关税、进口配额等，目标核心是相对分隔国际和国内食糖市场，维持国内食糖高价，确保食糖产业链各环节收益。从保护水平看，发达国家对食糖的保护水平显著高于发展中国家，典型代表有欧盟、美国等。以欧盟为例，欧盟对食糖产业的保护水平在全球居高，其食糖生产成本远高于世界平均水平，但通过对食糖生产销售和进出口的严格管控，糖业发展稳定，还实现了食糖出口。虽然近年来全球范围内关于各国食糖产业保护造成市场扭曲及国内负担等问题的讨论日益增多，部分国家也逐渐开始尝试降低食糖保护水平，但全球食糖产业壁垒森严的大格局并没有发生根本性变化。

2 我国食糖产业现状

我国是食糖生产大国，但也是食糖消费大国。近年来，我国食糖年产量约为1000万t，而年消费量达到1500万t以上。我国食糖产业主要分布在广西、云南、广东等甘蔗主产区，以及内蒙古、新疆、黑龙江等甜菜主产区，涉及糖农4000多万人。糖料种植收入是主产区农民收入和财政收入重要来源，直接影响到边疆地区的社会稳定和经济发展。

截至2020年7月底，2019—2020年制糖期我国食糖产量1041.5万t，同比降3.2%；累计销售食糖795.7万t，同比降7.1%；累计销糖率76.4%，同比降3.2%。其中，甘蔗糖产量902.2万t，销售684.3万t，销糖率75.9%，同比降2.5%；甜菜糖产量139.3万t，销售111.4万t，销糖率80%，同比降9%。2019—2020年制糖期我国食糖产量下降的主要原因是2019年底—2020年初广西和云南部分蔗区甘蔗生长受寒潮和干旱影响，而销糖率下降的主要原因是2020年5月我国食糖保障措施到期。

我国食糖产需缺口长期存在，适度进口食糖对满足国内需求具有重要意义。2019年我国食糖进口量339万t，同比增21.3%；2020年1—7月我国食糖进口量155.7万t，同比增3.5%。我国食糖进口主要来源国是巴西、泰国和古巴。我国对糖业的保护水平相对较低，缺乏专门保护食糖产业发展的政策体制。我国在入世时关于进口食糖的承诺更是将我国国际竞争力较弱的糖业暴露在全球食糖市场竞争及风险下。

我国食糖进口实行关税配额管理，从2004年至今配额一直为194.5万t，其中70%为国营贸易配额。2017年5月之前，配额内关税15%，配额外关税50%。2017年5月，商务部裁定进口食糖数量增加与中国糖业受到严重损害存在因果关系，对关税配额外进口食糖征收保障措施关税，实施期限为3a，第1年45%，第2年40%，第3年35%。措施实施当年，食糖进口229.1万t，同比下降25.4%，创2010年以来最低水平。全国糖农收入同比增加38.5亿元，制糖业扭亏为盈32亿元。但是，2018年至今食糖进口又开始快速增长。

表2 2010—2020年我国食糖进口情况

食糖保障措施为我国食糖产业转型升级争取了3a缓冲期，食糖产业呈现健康平稳的发展态势。但随着2020年5月食糖保障措施到期，配额外关税回到50%的水平，导致国内外食糖价差扩大，预计食糖进口将继续增加，对国内糖价产生较大冲击，可能造成部分糖业企业亏损，影响种植糖料农民的收益。

3 我国甜菜糖产业分析

甜菜糖是食糖的重要组成部分。我国甜菜产区主要集中在内蒙古、新疆、黑龙江等北方地区，虽然目前我国甜菜糖产量较低，但发展甜菜糖业对于完善糖业全国布局，作为南方甘蔗糖的有效补充供应市场，推动产业扶贫等方面具有重要现实意义。内蒙古是我国重要甜菜产区，甜菜糖产业发展状况具有一定代表性。2019年，内蒙古食糖产量72.5万t，位居全国食糖产量第3位，甜菜糖产量第1位。2020年，内蒙古甜菜种植面积15.33万hm2，预计食糖产量可达85～90万t。基于2020年10月对内蒙古甜菜产区的实地调研，对内蒙古乃至全国甜菜糖产业进行分析。

3.1 甜菜糖产业发展优势

3.1.1 耕地资源丰富，竞争作物较少

内蒙古幅员辽阔，耕地资源丰富，每个旗县平均拥有耕地面积13.33～20万hm2。每家糖厂可辐射周边多个旗县，目前用于原料甜菜种植的耕地面积占总耕地面积比重较低。以被调研企业佰惠生为例，佰惠生旗下共有4家糖厂，覆盖周边13个旗县。其中，位于太仆寺旗的糖厂2020年在太仆寺旗的原料甜菜种植面积仅2.13万hm2。此外，内蒙古土地价值较低，可供种植的作物品种较少，主要是土豆、甜菜、向日葵、青贮玉米等。甜菜有着收益稳定的特点，少有作物与其竞争耕地。作为对比，在广西、云南、广东等甘蔗糖产区，甘蔗种植用地面临与水果等高利润作物的竞争，推高了土地成本，约束了甘蔗种植面积。总体而言，内蒙古等北方地区可供甜菜种植的耕地较多，而且与甜菜存在竞争关系的作物品种较少，未来进一步扩大甜菜种植面积具有良好的客观基础。

3.1.2 开展三方合作，全面保障农户

内蒙古糖业构建起“糖厂—合作社—农户”三方合作机制，合作社作为第三方有效地提高甜菜供应效率，了解糖厂对原料的需求情况，根据需求为农户提供种植技术指导，集中购置大型农机提供种植及采收服务，形成规模效应提高农机利用率。以太仆寺旗为例，2020年友联农机合作社与79户农户共同承包种植2.13万hm2甜菜，合作社为播种、种植、采收全流程提供技术指导和农机服务，有效保障了糖厂的原料供应。对于农户而言，小农户将土地流转至大农户手中，直接获得土地流转收益，有助于形成甜菜生产规模化、机械化；大农户提前与糖厂签订单明确甜菜收购价格，锁定全年种植甜菜收益，同时借助合作社的技术服务保障甜菜产量和机械化采收。良好的生产合作机制，既保障糖厂原料供给，又确保农户收益，具有较强的可持续性。

3.1.3 机械化程度高，加工能力很强

目前，内蒙古共有14家糖厂，其中多数建成于2010年之后，广泛采用新机械、新技术，基本实现甜菜种植、采收、制糖的全程机械化。通过高度机械化的种植和加工流程，提高了甜菜种植效率，实现了甜菜含糖量高、单产稳定，制糖工艺总损较低，年加工能力强。被调研企业佰惠生是内蒙古最大糖企，年加工甜菜能力可达到350万t。机械化为未来甜菜糖产业发展打下坚实的技术基础。

3.1.4 优化经济结构，助力脱贫攻坚

内蒙古经济结构存在不均衡，从三产角度看煤炭、钢铁等产业占比过重，农业份额较低；从农业角度看作物种植结构单一，抗风险能力较差。甜菜种植的引入极大地优化了经济结构，而且内蒙古甜菜种植区与贫困地区高度重合，甜菜糖业为提振当地经济就业、推动地方脱贫致富做出重要贡献，带动了贫困地区甜菜种植，为农户提供较稳定的收益，并且企业通过税收、赞助扶贫资金等方式承担企业社会责任，为甜菜糖产业发展创造了良好的社会环境。

3.2 甜菜糖产业面临问题

3.2.1 成本压力

内蒙古甜菜糖生产成本高达5400～5800元·t-1，略高于甘蔗糖。甜菜糖成本居高不下的主要原因在于甜菜收购价高，2020年内蒙古甜菜田间收购价约520～540元·t-1，到糖厂的价格约600元·t-1，而欧洲甜菜收购成本仅约为我国的1/2左右。导致甜菜收购价高的原因较多，土地成本走高，虽然内蒙古土地成本在全国范围不高，但近年来也逐年上升；种子农资成本较高，内蒙古甜菜种子几乎全部来自进口，价格居高不下，化肥、农药等农资成本也普遍上升；农机成本较高，机械化生产所需大型农机依赖进口，价格远高于国产农机，而且内蒙古甜菜种植规模不大且季节性强，农机利用率低，均摊至每667m2的作业费较高；甜菜单产偏低，内蒙古甜菜单产3～4t·667m-2，低于国际5t·667m-2左右的水平，导致每667m2种植成本分摊不足，甜菜成本偏高。

3.2.2 原料不足

内蒙古糖厂高度机械化带来的强加工能力，导致原料甜菜相对不足。据企业反映，现阶段原料甜菜能基本满足生产需要，但随着糖厂生产投资的扩大，以及旧产能的更新升级，对原料甜菜需求将进一步增加。此外，糖业企业数量的增加可能加剧原料不足问题。2019年，内蒙古14家糖业企业产糖72.5万t。企业平均产量偏低，企业数量增加过快的态势初显，可能造成原料供应不足，企业产能“吃不饱”，进一步恶化成本问题。

3.2.3 进口影响

进口食糖对国内甜菜糖产业冲击很大。进口食糖价格远低于国内，配额内低约200元·t-1，配额外低约800元·t-1。内蒙古甜菜糖企业表示，若放开食糖进口使国内食糖价格跌至5000元·t-1以下，对国内甜菜糖产业的打击将是毁灭性的。此外，当前我国糖类进口出现新动态，糖浆(海关税号17029000)进口激增。2020年1—8月，我国糖浆进口54万t，是近年全年进口量的2～3倍。糖浆进口后，主要用于制糖和软饮加工，直接冲击国内食糖产业。糖浆进口激增主要是由于在我国疫情防控和打击走私双重压力下，部分原走私食糖经过简单加工为糖浆向我国出口，规避食糖关税。

4 政策建议

我国甜菜糖产业发展的机遇和挑战并存。随着世界范围内关于食糖保护造成的市场扭曲和财政负担等问题的讨论深入，部分国家已经开始尝试降低对食糖的保护水平，如欧盟在2017年取消了甜菜糖生产和出口配额。食糖产业高度保护的传统打开了一丝缝隙。为了扶持产业发展壮大，适度合理地保护是可行的，但如果变成了对特定利益群体的保护，那保护的合理性和必要性就值得商榷了。我国甜菜糖产业的发展不应走依赖政府高度保护的道路，而应该把发展重心放在做好自己的事上，着力提升我国甜菜糖竞争力。

4.1 大力降低成本，拓展产品附加值

针对甜菜收购价高的问题，在保障农户收益基础上，进一步改良种植方式、提高单产，做好企业间协调优化农机和产能的利用率，并与相关科研机构开展种子和农机合作，打破国外价格垄断，做到藏粮于技。甜菜糖产业发展需要做好甜菜综合开发，进一步开发甜菜相关产品价值，如甜菜碱、甜菜叶、甜菜粕等。

4.2 探索甜菜收购价市场化定价

当前通过提前签订单的方式虽然很好地保障了农户收益，但企业承担了全部市场风险。从市场化角度看，农户完全不承担市场风险对于种植积极性和与企业的良性互动是不利的。可以尝试探索在保障农户基本收益的基础上，由农户参与承担部分风险的模式，共享市场变动的收益和损失，减轻企业成本压力。

4.3 密切关注食糖进口新动态

进口食糖对国内甜菜糖业发展影响较大，有关部门应密切关注食糖进口动态，及时了解我国糖业受影响状况，适时出台调控措施。若国内甜菜糖业面临进口食糖的不正当竞争，应给予适当保护。此外，还需注意把控食糖进口的时机和节奏，为甘蔗糖和甜菜糖留出销售窗口期。

4.4 积极争取扶持政策

目前对甜菜糖的扶持政策不多，随着甜菜糖业不断发展，应统筹考虑甘蔗糖和甜菜糖。甜菜糖产业应讲好甜菜糖故事，积极争取全国糖业政策“一盘棋”。