新型城镇化背景下我国流动儿童教育的新挑战

韩嘉玲

随着国家发展改革委《2019年新型城镇化建设重点任务》和中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》的出台，我国户籍制度正发生一场前所未有的深刻变革，该顶层设计的创新正加快农业转移人口市民化。然而，当前流动人口在城市享有社会保障和基本公共服务的情况仍不尽人意，特别是还有数以千万的流动儿童在流入地接受平等入学、升学的权利以及他们的社会融入问题依然严峻。

差异化落户政策下的流动儿童教育新挑战

2001年以后，我国先后出台了“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策，以及“将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴”的“两纳入”政策，正式将流动儿童的教育问题纳入流入地的公共服务体系。同时期的中央政策也从简化入学流程、开展异地中考、高考和学前教育纳入规划等方面，进一步考虑与制定了义务教育以外不同阶段流动儿童的教育政策。

从中央层面来看，我国针对流动儿童的教育政策可以概括为：明确保障流动儿童的受教育权，落实地方政府的责任。在中央政策的指导下，各区域又根据各地实际情况制定了不同政策，因而流动儿童教育政策呈现出较强的区域特征。

流动儿童入学政策的友好程度比较

在差别化落户的政策下，各地纷纷“建立以居住证为主要依据的随迁子女入学”政策，并不断“简化优化随迁子女入学流程和证明要求”。目前我國不同区域、城市采用的流动儿童义务教育阶段入学政策大体可分为“积分制”和“材料准入式”两大类。

有研究比较了16个特大或省会城市截至2019年6月之前颁布的最新流动人口随迁子女入学政策，可以看到各地政府致力于改善流动儿童接受义务教育的差异性。

分析比较采用“积分制”的城市可以发现，流动儿童占比更高的珠三角地区的入学政策总体比长三角地区更为友好。从各城市的积分指标偏好上看，长三角地区更看重个人素质类指标，珠三角地区更看重基本积累类指标。对“基本积累”的偏好体现出为常住人口提供基本公共服务的责任与担当。友好程度排名由高到低依次为杭州、深圳、中山、广州、东莞、济南、苏州、成都、厦门、上海。

从采用“材料准入式”的城市来看，其相关要求与户籍制度的关联度更高，如各城市中几乎对居住证均有要求;同时有对不同类型的居住证（如“居住证”“暂住证”“工作居住证”等）进行区别的入学政策要求。但大部分城市对于居住证的申请是在部分“基本积累”指标的基础上，如社保年限、居住年限等，“材料准入式”入学政策的门槛相对更高。其次，积分制的“基本积累”指标包括“居住时限”“社保”等，同样在材料准入政策中也为必备条件，但因没有“权重”，而不再具备累计优势，这在某种程度上对较长年限的常住人口并不足够友好。通过对具体政策的指标体系重构，发现中西部城市（如西安、兰州和武汉）比华东、华北的发达城市（如南京、天津和北京）的入学政策更为友好。

总体而言，人口在500万～1000万的城市比人口在1000万以上的城市更为友好，这也符合国家新型城镇化的趋势。两大类排名第一的杭州和西安，人口规模更大，但他们在面对流动人口及流动儿童的公共服务上，一直采取较开放、友好的态度。同样是超大城市的北上广深，深圳、广州的入学政策显然比上海及北京更友好。

流动儿童的升学困境

近年来，在国家以及各地方政府的不断努力下，义务教育阶段流动儿童的教育普及情况逐步得到改善。随着社会经济的发展，劳动力市场对劳动者的技能和学历的要求进一步提升，越来越多的家庭希望子女在初中毕业后继续升学。然而由于户籍的限制，目前，仍有大量流动儿童无法在流入地城市参加中考并升入高中。

为解决流动儿童义务基础教育阶段后的教育问题，各地教育部门陆续颁布了异地中考的相关政策，根据当地情况设定不同的报考条件。如北京、天津等城市只向进城务工人员随迁子女开放了本地中等职业学校。在上海，流动儿童需满足积分达到标准分值等条件之一方可报考普通高中，达不到标准的只能报考中职和技校。在珠三角地区，只有父母获得稳定居住、就业证明的流动儿童才有报考公办高中的资格，其中仅少数学业成绩优秀的能最终通过异地中考进入公办高中就读，流动儿童考入公办高中的机会远低于同一学业水平的户籍儿童。

无法异地中考是阻碍流动儿童在流入地城市升学的主要门槛。现行的异地中考及高考政策虽明确了流动儿童在流入地入学、升学的准入门槛和筛选机制，但异地中考政策依然未改变户籍因素在中考录取中的决定性地位。“异地高考”政策也刚开始破冰，北京对非京籍考生在京高考有十分严格的限制。上海于2013年有条件地放开了“异地高考”，符合条件的非沪籍考生可以参加本科和高职的招生考试。短期来看，重视流动儿童职业教育发展是尝试解决该困境的突破口。长远来讲，应大幅增加向流动儿童开放的公办高中学位，减少公办普通高中对流动儿童的名额限制，根据城市功能定位，探索流动儿童高考分类管理政策，增加流动儿童的教育选择机会。

流动儿童的社会融入仍具挑战

近年来，有些人反对将流动儿童标签化，提出将其改称为“新公民”“新市民”“准市民”，然而在没有获得平等的公民待遇的情况下，单纯称谓的改变也只能掩盖和弱化社会问题。而流动儿童和留守儿童，表面上是面临不同境况的两种人群，实际却是可以相互转化的同一个群体。留守儿童和流动儿童常因时间和空间的转移而转换身份，将流动儿童和留守儿童作为单独的概念凸显，是冀望于社会大众关注到这个群体的特殊需要而不是去标签化他们。

2018年苏州名校“隔离墙”事件，说明流动儿童和留守儿童在城市入学和社会融入方面不仅存在政策障碍，更大的阻碍还在于城市本地人口是否持有开放和接纳的态度。最新出版的《流动儿童蓝皮书：中国流动儿童教育发展报告（2019-2020）》一书中收录的《本地儿童和流动儿童的友谊关系的影响因素分析—— 一项基于上海市公立学校的实证研究》发现，家庭背景与父母的接纳度会对子女与流动儿童交往产生影响，越是家庭背景好的本地儿童越少与流动儿童交往，而家长对于流动儿童的消极态度也会间接减少本地儿童与流动儿童的交往。该研究向我们提供了“隔离墙”事件产生的社会背景。在国家新型城镇化的规划下，政府致力于以常住人口为基础的城市公共服务提供，随着落户政策的推进，未来城市中流动儿童或将成为绝响，但是这样的愿景不能仅仅依赖地方政府努力落实公共服务的市民化，更要寄希望于广大的城市本地人，从内心接纳他们成为同城的市民。

流动儿童的社会融入将成为考验全社会包容性的重要方面。社会融入不仅仅是流动儿童与家庭单方面的融入主流社会，更需要流入地社会对流动儿童的接纳与包容。因此，在实践层面，本地家长应放下对流动儿童的刻板印象，鼓励孩子与班级、学校中的流动儿童同学交往;学校应当积极创造本地儿童与流动儿童沟通的机会，增进双方的相互了解;鼓励与支持社会组织参与本地儿童与流动儿童的社会文化交融与学习。

新型城镇化背景下流动儿童教育新进展

随着户籍制度改革、新型城镇化建设以及乡村振兴和脱贫攻坚战的推进，我们可以看到，除了特大城市北京、上海等，大、中城市均在逐步开放和简化落户政策，如2020年11月云南省全面开放了全省城镇、城区户口迁移政策，实施全省统一的城镇地区户口迁移政策。近日，苏州发布“租房即可落户”的户籍新政，且实施省内特大城市苏州与南京积分落户时实现居住证年限和社保年限积累互认。另外，广州等多个珠三角城市也纷纷降低人才落户门槛，深圳则努力补齐教育短板，承诺未来五年新建基础教育学位近百万。这对于流动儿童享受居住地的公共教育资源均是利好消息。但新型城镇化战略与特大城市的人口疏解政策的推进也引发了新问题，如“离城不回乡”的儿童再迁与“回流不返乡”的儿童回流现象，即部分流动家庭选择在流出地或流入地就近城镇化，解决子女的教育问题。这是我国因子女教育问题而导致的人口流动的新变化。

为教育而流动：从“随迁子女”到“随迁父母”

近年来，以家庭团聚为目的的流动儿童中，逐渐涌现出一批为了教育而流动的儿童，以及随之而来的“随迁父母”。这些因教育而流动的儿童，大致包括以下几类：在“撤点并校”政策下，无法就近在村小就学而进入城镇初中和城镇小学就读的儿童;由于选择优质资源教育而进城择校读书的儿童;为中考、高考而流动的儿童。

由于这些为教育而流动的儿童年龄通常较小或因准备中考、高考而需要照顾，出现了以照看和陪伴子女而流动的“随迁家长”，因随迁家长主要是女性，故“陪读母亲”也成为一个不容忽视的群体。

无论是“撤点并校”背景下义务教育阶段的流动儿童、择校流动儿童还是高考流动儿童，都是因教育而流动。其中，前者是在客观政策的变迁下被动流动，后两者是为了获得更好的教育或更好的高考成绩而主动选择流动。但不论何种原因，这些因教育而流动的儿童都已明显区别于传统意义上的“随迁子女”。从“随迁子女”到“随迁父母”的现象变迁，也从侧面反映出，教育有可能成为继城镇化之后，形塑我国人口流动格局和特征的又一大重要因素。儿童因教育而流动，父母因子女而流动，成为我国人口流动的一个新现象、新特点。

因大城市疏解政策而产生的“再迁儿童”“回流儿童”

2014年以来，受各类疏解政策和大量关停民办打工子弟学校等措施的影响，特别是那些没有特大城市户籍的儿童失去了在当地上学的机会，一些儿童不得不返回老家就读，变成留守儿童，而另一些在老家无人依靠，转而到大城市周边就学的再迁儿童，常常在周末或节假日时往返父母所在的城市，成了“候鸟学生”。

北京与上海周边的城市与省份，吸纳了大批再迁及回流儿童，这群儿童成为新型城镇化下大城市人口纾解的对象。他们的父母继续留在大城市打工维持生计，他们的家庭落户或搬迁到附近的卫星城市，使他们依旧可以在大城市附近就近入学。每逢周末、月末或长假，他们就返回大城市与父母短暂相聚。开学前再各自回到求学城市。他们不居住于家乡，而是像候鸟一样穿梭于父母流入地城市和就学城市之间，形成了环城市间的多次流动现象。

挑战与反思 ： 政策建议

首先，落实中央以常住人口为指标来制定公共服务和资源配置规划，并简化积分制的种种个人禀赋指标，保障低收入的常住人口子女也有机会获得城市的教育资源。各地政府应该积极落实中央新型城镇化建设的要求，实现以常住人口为指标来制定公共服务和资源配置规划，这种根据实际情况来调整公共服务和资源配置，是新型城镇化发展的重大思维转变。这将打破长期以来的户籍制度与城乡二元结构，促进户籍制度改革与财政制度改革，逐步改变“钱随籍走”到“钱随人走”的常住人口福利制度。

其次，从基本公共服务普遍性原则出发，更要关注社会底层群体。到2035年基本公共服务均等化基本实现，这是十九大报告明确的目标。政府在基本公共服务中承担兜底职能，使全民能够享有与经济社会发展水平相适应的基本生存和发展权利。政府在提供公共服务中要平等地对待每一个公民，而不采取任何形式的歧视或优惠。当公共资源有限的情况下，作为掌握及分配公共服务的公共部门，首先应考虑覆盖的是社会中最弱势的群体。

再次，流入地城市扩大学位供给，简化积分项目和入学程序。纵观我国各地流动儿童在流入地就读的地方政策，無论是“积分制”或“材料准入制”，都更倾向于父母经济资本雄厚、教育程度高等社会经济地位处于优势的家庭。随着新型城镇化的推进，户籍制度与社会福利解除捆绑，“以常住人口为指标来制定公共服务和资源配置规划”将成为公共服务的重要依据。为了避免底层家庭儿童在竞争机制中被筛选，需要从简化积分项目与入学证明要求入手。然而目前流入地政府普遍面临学位不足、必须先保证本地生源的处境。因此，唯有从地方政府公共服务供给侧改革着手，积极扩大学位供给，才能从根本上解决流动儿童在流入地的教育公平。

（作者系暨南大学经济与社会研究院讲座教授、北京市社会科学院社会学所研究员）

责任编辑：李香玉