北京市驻村“第一书记”工作及成效分析——基于第三批54个村的典型案例

任晓娜

（北京农业职业学院，北京 100093）

2015年，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发《关于做好选派机关优秀干部到村任“第一书记”工作的通知》。按照该文件的精神和要求，北京从2015年开始选派第一批驻村“第一书记”，每批任期为两年，之后每年都会派出一批“第一书记”，派出的重点范围主要是党组织软弱涣散村和低收入村，还有一些特殊类型的村庄。到2019年底，北京派出的第三批“第一书记”任期结束。

调研选取第三批54个不同区县驻村“第一书记”作为典型案例，整理分析其派出期间工作的主要做法和成效，同时剖析存在的主要问题并提出一些改进建议，以期为下一阶段“第一书记”工作的开展提供一些政策性的建议和参考。

一、第三批驻村的基本情况

2017年12月，北京市选派第三批290名机关和企事业单位的优秀干部到村担任“第一书记”，主要派到软弱涣散村和低收入村及一些试点村，至2019年12月31日，第三批驻村“第一书记”任职期满。研究选取的第三批“第一书记”驻守的54个村庄主要来自13个区县。按照区县划分，这些村分别是朝阳区2个，海淀区3个，丰台区2个，门头沟区3个，房山区8个，通州区2个，顺义区3个，昌平区5个，大兴区6个，平谷区4个，怀柔区5个，密云区5个，延庆区6个。按照村庄主要问题类型划分，这些村分成软弱涣散村26个，低收入村16个，试点村等其他类型村12个。

（一）软弱涣散村基本情况

研究选取的26个软弱涣散村涵盖城乡结合部、农业区、浅山区、拆迁村等村子特征，这些村子因为各种历史原因导致村领导班子软弱涣散，经过两年“第一书记”的任期，于2018—2019年新一轮选举中成功“脱帽”，解决了村领导班子问题，软弱涣散村基本情况见表1。

表1 软弱涣散村基本情况

（二）低收入村基本情况

研究选取的16个低收入村庄基本是山区村或者农业村，这些村子以种养为主，包括蔬菜、板栗、樱桃、核桃等，但是由于产品销路不好等各种原因导致低收入户集中，低收入村基本情况见表2。

表2 低收入村基本情况

（三）试点村等其他类型村基本情况

研究选取的12个村庄类型和其他不一样，包括试点村庄和一些出现特殊情况的特殊村庄。试点村包括“美丽乡村试点”“新农村示范区”“民族文化建设村”“首都文明村”等。还有一些特殊村庄，比如存在治安和垃圾处理问题的回迁小区、存在教育问题的极小村子、存在消防问题的城乡结合部、存在经济发展问题的水源保护区等，见表3。

表3 试点村等其他类型村基本情况

二、北京市驻村“第一书记”工作做法与成效

从总体看，“第一书记”的工作思路大多是调研先行，以党建工作为核心，重视改善村庄基础设施，以发展产业为抓手，辅以乡村文化建设，针对各村的具体情况开展工作，打造乡村美好未来。经过两年的工作，有些软弱涣散村成功“摘帽”，有些村子农民增收脱低，有些村子人居环境得到改善，有些村子村转居工程顺利完成，拆迁实现快速腾退等，人民的获得感和满意度都得到了极大提升。根据北京农业农村局的统计，第三批“第一书记”共协助村党组织制定制度1 272项，修改完善制度1 234项，帮助新建改建活动场所294处；共引进开发项目145个，招商引资9 543万元，帮助销售农产品134万kg，协调派出单位直接投入钱物折合人民币8 548万元，解决低收入农户就业2 133人；参与组织或牵头完成新建改建民居3 245处，实施煤改清洁能源75个村4万户，维修道路、硬化路面634.5 km，完成村庄绿化面积361万m2，疏通河道340 km，完成改水项目449个，新建和改造公厕983个，新增公交站点50座，组建公益服务队伍338个。“第一书记”的工作做法和成效总结如下。

（一）调查研究依然是农村工作的法宝

在选取的54个案例中，几乎所有的“第一书记”开展工作之前，都首先进行了调查研究。他们在调研之前，有意识、系统地做好调研计划，明确调研内容，确定调研方法、步骤、地点和人员等。调研的方法以访谈村干部、党员、村民为主，方式灵活多样，其中以逐户“拉家常”为首选方式，另外有1个村子“第一书记”选择了问卷调查，2个村子召开了座谈会，1个村子建立了长期村民接待室。研究结果显示，相对而言，“第一书记”前期对村庄调查研究进行得越深入，之后开展工作会越顺畅，工作成效越好。

（二）党的建设在乡村治理工作中占据核心地位

在54个案例中，几乎所有“第一书记”都把党的建设作为工作的重要抓手，尤其是在软弱涣散村，党的建设更是重中之重。“第一书记”主要采取完善党建制度，组织党员培训，丰富党组织活动形式，推行党员积分制，实施党员网格化管理，利用APP、公众号和微博等网络途径开展党建活动。另外，还有2个村庄发展了新党员，为村子的干部梯队建设打下了基础。

位于北京房山区大石窝镇西南的蔡庄村就是通过加强基层党建让村子成功脱掉软弱涣散村帽子的典型例子。2015年因为社会治安和信访矛盾集中，蔡庄村被确定为区级软弱涣散基层党组织，2016年村委会换届选举时未能成功“摘帽”。2017年，荆昕会作为驻村“第一书记”来到蔡庄，经过调研发现村“两委”班子成员缺乏理论和知识学习，党组织活动开展少，成员之间沟通少，党员党性素质不高，服务意识差。因此，“第一书记”和党支部研究决定推行“菜单式”党课，通过党员自主“点菜”，实现了由支部“送什么”到党员“要什么”的转变。蔡庄村还打造了“1+N”党员先锋队模式，发挥党员模范带头作用。通过党员教育、学习和“1+N”党员先锋队模式，从被动服务群众到主动关心群众、主动为群众办事，党组织和村班子赢得了村民的信任和一致好评，使蔡庄村成功“摘帽”。

在26个软弱涣散村中，有24家主要通过党组织的制度建设引领治理走向正轨，“摘帽率”达到92.3 %，第一书记们创新的党建制度起了很大的作用。除上述房山蔡庄的“菜单式”党课和“1+N”党员先锋模式外，比较成功的还有门头沟军庄的“三三制”，房山南梨园的“党员志愿者团队”“党员行为公约”和“党员示范街”，房山水峪村的“党小组建设”工作方法，大兴黄各庄的“月拜访日”等。“第一书记”通过抓住党员这个少数“关键人”，统一思想，最后使这些软弱涣散村成功“摘帽”。在低收入村和其他类型村里，党建工作通常和其他工作同步进行，虽然不像软弱涣散村那样作为核心工作，但是也发挥了很大的作用。比如，昌平北庄的“红色1+1”，怀柔局里的“红马甲服务队”，密云聂家峪的“B+T+X”党建模式等，均收到了较好的效果。

（三）依托派出单位，争取项目资金，强化基础设施建设

“第一书记”充分利用派出单位的资源，争取项目资金，加强村子基础设施建设。在研究选取的54个案例中，派出单位以各种形式出资的有30家，占55.6%。出资方式包括：直接出资，比如昌平流村镇北庄村“第一书记”的派出单位以捐款形式为村里筹款24 000元；捐赠实物，如顺义芦各庄“第一书记”联系市委宣传部向芦各庄捐赠了价值5万元的图书；直接捐建，如延庆临河镇临河村“第一书记”派出单位捐建15万千瓦寿命25年光伏发电站；争取项目，昌平崔村镇八家村“第一书记”为村里争取了25万元的科委“创新券”项目和农业农村局50万元的“新农村创新奖”；争取资金，平谷大华山镇梯子峪“第一书记”两年共为村里争取各项资金3 000万元，平谷东高村“第一书记”为村里引入了2 000万元的文娱项目投资，怀柔韦里村“第一书记”给村里项目申请帮扶资金48.2万元。

“第一书记”利用项目资金，重点提升村里的基础设施。几乎所有村子的水、电、路都得到了改善和提高，7个村建设了各种主题公园，5个村修建了停车场，还有的村里新建了运动场、图书馆、大食堂、老年驿站和放映厅，增建红绿灯、公交站点、监控探头和充电桩，对河道、街区、用水设施进行清理改造，新增垃圾分类箱，设立流管站、警务室和消防站等。

（四）打造产业，树立品牌，为乡村长远发展铺垫基础

驻村“第一书记”能够优化村庄发展规划，推动产业项目落地[1]。在54个案例中，27个村“第一书记”针对驻村特点，极力帮助村子发展产业，覆盖软弱涣散村和低收入村，为乡村谋长远发展道路。这些产业包括文化创意产业、农业综合体、百万造林开发景区、民宿旅游、蔬菜种植、林下经济、中医体验馆、苹果产业、白杏种植、旅游合作社、食用菌种植、花茶产业、红色旅游、紫皮大蒜产业、黄河阵灯会文化产业、樱桃种植、开发栗子酒、中草药种植、光伏发电、玫瑰花节、制作手工艺等，其中民宿和旅游占比最多，有14个村子。

“第一书记”为了产业发展，加大宣传力度，着力打造品牌知名度。54个村子里，有19家利用电视、报纸、互联网等媒体进行宣传，媒体包括北京市（区县）电视台、京西时报、房山报、北青社区报、农民日报、北京日报、新华社以及各个部门网站等。另外“第一书记”还利用开展采摘比赛、徒步大赛、“田园乡旅文创大赛”等活动对乡村品牌进行宣传，扩大品牌知名度和影响力。

昌平区八家村主导苹果种植产业，针对苹果存在“卖难”问题，第一书记王东春借助微信朋友圈和公众信息平台、歌华有线、昌平融媒体中心、北京青年报等进行宣传，千方百计拓宽销售渠道。经过多方努力，八家村苹果进入了市直机关、央企超市、高校校园和居民社区，解决了苹果销售难题。2018年，央企视频采购联盟和八家村签署了50万斤苹果采购协议，对八家村的苹果进行保底收购，并达成长期合作共识。为了扩大品牌影响力，2019年10月，由北京市农业农村局、北京市体育局、北京市农民体育协会联合主办的“北京乡村体育健身季——农民采摘趣味比赛”在八家村成功举办，该村承办了北京市首届采摘比赛。采摘比赛得到了社会各界的广泛关注，扩大了八家村苹果的品牌知名度。销路打开之后，八家村开始流转土地创新创业，先后引入北京京九农丰公司、北京大德文化传媒有限责任公司等入驻八家村投资开发开心果园，增强产业和村庄发展活力。

（五）建设特色乡村文化，创建乡风文明新生活

54个村子中，有17个村子关注到了村里的文化生活。这些村的“第一书记”有的帮助村子成立了舞蹈队、合唱团、秧歌队、走秀队、锣鼓队等，有的帮助村里组织中秋文艺演出、趣味采摘比赛、山地徒步大赛、诗歌朗诵、二手集市等，有的对村民进行剪纸、书法、保健养生、环保等知识培训，还有的从村外聘请话剧团、演出团体为村民演出，丰富村民文化生活。比如昌平悼陵监村的“第一书记”致力于打造村民健康生活新理念，2018年，他成功组织了村里首届“健康杯”长走活动，吸引了很多附近的村民参加，之后秧歌队、锣鼓队等文体组织相继成立，为该村村民健康生活注入新活力。

对于乡风文明的建设，“第一书记”关注的对象涵盖从孩子到老人的所有人。昌平北庄村“第一书记”想方设法为村里设立希望学校，同时与北京化工大学、北京农学院等建立了长期合作机制，在校大学生利用周末时间到学校当支教老师，为孩子讲解科学文化知识；昌平八家村“第一书记”倡导村子主办“乡村体育健身季”；昌平悼陵监村“第一书记”不但给村里建了“中医体验馆”，还和昌平医院等签署共建协议，引导医疗资源进入村里。这些活动不但给村里带去了新气象，丰富了村民生活，还强化了村民间的沟通与交流，使村民凝心聚力。

（六）多措并举，关注村庄全方位建设

54个村子中，“第一书记”们的做法都不是单一的，通常是针对各村的特点打“组合拳”，千方百计搞建设，全方位提升村民素质和幸福感。他们根据村里的情况成立专业合作社，以合作社为纽带带动全体村民发展；通过选举、制定村民自治章程和村规民约、“四议一审两公开”议事程序让村民充分参与到村庄事务，提升村民民主权利和参与意识；千方百计增加村里的公益性岗位，解决就业；关爱村里老弱病残等弱势群体，提高老人的福利待遇，在年、节时候送米送面、补助和慰问品；通过编写《村刊》等形式，丰富村民文化生活，为驻村带去方方面面的建设成果。

大兴狼垡一村是典型的城乡结合部，人口2 032人，但是外来人口上万人。在“人口倒挂”的情况下，该村对外来人口的管理相对混乱，消防安全意识淡薄，私搭乱扯等安全隐患较多。北京市质监局外派的“第一书记”上任后，认真吸取西红门镇火灾事故教训，充分发挥基层党组织领导作用，以问题为导向，整合资源，完善机制，源头治理，加强微型消防站的建设，筑牢消防安全防线。根据国家《微型消防站建设标准》，按照不少于6人的标准建立消防站队伍，该村利用“第一书记”经费优化配备车辆、个人防护和灭火器等，购买3 500具灭火器免费向村民发放，常态化日常消防巡查、入户防火检查、消防安全提醒，确保微型消防站发挥实效。经过一系列工作，该村消除了消防安全隐患，提高了火灾防控能力，增强了人民群众消防法制观念和消防安全意识。

三、北京市驻村“第一书记”工作存在的主要问题

外来帮扶“第一书记”对乡村的发展起到了积极的推动作用，使村庄在党建工作、基础设施建设水平、产业发展、乡风文明建设等方面都有显著的成效，但因为“第一书记”的任期有限，个人能力水平和认识不同，致使他们在工作过程中也存在一定的问题。

（一）重经济建设、轻队伍建设

调研中发现，几乎所有村子“第一书记”都更关注经济建设，注重能够立竿见影改善民生的工作。虽然对党建工作也很重视，但在组织建设方面，“第一书记”却更多局限于原来的组织内部，鲜有关注新人的发展和队伍的壮大，没有考虑到乡村的长远发展。当然，农村人口老龄化也是乡村队伍建设乏力的重要原因。基于以上原因，“第一书记”对于乡村领导梯队的建设多选择“避而不见”。在54个案例中，只有2个村子特别关注到了村班子队伍的建设，发展了新党员，建设了领导班子梯队。约50%的“第一书记”更加关注帮助村子发展产业，超过50%的“第一书记”在任职期间，村里的基础设施得到了很大改善和升级。访谈中发现，大部分“第一书记”认为自己在村里的工作是阶段性的，“反正早晚要走”，所以更倾向于选择“能用钱办到的事儿”，出业绩快，效果明显。

（二）过于依赖派出单位及其相关资源，可持续发展乏力

“第一书记”多依托派出单位的支持和资源，带动产业发展，这些资源和项目的发展大多都与“第一书记”本人有关，但是“第一书记”的任期只有两年，两年结束，可能导致已经申请下来的项目后续执行遇到困难，正在执行过程中的项目因为难以对接而中断，未来难以再申请到相关项目而导致前期建设成本的浪费。另外，即便已经离开的“第一书记”会继续关注曾经的驻村发展，但是因为工作时间和精力有限以及人员的重新调整，也可能会使项目的持续性发展出现问题[2]。

（三）各村产业发展规模小，同质现象严重

在27个发展产业的村子里，有2个村子选择发展文玩和手工艺品，1个村子是中医体验，1个村子是黄河阵灯会，一个村子是光伏发电，1个村子是栗子酒深加工，其他都和民宿旅游及采摘体验相关。这些村子的人口大都不多，产量不大，尤其是采摘体验和民宿的同质性强，高端民宿和精品民宿目前在北京周边的农村出现较多，反而出现了入住率下降、游客变少、同业竞争加剧的现象。同时，有些产业发展销路较好的村子受限于村子耕地规模小等原因，又反过来限制了发展，比如栗子酒深加工产业的发展，一个村子的规模又显然不足以支撑其长远发展，这就需要各村联动发展，否则就会陷入后期发展困境。

四、政策建议

“第一书记”驻村帮扶是我国一项重要的“惠民生”举措，但是 “第一书记”作为一种外来力量，其作用应该是“帮扶”而非领导[3]。这种帮扶力量离开村庄时，应该使这种帮扶工作落地生根，完成从“输血”到“造血”的转变。另外从“第一书记”的帮扶工作看，目前依然是单兵作战居多。基于这些考虑，提出如下建议。

（一）持续加大乡村治理人才的培养力度

“第一书记”这种嵌入式治理模式是当前我国农村社会治理的一次尝试和探索，实现了中国共产党为领导核心的执政党权力的向下延伸，有利于实现政府对基层社会的有效治理，但是依靠这种外力并不能彻底解决目前我国乡村治理中存在的所有问题[4]。归根结底，农村的治理最终要依靠自身的内力去完成，而要培育这种内力，就要持续加大对乡村本土治理人才的培养力度。

基于农村基层人才短缺的现状和问题，北京市市委组织部和北京市农业农村局自2016年开始实施“农民学历提升工程”，从2018年开始专门以村“两委”成员以及年轻人为培养对象，联合北京农业职业学院开展国家全日制大专学历“村务管理”方向培养工程，目前已经实现在校生1 400人，其目的就是为京郊乡村振兴储备人才。但是，北京目前有3 964个行政村，所培养学生的人数和村子数量相比还远远不够。乡村振兴的问题从根本上来讲，首先要解决的就是人才问题，但是人才的培养需要一个过程和时间的积累，只有持续加强对乡村本土管理人才的培养，才能真正实现乡村自身的“造血”机能。建议将村班子发展人才建设列入“第一书记”的考核内容中去，配合“第一书记”的派送制度，让优秀的“第一书记”有目的、有计划的培养一些后备人才，多管齐下，共同解决“可持续发展”和乡村自身班子队伍的建设问题。

（二）总结经验，提炼模式

有学者认为，驻村帮扶工作作为一种革命传统延续的工作方法，是一种“运动式治理”的工作机制[5]。但是，无论从这些年全国的经验看，还是本文的研究结果看，即便是“运动式治理”，也有一些“第一书记”帮扶工作取得了明显的成效，对于这些不错的帮扶经验，要适时进行总结，提炼出成功的模式。

2020年1月1日，北京市派出的第五批“第一书记”共214名到任。自2015年北京市开始派驻村“第一书记”开始，全部结束工作任务的“第一书记”已经有三批，共计969名（第一、二、三批分别有407人、272人和290人）。对于之前几批“第一书记”的工作做法及成效，应该深入总结。比如总结出一批党组织建设的经验制度，总结一批产业培育、发展和运行机制的经验等，为后面“第一书记”的任职和工作开展提供借鉴参考。同时，为规避因“第一书记”离任和更换而发生后续问题，应注重社会层面的多方协作，让市场的力量更多地参与进来，确保一些项目的可持续发展。

（三）系统分析村情，有条件的可以联动发展

目前，所有的驻村“第一书记”都是以村为单位进行帮扶的，但因帮扶村子尤其是低收入村位置大多比较偏僻，村子规模也不大，以致于村子规模限制了产业规模的发展。同时，相邻近的村子因为自然禀赋相似，容易出现产业相似的情况，导致同业竞争而影响做大做强。因此，系统分析各地村情，使有条件的村子联动发展就显得十分必要。

就选取的这54个村子来讲，有城乡过渡村、浅山村、深山村、农业村、拆迁村、民族村等不同类型的村子。对一些在地理位置上相距不远、天然资源禀赋也很相似的村落，可以改变一村一书记，可以是几个村一个“第一书记”，捆绑发展。比如，苹果产业发展有类似条件的浅山村可以捆绑到一起发挥规模效应，栗子酒等产业的发展也比较适合捆绑发展，这样就可以打破“一村一品”的小规模限制，在有条件的地方扩大规模，使更多村子和农民获益，也使产品更具备市场竞争力。另外，把有类似问题的村子放在一起考虑，在“第一书记”选派人选的单位资源上做文章。比如，城乡过渡村和拆迁村类型有相似之处，其在消防安全、社会治安和垃圾分类等问题方面都比较突出，可以在选派“第一书记”的派出单位上选择有类似资源和经验的，这样可以使工作成效更加突出。